内容提要：央地关系是一个国家的基础性制度安排，对经济、社会和政治运行具有重大影响。研究认为，秩序是国家治理的重要核心概念，中国央地关系深受郡县制传统的影响，郡县制传统有利于提高组织效率和建立国家秩序，但对国家治理也有较大的负面 作用;在央地关系处理中，信息复杂性、信息不对称性、地方政府规模和数量，决定着活力与 秩序这一矛盾的转化方向;顾炎武“寓封建于郡县”方案的本质，是在处理央地关系问题上 同时兼顾活力与秩序的探索。借鉴顾炎武思想，本文提出“寓活力于秩序”的央地关系改革 方案，即赋予县级单位更多行政和财政自主权，强调分权和活力，在县级以上单位实行中央 政府的垂直管理，强调集权和秩序，形成“哑铃式分权结构”，并提出了相应的改革路径。

一、引言：央地关系为什么重要？

央地关系是一个国家的基础性制度安排，对政治稳定、经济运行、社会治理等方面都有着重大影响，一直是经济和政治学科的重要研究对象。对中国而言，历史悠久、国土面积广大、地区差异明显、制度多次转型等因素，都凸显了正确处理央地关系的重要性。由于其重要性，中共十八届三中全会和十九大发布的公报，均突出强调“发挥中央和地方两个积极性”。

从理论和现实看，政府间关系分为政府间行政关系和政府间财政关系，它们分别体现着政府间的政治关系和经济关系，各有其自身的核心架构。政府间行政关系的核心架构有三点，即政府层次架构设计、官员选拔和考核机制设计、监察机制设计；政府间财政关系的核心架构也有三点，即事权分配、税权分配、转移支付分配。这两大关系存在紧密联系，一般来讲，政府间行政关系会对政府间财政关系产生重要影响。每一个关系、每一个关系中的一部分，都会存在权力是该集中在上级政府还是下放到下级政府的争论，即“集权”与“分权”之争。一般来讲，如果上级政府特别是中央政府拥有较多权力，则称之为“集权”；如果下级政府拥有较多权力，则称之为“分权”。地方政府比较靠近当地市场与社会，在处理当地经济社会事务方面比中央政府更有优势，中央政府需赋予地方政府更多的权力来激发地方政府积极性。但是，分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一市场形成、削弱中央政府权威等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。

考虑到学术研究的可操作性，研究者对分权的利弊考量一般放在经济层面，如经济增长、公共物品提供、地区不平等。经济问题一般与财政问题密切挂钩，因此有大量文献集中研究财政分权问题。以Tiebout（1956）和Oates（1972）为代表的第一代财政分权理论认为，由于各地区条件不同和地方政府的信息优势，因而财政分权将保证公共物品提供更符合居民偏好。以Weingast（1995）、Qian和Weingast（1997）、Qian和Ｒoland（1998）为代表的第二代财政分权理论认为，财政分权所激发的地方政府竞争，既可以促进经济增长，也可约束地方政府的自利行为，因此财政分权是有利的。也正是这个原因，二战后实行市场经济的国家，财政分权程度普遍呈现上升趋势。文献中有大量的关于中国财政分权经济效果的研究，与从经济层面的解释不同，吕冰洋和台航（2019）以国家能力解释了新中国成立以来政府间财政关系的变动逻辑。

然而，有一些学者在财政分权之外，更关注政治集权的作用。早在1964年，Ｒiker（1964）就提出，财政分权的效果取决于政治集权程度：强大的政党有助于提高财政分权的效果，例如经济增长、政府质量和公共物品提供；相反，中央权威下降和地方官员附属地方利益集团，将使得财政分权的效果变坏。Ｒuben和Ekaterina（2007）利用发展中国家和转轨国家的25年数据的检验结果证实了这一点，因此建议在过度分权的国家，当务之急是建立一个全国性的强大政党，以保证政治权力的集中。Boffa等（2016）对此做了实证研究，他们研究政治集权与政府是否负责任的关系，发现过度的政治分权将会降低政府的责任心。

中国改革开放后，政府间关系迥异于其他国家的一个重要特点是，在地方具有较大的经济和财政自主权的同时，行政上受到上级政府的严格控制。不论从历史传统角度还是从现实政治角度看，中国政治体制体现出很强的集权特点，它通过科层制度和逐级控制来贯彻中央政府的意志，可以说，中国这个体制带有深远的历史传统。对此，不少研究者将之概括为“政治上集权、经济上分权”，并描述它的状况和由来（吴敬琏、刘吉瑞，1998）。

尽管中国以“政治上集权、经济上分权”为特征的央地关系，对改革开放以来的经济发展有着重大影响，我们还不能够非常肯定地说，这种央地关系架构是一个稳定的政治经济制度架构，能够同时满足未来保持政治稳定、激发地方经济和社会活力的目标。不难想象，政治上集权势必使得地方政府官员以满足上级政府的偏好为行为目标，而非以满足辖区居民偏好为目标，容易导致地方政府行为扭曲，并对地方层面的经济和社会造成不良影响。可以说，对中国这样一个历史悠久的大国，无论政治层面还是经济层面，无论强调集权还是分权，均难避免偏颇之处，难以建立一个统一的处理央地关系的制度框架。对此，早在1991年，王沪宁（1991）提出了“集分平衡””的央地关系处理原则，他认为中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因，面对失衡，一方面，“超大社会要走权力下放的道路”，但另一方面，“在权力下放中，要注意集分平衡，分权不能使中央的宏观调控无以进行，集权不能使地方的调控能量过多削减”。但是，如何在制度设计上，能够面向历史未来，设计一个有中国特色的“集分平衡”的央地关系制度，仍是困扰社会科学各个领域学者的一个重大难题。

实际上，中国自古以来就有大量思想家关注央地关系问题。他们既熟稔历史，又关注现实，提出了不少关于央地关系中的尖锐问题及其解决方案，如西周周旦，秦朝李斯，西汉贾谊，唐朝柳宗元，南宋叶适，明末王夫之、黄宗羲和顾炎武等。他们提出的问题与当今央地关系的问题有不少相同之处，其解决方案也有非常精彩的智慧展现。在这些思想家中，明末思想家顾炎武在历代思考的基础上，提出一个非常独特的央地关系解决方案：“寓封建于郡县。”尽管现代社会不可能退回到封建社会，但是，顾炎武方案中包含着非常有价值的思想，完全可以利用现代政治经济学知识来解释顾炎武方案的合理性，并修正其不合理之处，从而为中国央地关系的构建提供一个符合中国特点、有助于国家长治久安的方案。

二、大国治理的千年难题：分权还是集权？

（一）央地关系的历史演变

中国央地关系的制度构建关系到国家的长治久安，历来受到统治者的高度重视，也探索了很多种处理央地关系的办法，总体来讲，古代央地关系治理分为两大时期，秦之前以分封制为主，秦之后以郡县制为主。

分封制始自商朝后期，在周朝得以发扬光大。分封制的基本内容是天子将土地分封给诸侯，内政由诸侯自理，诸侯按规定履行向天子纳贡、朝觐、出兵等义务。诸侯依次可分封土地给子孙和属臣，形成诸侯、卿、大夫等各级相对独立的封国或封邑。分封制的特点是将血缘关系融入政治关系中，地方具有比较强的独立地位。但是，建立在血缘关系基础上的分封制，不可避免地出现秦丞相李斯所说的”后属疏远，相攻击如仇雠”的问题，即随着时间推移，血缘关系越来越淡化，利害较量会超越血缘纽带。典型的例子是春秋战国时期各诸侯间的激烈兼并战争，以及西汉时期的“七国之乱”。因此，分封制在秦之后为郡县制所取代。

在郡县制下，中央政府掌握人事任免权和重大事项的行政决策权，各级地方政府拥有部分行政决策权和行政执行权，中间辅以监察和考核机制，以保证中央对地方的控制。郡县制最早出现在春秋时期，秦始皇统一中国后，将郡县制推向全国，之后历朝历代的央地关系架构虽然也采取少量的分封制，但一般对分封诸侯的权力予以严格限制，从全国总体上看以郡县制为主。对此，1973年，毛泽东在诗中一针见血地指出：“百代都行秦政法。”即使在中国目前的央地关系制度架构中，我们也不难看出其浓厚的传统郡县制的影子。

在秦时和西汉中前期的地方行政区划设计中，地方分为郡和县两级。以后各代根据情况进行增减：有郡县或州县两级制的；有州、郡、县或路、府（州）、县以及道、府（州）、县三级制的；有省、路、府（州）、县或省、道、府（州）、县（州）四级制的（韦庆远、王德宝，1992）。几千年来，中国地方层级有很多变化，省、道、路、府、州、郡、县等区划名称都曾先后在中国古代地方行政史中出现过，但县级单位自秦以后一直是基本的行政单位，总数和管辖范围变化不大。

比较分封制和郡县制，两者最大的不同是：分封制强调地方分权，郡县制强调中央集权。不过，虽然郡县制强调集权，但在现实的政治运行中，由于信息传递链条太长，中央政府无法对县级实行完全控制，不得不委托次高级政府来实施间接管理。次高级政府长官或为刺史，或为节度使，或为总督，俗称“封疆大吏”，他们位高权重，往往具有统辖数州或数省的权力，当中央政府权威下降时，他们就可能形成挑战中央权威的重要力量，甚至导致王朝覆灭，西汉初期的七国之乱、东汉后期的军阀混战、西晋的八王之乱、唐朝后期的藩镇之祸、清朝后期的东南五省互保，均说明即使在高度集权的郡县制下，仍可能出现地方权力过大导致的弱干强枝情况。

（二）央地关系的历史困局

尽管郡县制经过了几千年实践，历朝历代对制度缺陷进行了各种修补，但是它仍存在许多问题。明末思想家顾炎武历览古今治乱得失，写下《郡县论》一文，该文由九篇短文构成，详细剖析了郡县制存在的问题，并提出自己的改革思路。他认为“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上”。具体来说，郡县制存在以下三方面问题。

第一，地方政府行为扭曲。在郡县制下，地方长官由上级政府任命，升迁和罢免由上级政府说了算，因此地方长官的为政目标是围绕上级政府的目标而转，而不是围绕当地居民目标而转，也就是说，地方政府行为容易偏离当地居民偏好，进而导致地方经济社会发展滞后。按顾炎武的话说，就是“不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌得而不穷，国乌得而不弱？”

第二，政府机构膨胀。在郡县制下，县级政府官员选拔和职能由上级政府决定，上级政府需要设计大量的监察机构来监督地方政府，由此导致政府规模膨胀。顾炎武指出：“今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。”

第三，地方吏治败坏。在郡县制下，地方长官对当地事务治理存在三个缺陷：有任期限制或任期的不确定性、治政目标唯上不唯下、异地交流导致对地方事务的疏离。地方长官不得不雇佣更熟悉当地事务的胥吏来治理，而胥吏可能借助信息优势和多年经营，欺瞒上级、谋取私利，导致地方吏治败坏。对这种现象，南宋叶适提出一句很有名的话：“官无封建而吏有封建。”顾炎武称为“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟”，“养百万虎狼于民间者”。

（三）顾炎武方案：寓封建于郡县

针对上面的问题，顾炎武提出的改革方案是“寓封建之意于郡县之中”。该方案总的思路是：县级实行封建制，县以上实行郡县制。其方案有如下两个要点。

第一，县域自治，提升县级政府地位。顾炎武提出“尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法”，就是说，有关经济发展（生财）和政治治理（治人）权力全部归县令，取消常设在县级的监察机构（罢监司之任），县令有权组织和任命自己的行政队伍（行辟属之法），如果县令治理的好，可以一直干下去甚至传之子孙。为提升县令的地位，可“改知县为五品官，正其名曰县令”。

第二，简化县级以上政府，郡行使监察权和人事升迁权。中国过去不少政府机构是为了自上而下参与和监督下级政府行政而设，实行县级自治后，县以上政府就可以大大压缩。对此，顾炎武做了一个形象的比喻，说中央委托地方管理就像是主人任命仆人养马，一种方式是主人要对各种喂养方式进行层层监督和控制，另一种方式只是根据马的肥瘦程度对仆人进行赏罚，显然后者会大大降低管理成本。与此类似，判断县令是否称职，只看“人民乐业”与否。县以上只设郡，并且郡的职能只是监察，“每三四县若五六县为郡，郡设一太守，太守三年一代。诏遣御史巡方，一年一代。其督抚司道悉罢”。

那么，顾炎武的方案有多大合理性呢？本文下面将利用现代经济学和政治学理论，建立处理央地关系的理论框架，进而利用该框架对顾炎武方案进行深入论证和具体设计。

三、处理政府间关系的理论框架：活力与秩序的平衡

（一）大国的秩序依赖

在现代经济学模型中，一般假设政府的目标是实现居民效用最大化，而影响居民效用的主要是居民收入增长带来的消费增长，因此政府的主要目标是推动经济增长。要实现经济增长，就要积极发挥市场在资源配置中的作用，即要给予要素和商品流动的充分自由。也许受此影响，“自由”已成为现代社会的核心价值概念之一。但是，大量的历史经验以及政治学和社会学著作告诉我们，“秩序”也是政府所追求的重要目标。制度经济学家认为，制度的重要功能定位在增进秩序（诺思等，2013；柯武刚等，2018）。所谓秩序，“是指符合可识别模式的重复事件或行为，具有系统性、非随机性，从而可以被理解”（柯武刚等，2018）。秩序为什么这么重要？因为秩序意味着信赖和合作，当社会失去秩序时，信赖和合作就会被瓦解，交易成本将迅速上升，劳动分工将难以为继，经济效率就会下降。事实上，从个体需要看，自由与秩序均构成个体需要的重要组成部分，而人类社会大量制度就是围绕如何实现人的这两大需要而产生的。

秩序的实现要有两大前提：安全与稳定。首先是来自安全。没有安全，产权得不到保护，与未来预期有关的经济活动将减少乃至中止。外敌入侵是破坏安全的重要力量之一，像古代中国时常面临着北方游牧民族的入侵。其次来自稳定。没有稳定，秩序就是紊乱的。稳定遭到破坏的重要原因是内部力量平衡的打破，它包括：一是经济平衡的打破，例如传统农业平衡建立在脆弱的生态基础上，当出现天灾时往往会导致农民流离失所；二是政治平衡的打破，例如地方政治力量超过中央时，就可能对中央权威造成挑战；三是社会平衡的打破，当社会各阶级或阶层相对力量发生较大变化时，将导致社会结构的剧烈变革。因此，国家对秩序的依赖程度取决于内部和外部的挑战程度。不过，对安全和稳定的过度追求，又容易造成僵化的秩序。如何建立一种开放有活力，且能保持社会安全和稳定的秩序，是最能考验统治者国家治理能力的标尺（吕冰洋，2018）。

为实现社会的安全与稳定，中央政府就需要动员和控制社会力量，为此需要想方设法提高组织效率。动员社会力量的原因很好理解，一盘散沙的社会无法应付外敌入侵、突发灾情等；控制社会力量的原因是，随着经济社会的发展，各种社会力量的对比会发生变动，进而威胁整个社会秩序。例如，周庆智（2014）通过对大量的县级行政的研究说明，自清末到民国以至新中国的“国家政权建设”，中国县级政权现代化要完成的主要是两大功能：一是社会整合和动员能力；二是财税汲取能力。为此，中央政府在政治经济制度设计中，会从提高组织效率角度出发，考虑如何动员和控制社会力量，而相对忽视对民众权利的保护。由此我们归纳出命题一。

命题一：秩序来自安全和稳定，秩序的实现需要提高组织效率来动员和控制社会力量。

（二）秩序的实现途径及政府行为偏离

在幅员较大的国家，中央政府要实现对社会力量的动员和控制，不可避免地要通过地方政府完成，因而中央政府必须赋予地方政府一些权力。赋予地方权力随之会产生两个问题：一是地方政府在权力行使过程中偏离中央政府目标，二是地方政府权力过大可能会对中央政府权威造成挑战。为此，中央政府需要有力地控制地方政府，其重点会放在人事、财力、军事等的控制上。

以中国为例，在秦汉之前，以周朝为代表采取以血缘为纽带、分封诸侯的方式来治理地方事务，但这种治理方式由于“后属疏远”，随着时间推移，建立在血缘基础上的地方对中央的忠诚会下降，中央会逐渐失去对地方的控制，最终引发春秋战国长达549年的大分裂和大动荡。因此秦始皇灭六国后，废掉周朝确立的分封制而实行郡县制，“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰”，郡、县长官均由朝廷任免，不得世袭。郡县制的实行达到两方面效果，一方面，中央政府加强了对地方政府控制，地方对中央权威的挑战大大降低，如柳宗元在《封建论》中赞叹道：汉朝时“有叛国而无叛郡”，唐朝时“有叛将而无叛州”；另一方面，国家的动员能力大大增强，修长城、挖运河、出击匈奴等行动，动辄可以组织百万人以上的规模，这在分封制下是不可想象的。

中央对地方的人事和财力控制的加强，一个自然的后果是，上级政府的偏好比辖区居民的偏好更能影响地方政府的行为。官员追求的重要目标是升迁和预算权力最大化，这两个方面分别对应着人事权和财权，如果辖区居民对官员罢免和财政收支规模无法形成有效的制约，那么地方官员就会对上级政府形成高度依赖。地方官员为保持位禄，会专伺上级政府意图办事，而不顾实际治理效果。由此我们归纳出命题二。

命题二：中央政府对地方政府的控制有助于提高组织效率，但会导致地方政府行为偏离辖区居民偏好，并且不利于激发社会活力。

（三）信息传递对活力与秩序的影响

中央政府赋予地方政府权力就涉及政府间的事权分配，“事权是指各级政府的职能”（楼继伟，2013），是处理政府间财政关系的核心。只有清晰地界定各级政府职能，才能避免政府间大量讨价还价的行为，各项公共事务才能得以有效开展。

在事权分配中，信息是一个重要考虑因素。“在相互作用决策中，信息是一个至关重要的组成部分。交易行为和攫取行为都需要知道各方拥有什么，然后才知道交易什么和攫取什么”（巴泽尔，2003）。当由上级政府来决定事权分配时，要清楚地知道各项公共事务所需处理的信息，例如社会养老保险需要知道人们的年龄、生死、就业状况等信息。但是，信息的获取和处理是需要付出成本的，产权经济学家巴泽尔（2003）指出，“由于信息成本，任何一项权利都不是完全界定了的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了‘公共领域’里，公共领域里全部资源的价值也叫作‘租’”。对地方性公共事务来说，地方政府显然比上级政府更具有信息比较优势。当由上级政府来决定信息比较复杂的事权分配时，事权就很难界定清楚，同时，地方政府有可能利用信息优势来攫取“信息租金”。例如，向上级政府谎称公共事务的收益与成本，以取得上级政府更多的转移支付资金。现代社会中，公共事务的复杂性大大增强，对公共事务的政府职能归属判别难度也随之增加，由中央政府决定所有事权分配时易造成资源配置扭曲。由此我们归纳出命题三。

命题三：当由信息劣势一方决定政府间事权分配时，事权永远无法被清晰界定。

政府事权包括决策权、执行权、监督权三部分，地方性的公共事务一般由地方政府来执行，中央政府为了加强组织效率，可以将决策权和监督权集中在手中。决策、执行和监督均需要付出信息搜寻和处理成本，当地方公共事务信息复杂性较高，以及中央与地方信息不对称程度比较高时，中央政府就很难避免地方政府利用信息优势攫取租金，也就很难避免决策扭曲和监督失效，组织效率会随之降低。为了阻止组织效率下降，中央政府会采取三种典型措施：一是加强对地方的人事和财政控制，二是扩大对地方的监督范围和提高监督力度，三是缩小地方官员的任期。加强对地方的监督会带来官僚机构的扩张。仅以唐朝为例，中央派员督察地方的官员名称有巡按使、按察使、按察采访处置使、按抚使、存抚使、黜陟使、宣抚使、营田使、户口使、租庸使等众多名目，发展下去，就会出现顾炎武在《日知录》所说的”大官多小官少”、制度越来越复杂的局面。如顾炎武所说：“行一事焉，则虑其可欺，而又设一事以防其欺。……故其法不得不密，法愈密而天下之乱生于法之中。所谓非法之法也。”

对此，巴泽尔（2006）将之类比于企业“纵向一体化”问题，他指出：“地方自治权的增加，与前面所讨论企业纵向一体化程度的降低相似，而且理由也相似。……当地方当局和中央政府之间的功能划分变得更加困难，那么，更多的权力都会从前者转移到后者手中。这种变化与纵向一体化水平的增加是相似的，这时，冲突的利益就可以协调了，然而，这是以官僚机构的扩张为代价的。”

巴泽尔（2006）同时指出，减少在位者任期，会降低他的权力控制程度，并降低彼此建立联盟的机会。这会使得地方官员的行为更加采取对上负责形式，对地方性公共事务处理能力和意愿下降，为履行职责不得不采取“经纪人”方式。典型如中国的胥吏制度，胥吏是从唐代的“役法”中演变而来的，胥吏的收入不是来自国家，而是来自办事获得的“好处费”。胥吏们精熟行政细节和运作程序，在地方上有盘根错节的势力范围，使其职位实际成为自家的“封建”领地，形成史家所痛恨的“官无封建而吏有封建”现象。正如瞿同祖（2011）所说：“节制官员的结果，反而是造成胥吏和豪绅掌握了地方上的一切。”胥吏常常利用办事程序烦琐、官员不熟悉政务之机，把持地方事务，蒙蔽、妨碍、误导甚至胁迫上级，最后导致地方经济和社会活力下降。由此我们归纳出命题四。

命题四：组织效率会随着信息复杂性和不对称性程度的提高而下降，而中央政府提高组织效率的努力会抑制地方活力，使制度变得复杂，并带来官僚机构扩张。

（四）政府相对规模对组织效率的影响

上下级政府的相对规模也是影响活力与秩序的关键因素。下级政府数量增多，意味着上级政府对单个下级政府的相对力量（包括政治力量与经济力量）增强，下级政府对现行秩序的挑战力度变小，违背上级政府意图的可能性变小，组织效率得以提高。但是，下级政府数量过多，上级政府信息处理难度加大，有可能带来组织效率的下降。我们还是以中国历史为例来说明这一点。秦汉之际是中国由分封制向郡县制转型的关键时期，在西汉初年仍采取大量的分封制形式，诸侯王拥有较大的权力，阻众抗命，从而对中央权威造成挑战。为此，贾谊提出“众建诸侯而少其力”的办法，即诸侯王的所有儿子都可平均享受诸侯王的封地，这样诸侯国会越分越小。七国之乱后，汉武帝实行“推恩令”，析王国为侯国，诸侯王对中央的威胁才基本得以解决。

中国的基层政府单位是县，从秦建立县级行政组织至清代的2000多年间，一直没有发生变化，其数目也总在1500个左右。由于县所控制的区域较小，辖户较少，难以形成独立势力，因此在本级政权结构上相对稳定。但是，中央政府不可能直接面对县级政府施令，需要有中间层政府来收集和简化信息，而中间层级政府增多反过来使得信息传递链条加长，中央政府信息处理成本加大，也就难以避免信息扭曲和决策失误。中国历史上大多数王朝在初建时设为三级政府，基层为县，中间一层或为郡，或为州，或为省，但过了不多长时间，三级政府就会演变成为四级、五级甚至六级政府，中国历史上举凡刺史、总督、巡抚、节度使、按察使一类名词，开始作为中央的临时特派官员，其对应的衙门为流动机构，可是官员与机构自古以来均是易立而难去，流动机构也就慢慢变成常设机构，大大增加了行政运转成本。我国地市政府和乡镇政府在新中国成立后很长一段时间也是作为流动机构存在，如地市级政府叫作行署，就是取其流动而非固定之意，之后慢慢演变成常设机构。由此我们归纳出命题五。

命题五：次高级地方政府数量增多对组织效率存在正反两方面影响，正向影响是有利于维持现行秩序，反向影响是中央政府信息处理成本加大。

命题一至命题五说明，如果大国存在较强的秩序依赖，那么中央政府在确定央地关系时，就不可避免地在经济效率之外考虑组织效率，在各个制度与政策设计中就需要处理活力与秩序的矛盾。决定矛盾方向转化的重要原因在于信息复杂性与信息不对称性。下面我们运用这五个命题对“顾炎武方案”进行深入论证和详细设计。

四、央地行政关系的改革方案

（一）前提：信息透明度增强、社会组织迅速成长当前中国，央地关系有两个明显不同于古代社会的变化，并对政府间组织形式产生两种重要影响。

1.技术进步降低了央地间信息不对称程度，它会激发中央政府的集权冲动

根据前文分析，中国央地关系的制度逻辑很多源自超大经济社会先天存在的很强的信息不对称，而人类社会进入工业革命后，技术进步呈现爆发趋势。第二次世界大战之后，人类社会快速进入信息化时代，当前正在全球展开的信息技术革命，大幅度提高信息传递效率，正以前所未有的方式影响着社会变革的方向，也必然带来政府组织管理方式的变化。它典型体现在交通网与互联网的迅速发展上，它们大大缩小了信息传递时间，扩展了信息传递的内容，这使得央地间信息不对称程度大大降低，地方上发生的一些事情甚至可以瞬时为中央政府所掌握。

信息时代对央地关系构建所可能产生的影响有：随着上下级政府间、政府与社会间信息不对称程度的下降，界定政府间权力与责任难度下降（命题三），政府组织效率会提高（命题四）。该影响容易激发政府集权的冲动，但是本文也同时指出，中央政府为提高组织效率的努力会抑制地方积极性，从而抑制地方活力（命题四）。而在中国这样一个大国，各项事业发展均离不了地方积极性的发挥，问题的关键不在于要不要激发地方积极性，而在于激发地方政府什么样的积极性：是推动经济增长？提供公共服务？完善公共治理？吕冰洋、台航（2019）研究认为，随着经济和社会发展，中国应逐渐从激发地方政府推动经济增长的积极性，转变为提供公共服务积极性，未来更需要在地方层面实现以社会为中心的治理，此时，社会参与和社会合作是必不可少的。

2.社会组织迅速成长，需借力社会组织处理政府与社会的关系

社会组织是集体行动的载体，伴随着经济社会的发展，各种类型的社会组织迅速成长。据《中国统计年鉴》，自1990年至2016年，登记注册的社会组织由4446个增加到702405个。在登记注册的组织之外，还有大量的微信群、QQ群等依托互联网的新型组织存在，而它们的集体行动力量不见得低于传统组织。社会组织的发展对央地关系的处理产生两方面作用：一方面，社会组织起到简化信息、汇集意见的作用，它将分散的个人诉求转变为集体的诉求，降低了基层政府与原子式个人打交道所耗费的成本；另一方面，社会组织可以承担不少混合物品或服务的提供工作，从而协助地方政府对地方事务进行治理。在奥斯特洛姆（2012）的《公共事物的治理之道》一书中，列举了大量的事例说明，集体组织完全可以有效地提供具有非排他性和竞争性的混合物品。我国自古以来也具有悠久的地方精英参与公共事务治理的传统，大量县级公共事务依托地方精英（如士绅）领头的各类组织（如宗族）推动（吴晗、费孝通等，2013）。

（二）原则：县级行政单位强调活力，县级以上行政单位强调秩序

根据前文分析，在央地关系处理中，中央政府提高组织效率的努力，往往会在加强秩序的同时，以降低下级政府和辖区社会活力为代价，那么如何兼顾活力与秩序这一对矛盾呢？对此，本文提出的央地关系处理原则是：县级行政单位强调活力，县级以上行政单位强调秩序。主要做法是赋予县级行政单位更多的自治权力，县级以上行政单位主要行使行政监察权和官员选拔权，这取法于顾炎武“寓封建于郡县”的精神，其好处有三点。

第一，有利于激发基层社会活力。中国国土面积广大，不可能像小型国家那样可以将很高比例的人口集中在大都市，大多数的人口、经济和社会活动要在县域层面展开。自古有言道：“郡县治，天下无不治。”目前，我国县域人口大约有10亿，占全国人口总数的77%左右；县域GDP约占全国经济总量的60%；县域面积约占全国陆地总面积的92%。县级单位直接面对基层社会，先天具有了解基层社会的信息优势。根据命题二，如果给予县级行政单位更多的自治权力，减少上级政府对县级具体行政事务的控制，那么会使得县级政府更能准确地反映辖区居民偏好，有助于激发基层社会的活力；反之，如果过度强调对县级单位的控制，根据命题三，在上级政府相对基层政府具有信息劣势的情况下，实际上事权是永远无法清晰地被界定，其结果是对基层政府和社会的控制要么效果不佳，要么以降低社会活力为代价。

第二，有利于维持纵向政府间的权力秩序格局。自古以来，对中央权威造成挑战的力量主要来自省级及以上单位（对应的行政首长如侯王、节度使、总督等），县域单位规模太小，对纵向政府权力秩序格局造成的影响很小（命题五）。赋予县级单位更多自治权力后，就可以减少县级以上行政单位的事权，而将事权更多集中在监察权力上，其监察权力范围也可大大缩小。由于监察权力的集中和范围缩小，就可以大大降低信息复杂性和不对称性程度对组织效率下降的影响（命题四），同时也可以减少县级以上行政单位的行政规模，降低中央政府的信息处理成本（命题五），而这一切均有利于维持纵向政府间的权力秩序格局。

第三，降低政府规模和行政运转成本。县级单位拥有更多的自治权，意味着自上而下的层层监察机构减少，“管官的官”也会随之减少。同时，县以上单位事权的减少，也意味着财政供养人口的减少。这样，顾炎武所痛言的“大官多、小官少”的现象也会随之减少，总体政府规模就会降低，行政运转成本也会下降。

为什么不应在省一级而应在县一级赋予更多自我治理权力？现代政治实际上是在委托结构（commitmentstructure）和问责过程（accountabilityprocesses）之间取得平衡（Bardhan，2016）。以选举权为代表的自我治理权力下放，虽然有助于约束政府权力，但不一定会让政府更加有效地回应地方层面的信息。研究指出，在省级层面的选举，会使得省级政府将更多精力集中在协调地区或不同群体的差异性上，而不会更多回应基层社会的需求（Seabright，1996）。因此，应扩大县级而不是省级的自我治理权力。

（三）方案：哑铃分权，寓分于集

基于以上原则，可以确定央地关系的改革方案是：哑铃分权，寓分于集。“哑铃分权”的合理性在于：中国作为一个超大型国家，一方面，各项事业发展必须有强大的中央政府才能得以推动；另一方面，绝大多数经济和社会活动在县域层面展开，发展县域经济、激活县域社会活力是国家固本强基的正道。为此，需要在政治经济制度安排上，赋予县级政府更多权力。“寓分于集”的合理性在于：一方面，建立强大的中央政府必须实行中央集权，而中国在悠久的郡县制传统中有很多治理经验可供借鉴；另一方面，要激发基层社会的活力，又必须在县级实行广泛的分权。这可以说是当年顾炎武“寓封建于郡县”思想的精义所在。具体措施如下。

1.强县：扩大县域自主权，县级政府升格

一是落实《宪法》和《地方组织法》原则，支持和保证县级人民代表大会对行政首长的监督权和任免权。地方主政领导的行为偏好是否能反映当地居民的需求，对地方公共治理效果具有重要影响。而我国在《宪法》和《地方组织法》中，已经有了比较好的制度设计。宪法赋予了地方各级人民代表大会选举和罢免同级政府首长的权力，中共十九大报告也进一步强调“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”，以及“保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中”。在《地方组织法》中，规定地方国家机关正职领导人的选举标准为：“候选人数一般应多一人，进行差额选举。”在主政官员任用中引入竞争因素，会促使地方主政领导的偏好与辖区居民偏好保持一致。

落实宪法和地方组织法原则，发展社会主义民主，让县级行政首长的任免和权力行使更大程度上受同级人民代表大会的制约，最大程度解决地方官员面临的“事上”与“安下”这一矛盾。在现实中，“县委书记就是‘一线总指挥’”（习近平，2015），对县里各项公共事务具有很大主导权，对此，需要加强党内民主、党内选举、党内监察等制度创新，促使其决策符合当地社会的合理预期。另外，行政首长的任期与任期预期对其执政行为影响很大，现实中大多数县级行政首长任期不满一届，要落实好宪法所确定的行政首长任期制，让县级行政首长从地方公共事业发展中获得更多的成就感和奖励。该做法类似于顾炎武所言的“设世官之奖”。

二是有关县域公共事务尽量将事权下放给县里，县域获得更大范围自主权。对外部性小、地方具有信息优势的公共事务，如义务教育、卫生、市场管理等，可大量地下放到县里，这有利于发挥县级政府的积极性。该做法类似于顾炎武所言的“予之以生财治人之权”。

三是县主要领导升格为正厅级，县里职能部门升格为正处级，取消股级。目前，县长和县委书记属于正处级，部分重要县为副厅级，这在行政序列里属于比较低的职级，不利于体现县域治理的重要性。县长和县委书记是正处长级，县里所管辖的人口常达几十万之多，这是中央部委各部门处长面临的事务所不能比的。公务员在市以上机关可以一步提拔到科级，而县里只可以提拔到股级，这种不平等或不平衡情况应取消，在行政序列里提升行政首长及相应职能部门的职级。该做法类似于顾炎武所言的“改知县为五品官”。

2.强中央：扩大中央政府职能

中央政府集中一定的权力，具有如下好处：有利于政令畅通，避免地方挑战中央权威；有助于维护市场统一，避免地方政府竞争造成市场分割；有助于集中和分配资源来协调地区发展，避免地区差距过大。在中国这样具有广大国土、地区间差异巨大的国家，扩大中央政府的职能、增强中央政府的权威尤其重要。为建立强大的中央政府，可主要采取两点措施。

第一，中央政府保持对省级政府的人事任免权和行政监察权。中央政府的人事任免和行政监察可有效地控制地方政府行为，这实际上是我国自实行郡县制以来的一贯做法，但历史上也多次出现地方挑战中央权威的现象，原因在于，当中央政府对地方事务鞭长莫及时，需要下放一些权力到省级政府，在特殊的历史背景下，权力一旦下放，中央政府再想收回就很困难。因此，需要借鉴中国传统郡县制的治理思路，从中央到省，强调集权和政令统一。

第二，在财政上要承担更多的事权，并通过集中财力和大规模转移支付来协调地方发展。中央政府承担更多的事权，意味着它对资源的掌控和调配力度增强。中央政府集中财力并实行大规模转移支付，意味着地方政府不少资金来源于中央政府。人事和财力是权力的两大重要来源，当中央政府控制这两项时，中央政府组织效率提高、相应的国家能力提升就有了保障。

3.取消地市级政府

我国地市级政府是横亘在省和县之间的政府，在行政序列中占有非常重要的地位。但是，这样重要的一级政府，长期以来却处于法理不明确的位置。宪法明确规定：“我国的地方政府分为省县乡三级。”因此，从法理上看，地市级政府不是地方政府。它最初是作为省级政府的派出机构存在的，是代表省级政府指导县级政府工作。在交通不发达、信息交流成本较高的年代，地市级政府可以起到解决省级和县级政府信息不对称、提高组织效率的作用，但也随之带来政府规模膨胀、政府冗员增加、财政负担加重、市县争利的局面。

目前地市级的职能主要有两点：一是承担地市级公共事务的管理，二是对县级政府进行监察。如果县域实行自治，那么大量的事权就集中在县级政府，对县级的监察权力要么可取消，要么可归为省级政府。在这样的背景下，可彻底取消地市级政府。

取消地市级政府也有很大的现实可行性。自2005年起，我国开始推行“省直管县”改革，据可查资料，目前全国共有27个省（市、区）对1080个县实行财政直接管理，顺此可逐渐将人事权、审批权、监督权上收到省级政府。从政治操作性出发，取消地市级政府并不需要调整地市级干部队伍，而是让县级升格与地市级平级，两者无隶属关系，这自然会达到取消地市级政府的效果。该做法类似于顾炎武所言的“罢监司之任” “其督抚司道悉罢”。

4.省级政府职能以行政监察权和官员升迁权为主

我国以省为地方行政单位的制度来自元代。元代中央行政机关叫“中书省”，在地方上设“行中书省”，意思是它们是中书省派出的机关，简称“行省”，最后简称为“省”，明清也承袭这一制度并延续至今。从历史经验看，省级政府的管辖范围和管辖权力均有过大之嫌。我国各省平均管辖面积为30万平方公里，相当于一个如英国和德国这样的中型国家的面积。由于省管辖范围大，可调动的资源多，为避免省级政府成为潜在对抗中央政府的力量，中国历史上各王朝在初始时，一般都大力削弱省级政府的权力，但是随着时间推移，地方事务越来越复杂，省级政府权力会逐渐扩张。一旦中央政府权威下降，省级单位（包括总督两省甚至更大的单位）就可能违抗中央政府的命令，导致政令不通。为此，省级政府的改革方向为两点。

第一，减少省级政府事权。事权体现着政府职能，有两点可能使得省级政府事权减少：一是按照强县的思路，把发展地方社会经济的事权大量下放到县级政府；二是在信息化时代，中央政府的管理半径实际上得到了延伸，跨区域的公共物品提供可以由中央政府协调地方完成。

第二，省级政府以行使监察权和升迁权为主。当赋予县级政府较大的自治权后，县级政府行政将以辖区利益为重，就可能存在局部利益与全局利益相抵触的情况，因此需要在法律上明确县级政府行使权力的边界，并由省级政府进行监察。如果省级政府认为县主政领导工作实绩较好，可以将其提拔到省政府，但省级政府不能有罢免县级官员的权力，因为县级领导由同级人大选举产生，只要辖区居民认可官员的行政水平，省级政府就没有理由罢免县级官员。该做法类似于顾炎武所言的“诏遣御史巡方”。

县以上政府，不应是基层社会冲突的责任承担者，而是冲突的化解者。对省级政府而言，负有监察县级政府行为的权力，同时也受中央政府和同级人大的严格监督；对中央政府而言，要通过权力制衡、党内监察、人大监督等约束权力。

以“哑铃分权，寓分于集”为特点的央地关系改革方案，使得央地权力关系变为：权力两头重、中间轻；县级自治，县上集权。这样设置的好处是：减少政府级次，使政府间政令更通畅；强化中央权威，消除未来省级政府经济扩张和权限过大的隐患；县级政府直接面向当地市场和社会，有利于发挥县级政府积极性，促进县域治理。

五、央地财政关系调整思路

（一）政府间事权调整思路事权代表着政府职能，政府间事权分配是关系到政府行政效率和政治结构稳定的大问题。事权包括三部分：决策权、执行权和监督权。行政执行一般伴随着财政支出，故执行权与财政支出责任挂钩。在“哑铃分权，寓分于集”的框架下，决策权和监督权比较靠近上级政府，执行权比较靠近下级政府。它们所归属的政府层级与公务事务的外部性相关，外部性越强的越归属上级政府，外部性越弱的越归属下级政府。中央、省级与县级政府事权分配框架见表1。

在表1确定的事权分配的大框架下，对每项事权分配可按照楼继伟（2013）提出的三个原则进行：外部性原则，外部性强的归上级政府，反之归下级政府；信息复杂性原则，信息复杂的归下级政府，反之归上级政府；激励相容原则，政府间事权分配要考虑激发各级政府积极性。

按照“寓活力于秩序”的思路，本文探讨性地列出政府间各项事权分配（见表2），但限于篇幅，不能逐项解释每一项事权分配的依据。在政府间事权框架确定好后，国务院须出台《政府间财政事权分配条例》，明确各项事权的分配规则，以稳定各级政府的预期，避免随机调整事权，减少上下级讨价还价成本。

（二）政府间税权分配设计根据前文分析结果，我们提出分税的基本框架，其中关键是确立各级政府的主体税种。

1.县级政府税收：房地产税、零售税、使用费

房地产税天然属于地方税种。房地产税的税基来自房产评估价值，而房产价值与政府提供的周边公共服务密切挂钩，它会激励地方政府为辖区提供良好的公共服务。同时还应考虑到，开征房地产税涉及大多数家庭，在房地产税基确定及价值评估中，易引发诸多矛盾，将房地产税作为基层政府税收，可以将矛盾控制在基层社会范围内，有利于社会稳定。

不过，房地产税对基层地方政府财力的支持力度是很有限的。原因在于两点：一是从世界经验看，房地产税由于缺乏弹性、税率低、免税范围大等原因，筹集财政收入的能力很低；二是中国县级政府现在承担的事务远多于大多数国家，这既与历史传统有关，也与县域面积相对较大有关。为此，县级政府需要另外确立一个主体税种。

综合考虑各税种的利弊，可以开设零售税作为县级政府主体税种。商品分为生产环节和零售环节，在生产环节开征增值税，税率为10%，全额作为中央税；在零售环节开征零售税，税率为5%，全额作为地方税。这样做的好处有：避免增值税分成制度带来的扭曲、促进地方政府职能转变、缩小地区财力差距、税源增长潜力强，等等。

考虑到开征新税的政治成本较高，如果零售税一时难以推行，可以考虑按消费地原则分配增值税的方案，即按照当地消费额或人口数分享增值税，其好处是激励地方政府改善公共服务、完善消费基础设施以扩大税基，并促使其更多地为辖区居民负责。目前我国增值税采用生产地原则进行分享，这在激励地方政府发展生产的同时，也带来产能过剩、税收分配不平等、政府职能扭曲、环境破坏等问题。考虑到我国人口流动性强，应优先考虑按当地消费额分享增值税的办法。

除此之外，县级政府还可以根据提供公共服务情况，收取相应的使用费为地方支出筹资。由于县级政府官员的权力受辖区居民的极大制约，因而不用担心历史上曾多次出现的“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”局面出现。

2.省级政府税收：个人所得税综合计征部分

2019年我国个人所得税实行综合与分类相结合的改革，其中综合征收部分主要是劳动所得，分类征收部分主要是资本所得。在此基础上，可以将个人所得税的综合征收部分作为省级政府主体税，将分类征收部分作为中央税。这样做有三点原因。一是满足激励相容原则。个人所得税实际上有受益税的性质，即地方政府提供的就业环境和公共服务质量越好，越有助于吸引高收入人群入住，这会促使省级地方政府完善公共服务水平。二是满足信息复杂性原则。大多数人的活动区域在省内，个人所得税的综合征收需要收集和处理很多个人信息，将之归属于省级政府有利于激励省级政府完善个人所得税的征管配套机制建设，如信息联网和信息互换。而个人所得税对资本分类征收部分，所得来源于全国（如股市交易所得），信息比较简单，将之归属于中央政府后征管更便利。三是能够满足未来省级政府基本财政支出需要。目前我国个人所得税规模较小，占税收收入比重不足7%，而OECD组织各国个人所得税占税收收入的比重平均为25%，个人所得税中主要是劳动所得，从税收成长性看，它将会成为地方政府的主要财政收入来源。

3.中央政府主要税收收入：增值税、企业所得税、个人所得税分类征收部分、消费税、关税从税收性质看，企业所得税是对资本征税，而资本的流动性非常强，将之作为地方税或是共享税会激发地方政府激烈的税收竞争，造成地方政府行为扭曲，因此各国一般将其作为中央税。我国现行的消费税属于选择性消费税而非一般性消费税，即选择部分商品而非一般性商品征税，税率差异很大，也是传统意义上的中央税。这样，中央政府的主要税收来源为增值税、企业所得税、个人所得税分类征收部分、消费税、关税。

总体分税框架见表3。

（三）转移支付改革思路

当地方政府财政收入与支出责任不匹配时，就需要政府间转移支付来弥补地方政府的财力缺口。转移支付可以解决三个问题：由于财政分权体制导致中央政府与地方政府之间的纵向不平等；由于地区间经济发展水平或资源禀赋差异导致的横向不平等；公共服务的受益范围不局限于本地导致的外部性问题。

一般而言，转移支付分为两类：一类是一般性转移支付（或称一般性拨款），主要用于弥补和均衡地区间财力差距，它按地区经济发展水平、公共服务成本等因素分配资金，中央政府不指定资金用途，主要用于缓解中央和地方之间纵向财政不均衡的问题，保持地区公共服务均等化；另一类是专项转移支付（或称专项拨款），此类转移支付按具体项目设计，中央政府会严格指定资金用途。这两类转移支付是世界各国普遍采用的转移支付形式，但是，在我国现行政府间财政关系框架下，这两类转移支付都存在效率损失。一般性转移支付产生效率损失的原因，在于辖区居民偏好难以影响资金用途。一般性转移支付是按因素法设计，中央政府不指定资金用途，地方政府可以自由支配的转移支付形式，其缺陷是在官员有较大的资金自由支配权情况下，地方政府倾向将资金用于生产性支出。专项转移支付的效率损失在于信息不对称导致资金错配。在中国这样的超大型经济体中，专项转移支付需要经过项目层层申报、资金层层下达、监督层层执行三个关键环节，政府层级多，信息传递链条长，很难避免信息损失或扭曲，容易导致资金错配问题。

由于一般性转移支付的问题出在官员与居民间的偏好背离，专项转移支付的问题出在政府间信息不对称比较严重，因此在现行政府间关系框架下，无论扩大一般性转移支付比重还是专项转移支付比重，均难以避免转移支付资金在实际配置中的扭曲现象。但是，由于中国地区间发展的不平衡性强、纵向政府间财力失衡严重，转移支付规模又会不可避免地扩大，实际上使得转移支付制度建设陷入困境。

“寓活力于秩序”方案使得转移支付制度建设困境得到解决。在“寓活力于秩序”方案下，基层地方政府官员的行为受辖区居民的极大制约，政府行为首先考虑的是满足辖区居民的偏好，而非上级部门的偏好。地方政府将资金用于改善民生或是发展生产，均代表着辖区居民的集体决策。因此，在“寓活力于秩序”方案下，可以大幅度扩大一般性转移支付在转移支付资金中的占比。

在“寓活力于秩序”方案下，专项转移支付的信息不对称问题仍然存在，可以考虑减少专项转移支付资金占比，而增加分类转移支付占比。所谓分类转移支付（或称分类拨款），是规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是某一大类公共服务（如教育、医疗等），资金用途虽有限制但仍较为宽泛，是介于一般性转移支付与专项转移支付之间的一种转移支付。增加分类转移支付占比，可以避免中央政府在信息搜集和甄别上付出过多的成本，同时也可保证锁定地方政府的资金使用方向。

因此，总结而言，“寓活力于秩序”方案可大大缓解目前转移支付制度建设的困境，在该方案下，转移支付的结构应该是：以一般性转移支付为主，分类转移支付为辅，专项转移支付只体现在非常具体的上级政府委托事项中。

六、结论

央地关系是一个国家根本性的制度安排，对于中国这样一个大国来说尤显重要。中国自古至今，一直在尝试各种能够有效处理央地关系的制度。中国共产党在长期实践中总结出的”发挥中央和地方两个积极性”思想，是指导央地关系构建的根本性原则。本文基于这个原则，从中国古代思想家、改革开放以来的丰富实践中汲取智慧，提出构建中国央地关系的“寓活力于秩序”方案。总结本文的研究，主要有如下几个结论。

第一，秩序是国家治理的重要核心概念，中国郡县制传统对国家治理有正反两方面的影响。中国国家治理思想中，“改革、发展和稳定”三者同等重要，秩序来自安全和稳定，为防止国家被外敌入侵或因内部平衡力量打破而失去秩序，政府需要对社会力量进行动员和控制。中国自秦朝以来，就奠定了央地关系的郡县制框架，其好处是有利于动员和控制社会力量，并提高了组织效率，但容易产生地方政府行为扭曲、政府机构膨胀、地方吏治水平下降等问题。

第二，本文提出五个命题，说明信息复杂性、信息不对称性、地方政府规模和数量，决定了央地关系中活力与秩序这一矛盾的转化方向。

第三，顾炎武的“寓封建于郡县”方案本质上是在处理央地关系问题上，同时兼顾活力与秩序关系的探索。顾炎武认为应在县级实行封建制，在县级以上实行郡县制，这自然有他的历史局限性，不过其精神却是基于对中国历史和国情的深刻理解而提出的一个极具创新的方案，那就是：赋予县级单位更多自主权，强调它的活力；在县级以上单位借鉴中国古代郡县制治理经验，强调中央政府的垂直管理，强调它的秩序。

第四，借鉴顾炎武思想，本文提出“寓活力于秩序”的央地关系改革方案。在政府间行政关系处理上，要采用“哑铃分权，寓分于集”思路，通过权力分配强化中央政府和县级政府，提升县人大地位，县主要行政首长实行差额选举，县升格为正厅级单位，省主要行使监察权，地市级政府取消。在政府间财政关系处理上，支出责任划分更强调中央政府和县级政府的积极性，按照分税的原则划分税收分配关系，转移支付更强调一般性转移支付和分类转移支付的作用。

原文登载于《财贸经济》2019年10期，作者：吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任、人大财税研究所执行所长