内容提要：在经济社会持续发展与变革的大背景下，税制改革对国家治理、经济发展以及社会公平的重要性日益凸显。文章在阐述党的二十届三中全会部署的新一轮税制改革背景后，明确其目标为完善具有恰当收入汲取能力和经济社会调控能力的现代税收制度。基于协同税制、平衡增收减税、资源统筹、理顺央地关系四个方面的改革要求，聚焦高质量发展、社会公平与市场统一的改革任务，提出科学定位、找准问题、基于原理、尊重规律的改革思路，向内筑基、向外扩能、循环顺畅的改革路径以及完善体系、优化结构、理顺机制、稳定税负、完备法治的改革着力点。阐述了建立数字税收体系、健全直接税和间接税体系、完善地方税体系、规范税收支持政策、完善税收征管体系等改革重点。 

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一、新一轮税制改革的目标、要求和任务

党的二十届三中全会做出的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对全面深化改革的指导思想、战略目标和主要任务进行了统筹安排，并对税制改革等做出了重要部署。《决定》明确提出，全面深化改革要以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。

（一）新一轮税制改革的目标

全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。基于该总目标，全面深化改革聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，紧扣高质量发展关键任务，着力健全宏观经济治理体系，进一步完善宏观调控制度（岳树民和王荔，2024）。从改革指导思想、目标任务以及健全宏观经济治理体系的现实需要来看，新一轮税制改革就是要形成具有恰当收入汲取能力和经济社会调控能力，系统完备、科学规范、运行有效的现代税收制度。

（二）新一轮税制改革的要求

新一轮税制改革就是要形成合适的税收收入汲取能力、经济社会调控能力。从改革目标出发，新一轮税制改革的基本要求有以下四点。

一是秉持系统观念，推进协同税制。要将税收纳入经济社会发展大系统中，把税制改革融入全面深化改革的大格局中向前推进。如《决定》所要求，要统筹协调经济与社会、政府与市场、效率与公平、活力与秩序、发展与安全等重大关系；围绕国家重大战略和发展规划，协同发力各项政策手段，从完善宏观调控制度体系、增强宏观政策体系一致性的视角推进税制改革。《决定》中，对其他领域改革的部署中多处要求通过改革完善现行税收制度、完善税务管理来推进各项事业的发展。同时，我国现行税收制度是由18 个税种构成，只有科学协调好各个税种之间的关系，以形成强大合力，才能更好服务于国家经济社会发展大局。

二是平衡增收减税，发挥税收职能。税收具有双重属性，既是政府组织收入的基本职能，也是调控经济社会运行的重要手段与基础性规则。表面上看，通过减、免税收推动经济发展与国家组织财政收入职能存在矛盾，故还须从调控经济社会运行的职能出发，精准平衡财力保障与政策支持，明确税收增减的具体方向。2024 年底，中央经济工作会议强调2025 年将施行更加积极的财政政策，政策重点在于增加财政投入，这与前两年更多聚焦减税政策形成区别。这一变化表明，在深化税制改革中，需首先确立财力保障功能，切实处理好财力保障与政策支持这两个关键关系。

三是立足资源统筹，深化税制改革。《决定》明确，财税体制改革的首要任务是健全预算制度，强  调“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国家资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，这一要求对税制改革影响深远。税收是财政可支配资源的一部分，应从整体视角统筹考量政府所有资源。即在特定时期，政府财力需求既定，满足财政总体需求后，税收额度可相应调减。因此，未来财政资源的使用与管理，不能仅着眼于税收，还需统筹运用政府拥有的可以支配、管理和使用的财政资源。自党的十九届五中全会以来，我国更加注重加强财政资源统筹管理，充分调动政府掌握的资源。税制改革也应顺应这一思路，既要运用税收调节经济社会运行，也要用好其他财政资源、财政政策手段。

四是奠定体制基础，理顺央地关系。税收是中央与地方政府的主要收入来源，此次税制改革对处理好央地财权、事权和财力关系至关重要，其目的在于为构建更加合理、科学的央地关系创造基础条件。《决定》提及的消费税改革，以及强调调整共享税分享等，均有助于现代财政管理体制的构建和地方税体系的完善。

（三）新一轮税制改革的任务

《决定》提出“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”的主要任务（马光荣和霍梦琪，2024），这与党的十八届三中全会强调的财政作为国家治理的基础和重要支柱，以及科学的财税体制对优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障作用相呼应，这些都充分表明健全税收制度对推动高质量发展的重要意义（白彦锋，2014）。《决定》进一步强调，以经济体制改革为牵引，全面深化财税体制改革，把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置，在强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”基础上，提出 “实现资源配置效率最优化和效益最大化”（张俊伟，2024）。

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用。新一轮税制改革任务，聚焦高质量发展、社会公平与市场统一。党的十八大以来，中央各项政策都明确提出，高质量发展是中国式现代化首要任务，社会公平是中国特色社会主义本质要求，市场统一是构建高水平社会主义市场经济体制的基本要求与高质量发展的制度保障。因此，从完善体制机制层面看，税收制度必须助力高质量发展、社会公平以及市场统一。

 二、新一轮税制改革的思路、路径和着力点

（一）新一轮税制改革的思路是科学定位、找准问题、基于原理、尊重规律

一是科学定位。新一轮税制改革建立在前十年改革的基础之上。党的十八届三中全会提出建立现代财政制度，“十三五”和“十四五”规划也强调构建现代税收制度。历经十年改革，现代税收制度框架已基本建成。新一轮税制改革是在总结过往经验的基础上，对现行税收制度进行优化、完善，其核心在于优化结构、完善体制机制。在此过程中，政策措施出台和新税种推出须科学定位，明确是为组织收入、调节分配，或是调节特定经济活动，如此税收才能发挥实效。

二是找准问题。在全面深化改革进程中，税制改革作为重要一环，必须明确各类问题，如现行税制存在哪些问题，其背后成因是什么；哪些问题可通过税制改革予以解决，哪些无法依靠税制改革处理。唯有如此，才能切实增强改革的针对性和有效性。《决定》强调了“解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实”的改革指导思想，而落实这一思想的关键就在于发现并解决实际问题。

三是基于原理。税收的相关制度规定、征免方式方法、激励限制措施、处理程序等应符合税收基本原理。偏离税收基本原理的制度规定、方式方法，措施程序都会干扰税制的正常运行，复杂税务处理过程，弱化税收的功能作用。如增值税属于价外税，税款主要由消费者承担，企业理论上不负担增值税，但近年来，降低企业增值税负担成为关注重点，应从增值税原理出发客观认识企业增值税负担问题。

四是尊重规律。税收制度和政策规定应充分尊重经济规律、经营规律、税收征纳规律、管理规律以及人们的认知规律。如对增值税、消费税的销售额及价外费用，通常涵盖包装物价格、押金和租金等，但当收取的包装物用于循环使用且单独记账、不参与核算时，不计入销售额，逾期未还才计入销售额计税，这就是对经营中包装物循环使用规律的尊重。但现行税收制度规定中存在诸多不尊重规律的情形，这容易导致征纳双方在税务处理上出现错误，应通过改革优化加以纠正。

（二）税制改革的基本路径是向内筑基、向外扩能、循环顺畅

一是向内筑基。深化改革致力于健全有利于高质量发展、社会公平与市场统一的税收制度，基本途径是优化税制结构（朱江涛，2024）。税制结构是一个抽象且宽泛的概念，具体涵盖税源结构、税基结构、税率结构和税种结构，这些构成了税收制度的基石（岳树民和王庆，2024）。强调向内筑基，实则是夯实税率结构、税源结构、税种结构以及税基结构等基础性规则，使其更契合经济发展趋势与规律，更高效地发挥各税种的功能与作用。

二是向外扩能。向外扩能主要依托经济结构和税收结构的动态调整，以适应经济社会发展的新趋势。数字技术的广泛应用是当下经济社会发展的新趋势。在此背景下，数字经济蓬勃发展，税源结构、投入产出结构以及经营方式均发生了巨大变革，催生出新的收入增长点与税源，需要税制建设需迎合数字时代的到来，向外扩展税收汲取财力和调控发展的能力，通过数字创税、数字征管的实现，以期在更好适应公共生活、做到应收尽收的同时，创新税制结构建设。

三是循环顺畅。无论是税率规定还是税基规定，都要通过税收征免政策、税收征管措施以及纳税服务机制来保障落实。强调循环畅通，就是要对征免规定、征收管理和纳税服务进行优化完善，以期在更好遵从法律法规、践行公正公平的同时，顺畅税制运行。

（三）税制改革的着力点是完善体系、优化结构、理顺机制、稳定税负、完备法制

一是完善体系。深化改革着重完善税收体系，从不同分类角度来看，涵盖直接税、间接税，以及中央税和地方税等体系。从税收制度运行层面而言，包含课税制度、管理制度、纳税服务制度。要通过完善税收征免规定、规范税收执法以及提升纳税服务水平，构建起机制科学、税负合理、公平稳定的课税制度，打造监管精准、执法精确、公平公正的税收管理模式，形成方式便捷、服务精细、依法依规的纳税服务体系。只有实现税收制度体系的法制化与科学化，才能充分发挥税收的功能作用，优化税收结构。

二是优化结构。基于税制改革目标以及经济社会发展的新趋势，需进一步对税系、税种、税源、税基、税率乃至税负结构进行优化。特别是随着数字经济的蓬勃发展，税源结构在互联网销售兴起下所发生的显著变化，引发税源与收入背离的相关讨论。从税收角度看，以往实体店销售的税收模式已然改变，税收可能从生产地直抵消费端。例如在货物销售领域，需要思考除了关注传统销售税收的变化，仓储、运输、快递和物流等环节的收入是否有所增加？因此，对税收流动方向不能做简单判定，从结构角度也不能单纯依据表面现象来加以判断。

三是理顺机制。理顺机制是对征免规定、税基宽窄、扣除抵扣、税率及结构计算办法等决定税制运行的制度安排进行优化，消除税制运行不畅的断点、堵点（岳树民，2023），以保障税制顺畅运行，包括简化税制，减少现行制度中税务处理和计算方法的繁琐性。鉴于自然人和纳税人数量增多，完善体制机制尤为重要。自2012 年营改增以来，我国税制改革以减税为主。纳税人往往更关注具体的减税免税措施，强调减税降费，却忽略一些完善机制的做法同样能降低税负。如个人所得税，不仅可通过提高扣除标准来实现减税，还可通过完善计税方式，将按月计税转变为按年计税，从而避免因收入波动产生的高税负。此外，应着眼于完善体制机制对重点领域、关键环节的支撑，不能仅将目光锁定于减税免税这类具体举措，而忽略体制机制的健全完善。

四是稳定税负。我国税收收入占 GDP 的比例，通常在15% 以上，峰值在20% 左右，以保障政府财力。上世纪90 年代末，这一比例曾低至百分之十点几，财力不足制约了各项事业发展。当前，我国政府财政收入仍存在规模有限、自有财力薄弱的问题，虽短期内可通过增加财政支出、扩大财政赤字来缓解，但长期来看还需巩固财力基础。为此，中央政府采取两项举措：其一稳定税负，避免税负持续下降；其二加强财政资源统筹与预算统一，将行政权力、政府信用、国家资源及资产纳入预算管理，以保障政府财力，维持政府正常运转。当然，稳定税负与减税并不冲突，《决定》也强调要加强对重点领域和关键环节的政策扶持，减税政策不可或缺。

五是完备法治。《决定》强调，各项工作都要以完备的法治统筹推进，税收领域更是如此。完备法治，要求税收从立法、执法、司法到守法的各个环节，都有完善的法律法规作为坚实保障。税收问题本质上与法律紧密相连，税收法定原则明确规定，未经法律规定不得征税，所有税收活动都必须具备法律依据。这一原则，正是新一轮税制改革的关键着力点。

 三、新一轮税制改革的重点

（一）建立数字税收体系

党的二十届三中全会明确提出要研究与新业态相适应的税收制度，这凸显了当前数字技术和数据知识资源广泛应用催生的新业态、新经营模式，已对现行税制形成冲击。以数字产品交易为例，其适用政策尚不明确，究竟应按销售货物、无形资产还是加密资产处理，难以判定。

若借鉴数字税收已有国际经验，仍有诸多问题需深入讨论。国际上，欧盟国家推行数字税，主要是涉及数字经济收益国别分割问题，但数据作为资产或生产要素，如何认定和确认收益，是否需要建立专门的数据系统等，需要立足中国国情加以讨论，以探索符合中国技术和经济发展趋势的税收策略。

（二）健全直接税体系

我国强调健全直接税体系，是基于直接税与间接税的对比考量。在我国税收收入结构中，间接税贡献收入较多，直接税相对较少。特别是在纳税主体上，间接税对企业经营行为的影响较大。直接税更多的是个人所得税和财产税，对经营活动干扰较小。因此，健全直接税体系主要聚焦于财产税和个人所得税。

财产税体系的建设是一个长期过程。党的二十届三中全会强调完善房地产税收制度。现行税制中房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、印花税、土地增值税等都属于房地产税收制度中比较重要的税种。房地产税收制度的完善应在房地产市场健康发展的基础上，逐步优化完善乃至整合现行房地产各税种。对于房地产税改革应以小步慢走的方式向前推进，可以借鉴部分地区改革试点经验，继续在不同地区推进试点工作，直到条件成熟推出房地产税。

个人所得税改革方面，一是进一步完善综合所得课税，逐步缩小四项所得在征收机制、税负待遇上的差别，促进劳动所得的税负公平。与此同时，科学调整税前扣除标准及专项附加扣除项目与标准。二是对于经营所得、资本所得、财产所得，综合考虑促进创业就业、收入公平分配、促进资本市场发展、增加居民财产性所得的现实需要，协调好公平与效率、风险与收益、激励与限制等各方面要求，在完善综合所得课税的同时，优化完善经营所得、资本所得与财产所得的收入界定、性质归属、适用税率、税率结构。在鼓励资本投资、增加居民财产性收入的同时，还应考虑如何平衡收入差距，是否需要加大对高净值个人的课税力度。

综上所述，健全直接税体系在我国税收结构优化中意义重大，聚焦的财产税和个人所得税改革各有其重点与挑战。未来，需持续深化改革，让直接税体系更加健全完善，以适应经济社会发展需求。

（三）完善间接税体系

增值税改革旨在解决两大核心问题。一是回归其对消费课税的属性和价外税机制，确保增值税进项税额的顺畅抵扣，这是增值税原理的内在要求，有助于税收体系的规范运行。二是减少增值税优惠。过多的优惠政策会破坏增值税的中性机制，使企业承担了不必要的税负，影响市场公平竞争环境。

间接税的改革完善，要重视消费税在特殊调节、适当增收方面与增值税的协调配合，适度增强消费税在增值税普遍征收基础上的收入与调节功能；适当扩大消费税征收范围并适当调整税率水平，进一步发挥好消费税在调节收入分配、保护生态环境等方面的功能和作用；同时审慎推进消费税纳税环节后移及征收管理权限的下划，应在稳定功能作用的基础上推进消费税改革。

（四）完善地方税体系

我国完善地方税体系的重点是增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，为完善现代财政体制奠定基础。地方附加税改革及现行各地方性税种的改革完善，更多在于适当下放税费管理权限，规范地方性税收管理。增加地方自主财力可能更多依赖消费税改革和优化共享税分享比例。

消费税征税环节后移并稳步下划地方，这是完善地方税体系，增加地方自主财力的重要举措，但仍面临诸多挑战，需要从多角度进行评估，审慎推进。一是征税环节后移，税务管理对象增加，管理难度、管理成本增加，同时网络交易带来的商品销售渠道多样化条件下的出厂、批发、零售的界定问题；二是征税环节改变后的税基、税率调整问题；三是征税环节和收入归属的改变会带来地方利益格局变化以及产品结构、产业结构变化问题。因此，需要全面思考哪些税目的征税环节可以后移，哪些税源可以下划地方，如何进一步调整消费税的征收范围以增加适合作为地方收入的税目，只有统筹考虑消费税改革的影响，才能在完善地方税体系的同时，优化央地财政关系。

从目前看，短期内难以推出在地方税体系中具有主体地位的独立税种，在一段时期内，共享税分成仍是地方税收收入的主要来源。因此，近期完善地方税体系的重点在于调整共享税分成比例。从目前共享税的三个主要税种的收入情况及其影响看，适度提高个人所得税地方分成比例，应是增加地方自主财力的主要途径。

（五）规范税收支持政策

税收作为调节经济社会运用的重要调控工具，从有效市场、有为政府的角度，新时期必然要求进一步完善规范有利于构建高水平社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展的税收政策体系。其一，全面落实税收法定原则，清理规范税收优惠，“严禁违法违规给予政策优惠行为”，消除过多过滥税收优惠对统一大市场和公平竞争环境的破坏。其二，完善并优化税收机制，消除税制运行中存在的不利于经济顺畅运行、不利于“重点领域和关键环节”要素流动、商品服务流动的堵点卡点，形成全面准确完整落实新发展理念的制度化的征免政策和征免机制。其三，合理运用减税和免税政策。《决定》明确了在促进科技创新、推动收入公平分配以及支持教育事业发展等方面，发挥好减税和免税政策的作用。应强化优惠政策科学性、有效性和必要性且在法律规范框架内实施，通过精准实施这些政策，能够更好地助力重点领域和关键环节的发展，实现税收政策的精准支持与引导。

（六）完善税收征管体系

2021 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确了深化税制改革的目标——建立智慧税务，实现“四精”，即精确执法、精准监管、精细服务与精诚共治（罗志恒和晁云霞，2024）。

近年来，我国税收征管在数字化建设方面成果显著。数电票的推广、新电子税务局的全面上线以及大数据平台的运用，都标志着税收征管数字化迈出重要步伐。然而，要进一步提高税收征管效果，特别是提升数字化征管水平，仍面临诸多挑战。信息共享是制约税收征管的关键因素。各部门并非不共享信息，而是在信息传递和协同上存在“不同频”问题。因此，基于数字政府建设，不断完善税收征管信息化建设，成为下一步税收征管数字化的努力方向。此外，《决定》提出适当下放税费管理权限，这涉及到税务管理权限的调整以及机构改革中的协同问题。当前税收税务部门实行垂直管理，税收管理权限下放，需要健全完善垂直管理机构与地方协作配合机制，以实现税收征管的高效运行。可以说，完善税收征管体系是一项系统工程，需在解决信息共享、管理权限协调等问题的基础上，不断推进税收征管数字化智能化进程，以适应国家税制改革的总体要求。

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文章来源于《财会研究》2025年第1期；作者：岳树民，中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所高级研究员；王庆，兰州财经大学财税学院教授