内容摘要：中国式现代化进程中中国政府有多重目标，本文将多级政府和多目标决策纳入政府间财政关系研究，推导出政府间财政关系演进的三个理论命题：政府间财政关系主要取决于中央政府激励、平衡和控制三大目标的平衡；政府间财政关系受地方政府行动产出弹性、成本系数、外部性和不确定性等客观条件制约；中央和地方政府积极性发挥受政府间财政关系的影响，同时也与政府目标、政府行动产出弹性和成本有关。总体来说，政府间财政关系及效果取决于坚持中央统一领导和激发地方积极性之间的平衡。结合理论分析结果，本文详细解释中国政府间财政关系变迁的内在逻辑及其对不同历史时期现代化建设的影响。本文建立起了一个符合中国国情的、比较完整的中国政府间财政关系理论。

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一、引言

政府间财政关系是指财政领域内因中央向地方下放权力而形成的中央与地方之间，以及地方各级政府之间的财政权力划分格局，它包括政府间事权分配、财权分配和转移支付，在我国财政实践中，常称之为“财政体制”。政府间财政关系是调动各级政府积极性的核心体制，会深刻地影响各级政府行为，塑造政府与市场关系，影响公共产品提供、经济发展、地区均衡甚至政治稳定等（刘尚希等，2022）。

从世界范围看，各国政府间财政关系无不是国家政治和经济制度安排的重要环节，但是由于中国的特殊性，似乎没有哪一个国家在处理政府间财政关系时，会比中国面临更多的问题。中国政府间财政关系处理上面临的复杂性是世所罕见的，正如毛泽东在《论十大关系》中所言：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”中央政府在设计与调整政府间财政关系时，在维护制度统一和中央权威的同时，还要做到三个兼顾：兼顾地区差异化制度需要、兼顾不同层级政府职能实施需要、兼顾多种政治经济目标的实现需要。综合这些因素，“发挥中央与地方两个积极性”实际上是一个高难度的政治和经济操作目标。

由于中国政府间财政关系的独具特色和巨大作用，剖析中国政府间财政关系的特点、研究它对政府行为和经济运行的影响成为国内外经济学界长期重点关注的话题之一。从近三十年的文献研究进展看，关于“政府间财政关系”对经济影响的实证文献非常多，研究角度包括经济增长、经济波动、产业结构、环境保护、地方公共产品供给等，文献几乎达到不胜枚举的地步。但这些文献大多是考察政府间财政关系某个侧面的某种影响，缺少对中国政府间财政关系进行整体性的理论研究与制度解释。实际上，中国数千年的央地关系探索、广土众民的国情、中华人民共和国成立以来央地关系的不断实践、“发挥两个积极性”的治理策略，可为中国政府间财政关系的理论创新奠定坚实厚重的基础，进而用理论对中国政府间财政关系的作用做出相对系统性的解释。

本文基于中国政府间信息不对称与政府多目标决策的特点，建立关于中国政府间财政关系的理论，并运用理论解释其制度变迁逻辑和时代作用。研究认为，在中国式现代化的进程中，中国政府间的财政关系通过不断调整以匹配政府多种目标和客观条件的变化，调动各级政府积极性推动彼时彼地的现代化建设。当中央政府认为需要激发地方政府发展经济的积极性时，就会倾向于向地方下放财权和事权，但是地方积极性得到激发的同时，随着时间的推移，又可能带来区域发展不均衡、破坏统一市场建设、中央财政控制力下降、地方过于重视经济而忽视民生发展等问题，为克服这些问题就产生了新的政府间财政关系改革的压力。这种调整与变化的过程既在央地财政关系中存在，也广泛存在于省及省以下的政府间财政关系中。为使问题集中，本文重点探讨中国的央地财政关系，不过本文的理论框架可以广泛应用于对中国各级政府间财政关系的分析。总体而言，中国政府间财政关系在“中央统一领导、地方分级管理”制度框架下，能够因地制宜、因时而变地进行改革，满足各级政府的参与约束和激励约束，这是中国式现代化的重要制度推动力。

二、文献综述

市场经济之所以有效率，是因为它通过鼓励自由竞争带来资源配置效率提高，而为了促进竞争，就需要充分发挥市场参与主体的信息优势。这主要体现在两方面：一是发挥企业和个人的信息优势，为此，需要建立产品市场和要素市场，让价格信号发挥信息搜寻和引导功能；二是地方政府的信息优势，因为地方政府比中央政府更靠近当地社会和市场，中央政府必须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。也正是这个原因，二战后实行市场经济的国家，在政府间财政关系处理上，普遍有向地方财政分权的趋势，由此引发了关于财政分权的研究，关于政府间财政关系的理论几乎被财政分权理论所替代。

整体来看，财政分权理论发展大致经过两个阶段。一是以Tiebout（1956）和Oates（1972）为代表的第一代财政分权理论。该理论认为，地方政府的目标是实现辖区居民福利的最大化，但是由于地区之间资源条件和居民偏好不同，由各地方政府提供差异性公共产品比由中央政府提供统一的公共产品更有效率，为此，中央政府需要赋予地方政府更多的财政收支自主权。二是以Weingast（1995）、Qian & Weingast（1997）以及Qian & Roland（1998）为代表的第二代财政分权理论。该理论将公共选择视角和委托代理分析方法引入财政分权研究中，认为地方政府有其自利的动机，如追求财政预算的最大化。为避免政府的自利行为产生的扭曲，需要在政府内部实行分权来激发地方政府之间的竞争，这种竞争一方面可激励地方政府关注辖区居民需求，另一方面也可以约束地方政府的自利行为，因此财政分权有助于促使地方政府承担本地区经济发展的责任，形成一种类似“市场保护型”的财政联邦制，因此该理论也称之为“市场保护的财政联邦制”。

“市场保护的财政联邦制”为中国政府间财政关系对经济增长的推动作用提供了一种解释。该理论特别强调中国相比俄罗斯、东欧等转型国家的成功之处，在于中国的政府间财政关系有效地对地方政府进行激励和约束，促使地方政府更好地保护和促进当地市场化进程，从而推动经济增长。Qian & Xu（1993）和Qian et al（. 1999）认为中国政府的组织结构是M型的，它比俄罗斯等国的U型结构更有利于刺激地方政府展开激烈的经济竞赛。那么，实行“市场保护的财政联邦制”需要具备哪些前提条件？Parikh & Weingast（1997）在回应 Rodden & Rose-Ackerman（1997）的批评时，将其总结为五点。这五个条件似乎恰好适用于改革开放后的中国政府间财政关系实践，因此以钱颖一为代表的研究者干脆对其贴上“中国式市场保护型财政联邦制”的标签（Qian，2000；Jin et al.，2005），并对它的优势进行了系统的理论分析。不过，中国政府间财政关系是否具有“市场保护的财政联邦制”特征，以及该特征的真实效果如何，在学术界仍是一个充满争议的问题（Rodden & Rose-Ackerman，1997；Sachs et al.，2003；杨其静和聂辉华，2008）。

中国政府间财政关系的巨大作用引发了大量关于政府间财政关系经济效应的研究。一些学者借助理论模型进行数值模拟研究政府间财政关系变动的经济影响。朱军和许志伟（2018）研究了分权程度变化对经济波动的解释力度；王文甫等（2020）发现财政分权会加剧经济结构失衡；王永进等（2022）讨论了新型城镇化背景下的中央地方财政关系中转移支付如何调整以提升社会福利水平。更多的研究集中在实证分析，研究角度主要有：政府间财政关系与经济增长的关系（李永友，2021）；政府间财政关系对地方政府行为的影响（谭小芬和张文婧，2021）；对地方公共产品供给的影响（尹恒和杨龙见 ，2014）；对社会治安的影 响（Wu & Heerink，2016）；对环境保护的影响（Song et al.，2018）。但是从实证结果看，研究结论差异巨大。陈硕和高琳（2012）、徐永胜和乔宝云（2012）认为，巨大差异的关键在于实证研究中使用的财政分权指标有多个角度，研究者选择的指标差异造成了结果差异，甚至不少研究存在误用指标的现象。近年来，一些研究者注意到政府间关于税收收入的弹性分成是调动地方积极性的关键制度，由此产生了一系列关于税收分成问题的研究（吕冰洋，2009；方红生，2020；刘勇政等，2021）。

从现有的文献进展看，有两个关于中国政府间财政关系的根本性问题仍需要进一步研究。

第一，在新中国成立后至今的中国式现代化进程中，中国政府间财政关系的演变逻辑和作用是什么？从中国政府间财政关系的发展历程看，它历经多次剧烈的变动，从计划经济时代的统收统支到改革开放前期的财政包干制是一大变，从财政包干制到1994年后的分税制又是一大变，而在每个时期内，基本每两三年就有一个小调整。中国式现代化是一个波澜壮阔的前进过程，在此过程中的不同时期要兼顾多项目标的实现，如发展经济、发展民生、地区均衡、重工业化建设、统一市场建设等，政府间财政关系要根据历史条件的变化而进行不断改革或调整，处理好人民长期利益与当前利益的平衡关系（高培勇，2023）。既有文献的研究大多基于一成不变的假设进行推演，其理论解释力往往局限在某个特定历史时期和某个角度，无法解释七十余年来中国政府间财政关系的演变事实。兼顾理论的高度概括性和现实制度的丰富性，这对研究者来说是一个不小的挑战。

第二，中国政府间财政关系如何在“中央统一领导、地方分级管理”基本制度框架下发挥作用？政府间财政关系的运行背景是政府间关系。我国政府间关系的突出特点是“中央统一领导、地方分级管理”，它源自中国的历史传统，迥异于强调地方分权与自治的国家（吕冰洋，2022）。中国政府间财政关系是如何在该环境中发挥作用的？要回答这个问题，首先要刻画并兼顾中央政府和地方政府的目标函数，而这种目标函数一定需要综合考虑中央权威维护、辖区居民需要、政府自利性动机、政府行为外部性等诸多方面，忽视某一个方面将弱化理论的解释力，但是多目标的决策过程又会增加研究难度。

研究中国财政不应仅仅局限于财政本身，认识中国财政职能需要立足于中国历史与现实背景。本文图结合理论模型，系统地回答如下问题：新中国成立后至今的中国现代化进程中，中国政府间财政关系变迁的逻辑是什么？对地方政府行为产生了怎样的影响？它推动经济增长的机理是什么？显然，一篇论文无法回答上述所有问题，这也是大多数文献仅就政府间财政关系的某个方面展开研究的原因。但是，本文认为，中国政府间财政关系的变迁，很大程度源于一个大国内，中央政府根据不同时期发展目标的不同侧重点，充分发挥地方政府的信息优势，以同时达到实现中央政府多目标和激励地方政府的要求。因此，抓住信息不对称和政府多目标决策这两点，可以为上述问题提供逻辑一致的、系统性的解释，这也是本文的贡献所在。

三、作用机制：中国政府间财政关系如何调动政府积极性？

不论是个人还是组织，要调动其行动积极性离不开两个机制：一是激励机制，让参与者能够预见行动可以得到的好处，从而使其有采取行动的意愿；二是行动机制，要赋予参与者实施行动可采取的手段与方法。政府间财政关系调动政府积极性也离不开这两方面。政府间财政关系的核心是财权和事权配置，对此，我们结合制度现实对两者的作用进行剖析。

（一）激励机制：财权配置对政府积极性的影响

财权包括立法权、征管权和收益权，我国是单一制国家，立法权高度集中于中央，征管权影响财政收入的管理，调动地方积极性的核心因素是收益权。原因在于：第一，地方各项事业发展需要财政收入的支撑，不论是招商引资，还是城市建设、生态维护，甚至维护稳定，没有财政收入工作就难以开展，就会影响政绩考核；第二，财政收入是调动各级干部工作积极性的基本保障，在大多数情况下，有效调动干部积极性需要贯彻“多劳多得，少劳少得”的原则，而贯彻该原则没有一定的财力基础肯定不行。正是因为其重要性，在地方政府的各项工作中，财政收入是排在前面的，这在政绩考核制度和地方发展目标中有充分体现。政绩考核是上级影响下级行为的“指挥棒”，本级政府重视财政收入，也会要求下级在此方面努力。我们收集了8个省市的政绩考核文件，发现不论是哪个省份，GDP和财政收入考核权重都排在前面，其均值变动情况见图1。我们同时收集了全国各地级市政府工作报告，可以看出GDP和财政收入是政府工作报告中突出强调的内容，其均值变化情况见图2。

不同形式的财政收入划分对地方政府的激励强度是不同的。地方财政收入主要来自税收，税收对地方政府行为的影响取决于两点：一是税基性质，二是税收分配方式。就税基而言，如果税基来自企业产出，即地方政府税收（包括国有企业上缴利润）按生产地原则分享，会鼓励地方政府发展生产；如果税基来自居民的房产（如房地产税），会鼓励地方政府完善公共服务。就税收分配方式而言，上下级政府的税收收入可采取分成合约、定额合约和分占所有权合约三种形式（“合约”是学术术语，实践中称为“办法”“形式”“规则”等）。定额合约激励虽强却不稳定（因为上级政府收入会随时间推移而占比下降），分占所有权合约只能体现在小税种上（因为大税种完全归中央或地方会导致央地间财政收入占比剧烈倾斜），因此现实中常用的是分成合约。仔细观察我国从中央到各地方的财政体制改革文件，会发现“总额分成”“增长分成”“分享”等词语频繁出现，这说明税收分成是处理政府间财政分配关系广泛采取的办法。

改革开放以来，政府间财政收入划分方式历经多次改变，但总特征为按生产地原则分配税收与税收弹性分成。就按生产地原则分配税收而言，在财政包干制时期，财政收入主要来自企业缴纳的税收和利润；在分税制时期，财政收入主要来自企业缴纳的增值税、营业税、企业所得税等。就税收分成方式而言，虽然中央政府尽力保持中央与省分配规则统一（实际上并未完全统一），但是省以下财政收入分配方式多种多样，这导致市县政府获得的税收收入留存比例因时因地而异，由此形成了一个富有弹性的税收分成激励系统（吕冰洋，2022）。

（二）行动机制：事权配置对地方政府积极性的影响

政府间事权的配置确定了地方政府的职责范围，更重要的是事权配置决定了地方政府可采取手段的丰富程度。在事权配置合理的前提下，地方政府能够在激励机制的引导下实现既定的政府职能。举例来说，假如地方政府在本地基础设施建设方面的事权较为缺乏，那么地方政府将无法通过完善基础设施的手段来促进本地经济的发展，其积极性就会降低。再比如，市场监管、司法、环保等事权的下放，可以使得地方政府有更多权力干预经济。另一方面，如果应由地方政府管理的事务在事权配置中不恰当地配置给中央，中央频繁插手的结果不仅是无法高效地完成对应的管理责任，地方政府也可能因没有对应职责安排而从这些领域中退出，履行这些事务的积极性相应会降低。

在事权配置方面，另一个常被提起的词汇是“财政事权”。1994年分税制改革后很长一段时期，各级政府文件在关于财政体制的阐述中，常用“事权”一词。而2016年后，国务院及各级财政部门开始启用“财政事权”一词，并定义为“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。但在党中央发布的具有全局指导意义的文件中，如“十三五”规划和“十四五”规划、十九届四中和五中全会文件，提的却是“事权”。“财政事权”是否就是“事权”？它们对地方积极性的影响有何差异？

政府事权就是政府职能，它是各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。由于事权涉及行政管理体制和各级政府职能定位，因此它是“法律化、高阶化”的问题（楼继伟，2018）。也就是说，这其中包含了不是财政部门所能影响的领域。财政事权是需要通过财政安排支出才能履行的政府事权，是政府事权在财政领域的体现，本质上是政府事权的一部分。落实财政事权需要相应的支出责任匹配，政府应具备足够财力保障需要通过财政支出履行的政府事权。财政支出对地方政府来说更多的是“责任”，而非自主权。举例来说，地方政府教育支出增加，并不一定意味着地方教育自主权增加，而是它所承担的上级政府要求的教育支出责任增加（例如教育“三项制度”保障）。

总结一下，财政事权与政府事权有着密切联系，包括财政事权在内的政府间事权配置决定了政府行动可采取的手段程度。因此，在支出责任能够与之相匹配的前提下，拥有更多事权的地方政府，也就有更加丰富的干预经济的手段，从而具备了发挥更强积极性的可能。在对符合中国国情的财政体制进行完善时，应当考虑事权配置对政府行动的影响。

（三）多目标平衡：中央政府积极性的发挥方向

政府间财政关系重在发挥“中央与地方两个积极性”，就中国这样的大国而言，中央政府积极性的发挥要重点考虑三个核心问题：一是激励问题。政府间财政关系要能够调动地方政府积极性，地方积极性发挥的方向又可分为发展经济和完善公共服务两大类，两种方向根据发展阶段的需要通常需要有所侧重。二是平衡。当用政府间财政关系调动起地方积极性后，各地区会因为面临的资源禀赋和市场环境不同，出现地区间发展不平衡局面，它主要体现为地区间经济差距和公共服务差距，对此，中央政府要考虑平衡地区发展差距。三是控制。中国在央地关系处理上实行“中央统一领导、地方分级管理”的行政管理体制和财政管理体制，中央政府必须保持对地方政府的政治上和财政上的控制力，它不仅有利于实现政治稳定，而且，还有利于化解地方政府竞争所带有的负外部性，这种负外部性集中在破坏统一市场和地方经济风险等方面（如地方债风险扩散）。

我国大量的财政体制改革文件充分说明了中央政府多目标平衡的意图。本文搜集1988-2022年中央财政体制改革文件后进行词频统计，粗略地分析，我们将“激励”“积极性”对应中央政府的“激励”目标，将“统一”“稳定”对应中央政府的控制目标，将“协调”“均衡”对应中央政府的“平衡”目标。可以看出，激励、平衡和控制基本上反映了中央政府在财政体制改革中的主要意图。这种体制特点也会反映在省以下财政体制中，我们梳理了1994-2022年各省省以下财政体制186份改革文件后进行词频统计，发现其体现的规律与中央政府高度近似。参见图3和图4。

在财政体制文件中，还大量出现“风险”“共同”“分担”这样的高频词。我们认为，它们深刻反映了我国政府间财政关系乃至政府间的关系特色。我国不属于联邦制国家，也不像英国、日本这类有《地方政府法》、《地方自治法》强调地方自治的单一制国家，我国上下级政府关系既是领导与被领导关系，也是在大量事权领域充满合作的关系，典型表现就是现实中存在大量“共同财政事权”，这使得财政体制改革中频繁出现“共同”“分担”等词语，并且上级政府主动分担下级政府风险（如财政收入波动风险）。这意味着，在选择理论分析框架时，必须把上下级政府的合作考虑进去。

（四）理论提炼：政府间财政关系发挥中央与地方两个积极性的核心因素

根据前文分析，本文的模型做出如下设定：

第一，财权设定。考虑财政收入分配在调动地方积极性中的重要作用，以及考虑各级政府一般公共预算收入主要来自企业税基的特征，本文将财权配置设定为地方政府从企业产出中获得税收分成收入，且税收分成比例是可变的，以反映政府间财政收入划分呈现税收弹性分成的特点。

第二，事权设定。地方政府影响当地经济社会发展的重要手段是事权，财政事权是其中的组成部分。由于本文主要研究政府间财政关系中财政利益划分对政府行为的影响，不局限于财政事权，因此，理论分析中用政府可采取的行动代表事权配置。

第三，政府是多目标决策。中央政府大的目标有三个：一是激励目标，通过调整政府间财政关系调动地方政府积极性。二是平衡目标，通过调整政府间财政关系缩小地区差距。三是控制目标，作为大国，中央要对地方保持较强的控制力，表现为中央财政收入占全国财政收入比重保持在一定水平，以及中央政府能够影响地方政府的施政方向。地方政府的目标有三个：一是发展经济，二是发展民生，三是增加自身财政收入。

第四，客观条件。政府间财政关系不是静态的，随着外在条件的变化而改变，这种外在条件包括：中央政府和地方政府的行动产出弹性、成本系数和不确定性风险等（下文有解释）。

四、理论解释：政府间财政关系决定与政府积极性发挥

基本理论框架设定为：假设经济中仅存在一个中央政府和一个代表性的地方政府，地方政府行动可以影响当地的经济产出，但是政府行动需要付出成本；考虑到不同地方政府行动效果受政府执政能力、市场预期等因素影响，政府行动对经济产出影响会存在不确定性；中央与地方的财政收入来自对产出所征收的比例税，并按税收分成办法分配中央与地方财政收入；地方政府有两个目标，分别为最大化经济产出和最大化财政收入；中央政府有三个目标，分别为中央财政收入、中央政府对地方政府的领导力（用中央财政收入占全国财政收入比重为代表）、整体经济发展程度。在基本理论框架设定下，可推导出一系列结论（模型略）。

基准模型给出了简单情形下政府间财政关系中的决定逻辑，但现实情形更加复杂，本文对基准模型进行6个方面拓展，分别为：（1）中央政府和地方政府共同影响地方经济；（2）中央政府行动具有不确定性；（3）地方经济行动具有外部性；（4）中央政府关注地区发展均衡程度；（5）中央政府和地方政府关注民生发展；（6）地方政府行为与地方经济增长的关系。每个拓展均得出相应的推论（模型略）。

基于理论模型设定，本文归纳出影响政府间财政关系的因素，以及它对政府发展经济积极性的影响。见表1。

由此可以总结出政府间财政关系的三个命题。

命题1：政府间财政关系主要取决于中央政府目标：如果中央政府目标是地方经济发展，那么会赋予地方政府更多财政权力；如果中央政府的目标是领导力提高、地区均衡发展和地方民生发展，那么会减少地方财政权力；如果中央政府关注的是自身财政收入最大化，增加还是减少地方财政权力取决于中央政府对经济发展和领导力的目标比较。

命题2：政府间财政关系受客观条件的影响：当地方政府行动的产出弹性和正外部性较高时，中央要赋予地方更多财政权力；当地方政府行动的成本系数增加或产出不确定性增加时，中央要减少地方财政权力。

命题3：政府积极性受政府间财政关系及其他因素影响：地方政府积极性与地方财政权力、财政收入目标、经济发展目标、行动产出弹性正相关，与地方政府行动成本系数、民生改善目标负相关；中央政府积极性与对地方经济发展目标关注度、中央行动产出弹性正相关，与对地方政府财政收入目标关注度、中央政府行动成本系数负相关。

在上述三个命题中，中央政府自身收入目标和领导力目标，以及中央政府行动的弹性、成本和产出不确定性，都可以看作是由中央政府坚持统一领导这个大目标引起的，用更精练的语言可以表述为：政府间财政关系及效果取决于坚持中央统一领导和激发地方积极性之间的平衡，或者更简单地说，政府间财政关系取决于活力与秩序之间的平衡。活力代表地方积极性，秩序代表中央统一领导。当观察财政部门的改革文件时，会发现不少改革暗合本文的一些重要结论，例如，山东省某次财政体制改革（重点是省以下财政分配改革）的指导思想明确指出“强化激励，促进发展”“利益共享，风险共担”，分别对应本文的命题3和命题2。

需要注意的是，中国的政府间财政关系具有典型的中国特色，它能够发挥积极作用依赖于我国的现实制度特点，即中国经济增长高度依赖于政府主导。体现在两方面，一是以政府投资为代表的政府生产性支出迅速增长，二是虽然政府没有直接投资，但政府具有强大的辖区资源动员能力，这种能力能够对市场产生重要影响。这两个条件是本文模型多种假设的重要前提。由于政府以多种形式主导经济建设，势必要根据政府显性或隐性投入而争取相当的剩余索取权，统一的无弹性分配形式反而不会产生有效率的结果。

五、理论应用：制度变迁逻辑和现代化推动

本文的理论分析表明，中国政府间财政关系的形成，实际是多目标决策的结果。当中央政府认为需要激发地方政府发展经济的积极性时，会倾向于提高地方财政权力。但地方积极性的发挥又会带来问题，如中央宏观调控能力下降、市场分割、区域发展差距扩大等。为此，政府间财政关系不断进行改革以适应历史条件的变化，为推动各时期经济社会发展提供动力。

（一）统收统支时期的政府间财政关系变迁

统收统支时期中国政府间财政关系运行逻辑主要对应命题1、2和3中的理论：中央政府行动积极性与中央政府产出弹性正相关，地方财政权力随地方政府行动成本系数或产出不确定性增加而减少，地方政府行动积极性与地方财政权力正相关。

计划经济时期，一方面，中央政府认为大规模工业建设需要集中全国资金，将资金分散在地方政府产出效率较低，即中央政府财政支出的产出弹性远大于地方政府，因此政府间财政关系宜采用统收统支模式；另一方面，实践中，中央政府认识到经济建设仍需发挥地方政府的积极性，为此需要增加地方财政自主权。这是我国在统收统支时期，财税体制以集权为主，但是周期性地出现“收权—放权—再收权”循环的原因。

中华人民共和国成立后，中国政府间财政关系建设有两个重要背景：一是在经济薄弱基础上实行重工业优先发展战略，二是受苏联经济思想影响采取了计划经济模式。重工业建设需要中央政府统一配置资源，不宜由地方政府分散资金独立行动，此时中央政府行动的产出弹性高于地方政府行动的产出弹性。因此，在1953 我国进入第一个发展国民经济的五年计划时，我国财政就采取高度集中的模式，中央政府集中了大约75%的财政收入，以适应当时国家大规模经济建设的需要。

然而，随着经济建设步伐加快，这种高度集中的体制不利于地方因地制宜发展经济，中央政府很快意识到应通过下放财政权力调动地方政府积极性。1956年毛泽东在《论十大关系》中提出发挥“两个积极性”。1958年，中央政府为刺激地方建立完整独立的工业体系，决定下放更多的税权。向地方财政放权虽有利于激发地方政府的积极性，也导致各地税权分配不均、随意解释税法、地区差距拉大、地方随意扩大基本建设规模、中央宏观布局受到冲击等现象。为此，1961年中央回收了大部分税权，包括税目、税率和税额调整权等。前文理论分析表明，地方财政权力应当与地方政府行动成本系数和结果不确定性负相关，中国政府回收税权就是这一理论的注解。到1971年，面对“文化大革命”冲击下经济大幅滑坡的局面，中央政府觉得有必要再次调动地方积极性，为此实行“定收定支、收支包干、保证上缴（或差额补贴）、结余留用、一年一定”的体制，扩大了地方的财政收支范围。之后在1974年、1976年又对财税体制进行多次调整，总的意图仍是发挥地方积极性。

整体来看，统收统支时期的政府间财政关系的基本特征是财政权力集中在中央政府。虽然有些时期进行了调整，对地方政府下放了一些财政权力，但都是在特定情况下的短期变化，是在集中前提下有限的、不稳定的下放。这种体制下，地方能够分享的财政收入多寡往往依财政支出规模而定，与地方政府努力的关联薄弱。再加上地方财政支出长期采取中央各部门下达指标的做法，即以“条条”管理为主。因此，计划经济时代地方政府拥有的财政权力很少，地方政府发展经济的激励较弱。

（二）“分灶吃饭”时期的政府间财政关系变迁

“分灶吃饭”时期，中国政府间财政关系运行逻辑主要对应命题1：当中央政府目标是地方经济增长时，需要赋予地方政府更多财政权力；如果中央政府目标是领导力提高，需要减少地方财政权力。显然，这两个目标带有冲突性。因为要协调两种冲突的目标，导致分灶吃饭时期政府间财政关系历经三次大的变革。

进入改革开放阶段后，中国政府意识到计划经济存在巨大的问题，必须改变计划经济体制下统得过多过死的局面，激发微观经济主体和地方政府的积极性。在分灶吃饭时期，中央政府的主要目标是发挥地方积极性，次要目标是提高中央领导力。随着时间推移，主要矛盾和次要矛盾发生了变化，中央政府目标的偏好程度随之调整，由此产生财政体制改革的压力。

“分灶吃饭”的特点是地方财政在确保上交中央财政的收入后，多收多支，少收少支，自求平衡，类似中央政府向地方政府签订财政“承包”协议，也称之为“财政包干”体制。这种体制有利于激发地方政府的积极性，推动了改革开放后长时期的经济增长。但这种体制天然存在矛盾：地方经济产出和财政收入不断增长，如果地方向中央的财政包干数额不随之增长，那么虽然包干有利于调动地方政府的积极性，但中央政府财政收入所占比例会逐年下降；如果包干数额随之调整，地方政府预期多收会多缴，就会采取机会主义行为，或者发展经济的积极性不足，或者征税积极性不足，或者隐匿财政收入，实践中后两者在一些地区都曾出现。

激发地方的积极性与增强中央的控制力的目标冲突贯穿于整个分灶吃饭时期，且经过了三次大的调整。1980年至1984年实行“划分收支、分级包干”体制，1985年至1987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制，1988年至1993年实行“六种形式财政包干”体制。期间中央政府多次“爽约”，例如，1981年和1989年中央政府两次大规模向地方政府借款，之后宣布不还借款，采取将借款调减地方政府支出包干基数做法；1985年体制调整时，说好五年不变，但是运行不到三年就变了。可以说，分灶吃饭体制是一个不稳定的财政体制。

“分灶吃饭”的优点是激发地方政府积极性，有利于推动经济增长，1980年至1990年间国内生产总值平均增长率为9.5%。但也有明显的弊端，体现为以下两点：第一，两个比重严重下滑。两个比重指全国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。1993年，前一个比重仅为12.3%，后一个比重仅为22%。前者严重削弱了政府对宏观经济的调控能力，后者导致中央政府权威性下降。在此背景下，中央政府不得不通过扩大赤字来维持运转，但由于国债融资机制不健全，赤字大部分采取银行挂账办法，中央财政非常困难。第二，强化地方利益机制，造成市场分割。分灶吃饭体制按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税，从而把工商企业税收和地方政府财政收入紧密联系起来，使得地方政府从地方利益出发，竞相发展见效快、税高利大的项目，并竭力保护本地产品。结果是地区间产业结构趋同，妨碍国家统一市场的形成，既降低了经济效率，也降低了中央政府的权威，影响了国家能力的提升（吕冰洋和台航，2019）。

因此，“分灶吃饭”体制虽然有利于调动地方积极性，但不利于维护中央权威，不利于推动社会主义市场经济体制建设，为改变这两个局面，我国在1994年实行分税制改革。

（三）分税制（1994-2011年）下政府间的财政关系变迁

分税制时期（1994-2011年），中国政府间财政关系运行逻辑主要对应命题1、命题2和命题3：如果中央政府的目标是提高领导力和实现区域均衡发展，那么中央倾向于集中财政权力；当地方政府行动的产出弹性较高时，中央要赋予地方更多的财政权力；地方政府发展经济的积极性与地方财政权力、财政收入目标、经济发展目标、行动产出弹性正相关。

在分税制改革的纲领性文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号）的“指导思想”中，已充分说明了中央政府包含“激励、平衡和控制”的多重意图。其表述分别为：“调动地方发展经济的积极性”“逐步提高中央财政收入的比重”“扶持经济不发达地区的发展”“维护全国统一市场”。20世纪80年代政府间财政关系主要表现为激励目标，而分税制改革要同时兼顾多重目标，改革难度增加不少，中央政府需要发挥更高的智慧优化政府间财政权力配置。一是实现控制目标，改革按分税原则确定中央和地方财政收入。将增值税这样的主体税种收入实现中央与地方75:25分享，将消费税、关税等划归中央税，改革后中央财政收入的占比由1993年的22%陡增至1994年的 55.7%，扭转了中央财政的被动局面。二是实现激励目标，继续让政府间财政关系在激发地方积极性中发挥重要作用。改革方案确定地方财政收入的主要来源为营业税、企业所得税和增值税，这些税收均来自企业产出，属于按生产地原则分享税收，且税收之间有很强关联。企业所得税和增值税集中在工业部门，地方政府发展工业可带来税收；工业发展带来生产性服务业的发展、工业人口聚集可推进城市化进程，由此带来建筑业、房地产业、消费性服务业的发展，这些产业均是营业税的税基，结合起来又可带来营业税的增长。由于地方税收与产业发展密切相关，因此分税制改革后，地方政府热衷于招商引资和推动当地房地产投资，推动了中国经济长时间保持高速增长。三是实现平衡目标。随着中央财力的增强，以及地区经济差距的扩大，中央政府将集中的财力用于大规模转移支付，缩小地区间财力差距成为转移支付的主要目标，从转移支付的资金规模看，2000年开始转移支付占中央总支出的比重逐年上升，2015年以来基本维持在68% 左右，已成为中央财政支出的主要组成部分。

自1994年分税制改革到2011年，是我国经济高速增长和国力大幅提升的时期，其中与各级政府行动积极性的激发有着密切联系。这一时期，有三个重要进程推动着中国经济高速增长：一是我国加入世贸组织，进出口贸易扩大；二是我国工业化提速；三是城市化进程加快。企业产出的迅速扩大和城市化进程的加快，需要各级政府完善经济基础设施，这意味着政府行为的产出弹性较高，为此，中央要赋予地方较大的财权和事权。表面上看，中央政府在此期间通过所得税分享改革增加了自身的财政收入占比，但实际数据却显示，中央政府财政收入的占比是从1994年的55.7%下降到2011年的49.4%。而在事权分配上，尽管中央政府不断推行各领域垂直管理，但地方政府在工商管理、司法、环保、安全监督等领域拥有较大的干预市场权力也是不争的事实。当地方政府行动产生弹性高，同时拥有较大的财权和事权时，地方政府的积极性会得到更大程度的激发（命题3）。

理论也说明，地方政府积极性与财政收入目标、经济发展目标正相关。图1和图2显示，2000年至2012年是政府两大目标设置较高，且考核权重较高的时期，这对调动地方积极性产生了较强作用。

但是，分税制在调动地方发展经济积极性的同时，也产生了很强的负外部性，引发了地方政府以“招商引资”为特点的激烈的税收竞争。税收竞争是双刃剑，一方面促进当地经济发展；另一方面，税收竞争带来企业间不公平竞争，破坏统一大市场建设。并且，基于生产地原则进行税收分享的分税制设计，使得地方政府有更高积极性通过税收返还、低价出让土地、放松环境规制等形式，推动工业投资，特别是重化工业投资，导致粗放式经济增长的出现。

（四）分税制（2012年至今）的政府间财政关系变迁

分税制时期（2012年至今）中国政府间财政关系运行逻辑主要对应命题 1、命题2和命题3：如果中央政府目标是地区均衡发展、地方民生发展，需要减少地方财政权力；当地方政府行动的负外部性增大、行动成本系数增加时，中央政府要减少地方财政权力；地方政府发展经济的积极性与税收分成比例正相关。

2012年，党的十八大召开，标志着我国步入中国特色社会主义新时代。2013年，党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。政府间财政关系关系到各级政府职能行使、积极性发挥、经济社会治理等重要问题，是推动国家治理现代化的重要制度安排。2014年，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出改革重点之一是调整中央和地方政府间财政关系。这一时期的政府间财政关系肩负着更多使命：促进政府间职能合理分工和地方政府职能转变，推动经济高质量发展，推动统一大市场建设。实施的代表性政府间财政关系改革包括：2016年后实行各领域财政事权与支出责任改革，2016年完成营业税改征增值税，2018年实行国地税征管机构合并，2019年转移支付体系改革，2022年推进省以下财政体制改革。

推动国家治理现代化的重要措施是转变政府职能，这需要进行政府间事权、财政事权和支出责任的合理划分。党的十八大前的财政体制改革文件中，尽管强调事权与支出责任相匹配，但实际上改革一直处于缓步不前状态。其中的重要原因是，事权改革不是财政部门能干涉或推动的，它是一个“高阶化”问题，但如果事权不改革，政府间财政支出责任划分就失去依托。在全面深化改革的大背景下，这个纠结财政部门多年的问题得到了解决的外部条件。党的十八大以来，我国积极推行政府管理体制改革，像环境监察省以下垂直管理、环境监测全覆盖和环保督察制度，有效约束了地方政府利用放松环境规制来推动经济发展的手段。2016 年，文件中第一次提出“财政事权”一词，并以财政部门为主导推行了教育、医疗、基本公共服务等领域的财政事权与支出责任改革。理论分析说明，事权的配置应当与财权配置正相关，当地方事权过多时，与事权匹配的支出责任会要求地方政府承担过多支出，加大地方财政压力，迫使地方举债或向中央要求更多的转移支付。因此，在财政事权改革推进的同时，党的十九届四中和五中全会决定、“十四五”规划等顶层设计文件中，继续强调“事权与支出责任改革”。背后的逻辑是财政事权是政府事权的组成部分，支出责任的解决最终离不开事权改革，但财政部门只能负责财政事权的改革。2018 年国地税合并，约束了地方政府利用税收征管干预经济的手段。总体而言，在全面推进依法治国、推进经济高质量发展、构建全国统一大市场、更加关注民生改善等大的时代背景下，地方政府财政权力得到了约束和规范。

同时期还有一个重要背景是经济下行压力较大，这需要保持政府间财政关系对地方政府的较强经济激励作用。为此，2016年实行营改增时，将增值税中央与地方的分享比例由75:25 调至50:50，在《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》中，很清楚地表达了改革意图：“适当提高地方按税收缴费地分享增值税的比例，有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性，缓解当前经济下行压力。”同时，中央也清醒认识到这不是最优方案，称其为“过渡方案”，并“暂定两到三年不变”。2019年后才将增值税分享比例固定下来，但是客观看，该方案仍存在一定经济扭曲性，仍是未来改革的对象。

虽然党的十八大以来政府间财政关系改革取得突破性进展，但是正如本文理论分析揭示的，政府间财政关系受多重政府目标和多个外在条件影响，不存在静止的最优点，因此其改革大概率是经常处于进行时，这也是党中央历次重要文件一直强调政府间财政关系改革的原因。当前政府间财政关系有两个突出问题：一是受大规模减税降费及地方刚性支出增长等的影响，地方政府特别是基层政府财政困难加剧；二是分税制设计的整体导向是激发地方发展经济的积极性，这促使地方政府开展以非正式税收返还为代表的激烈税收竞争，对全国统一大市场的建设产生不小的干扰作用。解决这两个问题仍需深化政府间财政关系改革，如推动政府间事权与支出责任改革、完善转移支付体系、改革省以下财政体制、完善地方税系等，它们是“十四五”时期乃至 2035年前政府间财政关系改革的重点。

表 2 总结了我国政府间财政关系变迁的内在逻辑和影响。

六、结论与政策建议

长期以来，大量文献用财政联邦制或财政分权理论解释中国地方政府的行为及经济后果，缺点是没有关注中央政府的作用，也较少考虑各级政府的多目标决策。实际上，在“中央统一领导、地方分级管理”的央地关系格局下，能够“发挥中央与地方两个积极性”的政府间财政关系才是推动经济社会发展的关键。如果要用凝练的术语概括中国政府间的财政关系，财政“集分平衡”或“财政共权”应该比财政联邦制或财政分权更准确，它更符合中国央地关系治理的郡县制传统，也更符合“全国一盘棋，调动各方面积极性”的国家治理特色。

本文将多级政府多目标决策纳入政府间财政关系研究，建立一个符合中国国情的政府间财政关系理论框架，并运用理论系统阐释中国式现代化进程中政府间财政关系的内在变迁逻辑、对地方政府行为的影响机制和对经济增长的影响。主要结论概括为以下三方面：

第一，上下级政府的目标和客观条件决定了各个时期的政府间财政关系，政府间财政关系影响政府积极性发挥。（1）中央政府为促进地方经济发展会提高地方财政权力，中央政府增强对地方政府的领导力会降低地方财政权力，中央政府增加自身财政收入对政府间财政关系的影响是不确定的；（2）政府间财政关系随着地方政府行动的产出弹性、成本系数、不确定性、外部性、民生偏好而改变；（3）地方财政权力、上下级政府目标和偏好、政府行动的特点影响政府积极性的发挥。

第二，解释了中国政府间财政关系变迁的逻辑及其对政府积极性的影响。中央政府在决定政府间财政关系时，是一个多目标决策过程。当中央政府认为需要激发地方政府积极性时，会提高地方财政权力。但是，地方积极性的发挥会带来不少问题，如中央权威下降、市场分割、中央宏观调控能力下降等，为克服这些问题就产生了政府间财政关系改革的压力。政府间财政关系会深刻影响中央和地方政府的行为，进而会对经济增长、政府财力、央地权力格局等产生重要影响。

第三，解释了中国政府间财政关系推动经济增长的原因及条件。中国政府间财政关系整体上是一个充满弹性的分成分配系统，在该系统内上下级政府之间、政府与市场之间的利益分配规则是可变的，可依据参与者的目标、外在条件、行动效果进行调整，从而满足参与者的参与约束和激励约束，这是中国政府间财政关系能够推动经济增长的重要原因。

本文有助于为下一步政府间财政关系改革提供理论支持。从党的十八届三中全会到十九大报告，再到“十四五”规划，均强调在政府间财政关系改革上要“发挥中央与地方两个积极性”“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。当前，党中央正“谋划新一轮财税体制改革”，政府间财政关系（财政体制）改革是其中的重要内容。结合本文提出的政府间财政关系三个命题及中国进入高质量发展阶段背景，继续发挥好政府间财政关系的根基作用，中国未来政府间财政关系改革可沿着如下方向进行：（1）政府间财政关系仍要注重调动地方政府积极性。我国是个大国，发挥地方积极性对促进经济高质量发展乃至国家治理各个层面均有不可估量的意义，从中国改革开放以来的财政实践看，重视地方政府特别是市县级政府财政利益，是调动地方积极性的关键。中央政府（或上级政府）应当根据目标的变化调整地方财政权力。（2）统筹考虑财政事权和非财政事权，合理划分各级政府事权和支出责任。目前政府间事权划分不尽合理，一些本应由上级政府直接负责的事务交给下级政府承担，一些应由下级政府负责的事务，上级政府承担过多，上下级政府提供基本公共服务的职责交叉重叠，且支出责任的划分无法与财政事权匹配。应统筹考虑财政事权和非财政事权，根据不同层级政府在各类事权上的行动产出弹性、外部性、行动成本系数划分事权，并根据财政事权的需要确定对应的支出责任。（3）改革政府间财政收入体制，调整税收分享办法，促使地方积极性发挥。目前我国各级政府财政收入的主要来源是税收分享收入，税收分享的原则是生产地原则，这种税收分享方式可以调动地方发展经济积极性。但在高质量发展阶段，这种调动地方积极性的方式其弊端越来越突出，地方政府竞相通过非正式税收返还来争抢税源，既破坏了统一大市场建设，也降低了政府可用的财力水平。可以考虑在税收分享原则中引入人口、消费等因素，引导地方政府从关注企业利益到关注居民利益，引导地方政府积极性从发展经济到改善民生。（4）推进省以下财政体制改革。当前，省以下财政体制存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题，需要系统性整顿和优化省以下财政体制，去芜存菁，使其发挥促进全国统一大市场建设、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展等功能，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

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作者：吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任、教授，财税研究所执行所长；胡深，对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师。文章来源于《经济研究》2024年第6期，原文标题：《中国央地财政关系的演进：一个理论框架》，文章有所删减。