任强等：关于国内房地产税研究的综述
内容提要：作为现代税收制度的重要组成部分，房地产税改革在我国政策实践与学术研究中长期承载着重要的制度期待。本文立足于近二十年来国内相关研究成果，系统梳理了房地产税在再分配、财政功能与宏观经济调节三大核心维度的研究。在此基础上，结合上海与重庆作为目前唯一实施试点地区的经验，进一步检视试点政策在实际运行中的成效与局限。通过文献综述，厘清当前学术界的主要观点、研究方法与评价分歧，勾勒出房地产税作为综合性制度安排的理论依据与现实图景。
一、引言
房地产税是财政制度的重要安排。党的十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，其后，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》、“十四五”规划及多年度政府工作报告均将“稳妥推进房地产税立法和改革”作为健全地方税体系的重要任务。近年来，随着我国财政制度改革进入深水区，党的二十大及其后召开的中央重要会议多次强调，要以经济体制改革为牵引，深化财税体制改革，完善宏观经济治理体系，构建更加科学规范的税收制度。当前，随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进，新一轮财税体制改革被赋予更加系统的定位。房地产税作为健全地方税体系、完善分税结构的重要环节，在优化财力配置与提升治理效能等方面，被赋予一定制度期待。尽管相关改革节奏受到多重因素影响，但是房地产税在构建现代财政制度中可能发挥作用，仍持续受到政策层面与学界的关注。
自2003年党的十六届三中全会首次提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”以来，我国学界对房地产税的研究已持续二十余年，相关讨论经历了从借鉴国外经验到结合本国国情的本土化探索。2011年，上海和重庆率先开展房产税试点，成为研究的实证基础和理论突破口。此后，围绕房地产税的制度效应、经济影响与治理机制等问题的研究日趋活跃，并在2018年中央确立“稳妥推进房地产税立法”改革方向后进入集中深化期。然而，受经济形势、房地产市场调整和税制设计复杂性等多重因素影响，房地产税改革实践阶段推进节奏相对放缓，尚未进入更大范围的试点推广阶段。2022年财政部有关负责人表示，综合考虑多方条件后，当年不具备扩大试点的基础。在政策实践滞后的背景下，学界理论探索更显多元，研究路径日益呈现出交叉融合和百家争鸣的态势。
房地产税改革既要遵循税制优化的一般原理，又需回应现实治理中的多重目标需求，因而在制度设计上受到多重期望的制约，功能定位一度呈现出模糊与分歧（冯海波和刘勇政，2011）。税收制度的具体设计与安排，在很大程度上取决于其被赋予的调节方向与政策目标选择。现有研究大致从三个核心影响领域展开分析：一是再分配效应，关注房地产税在调节财产差距、改善国民财富分布格局中的潜在作用（高培勇，2010）；二是财政功能方面，作为地方主体税种，增强基层财政稳定性和政府间财政协调（贾康，2006；张平和邓郁松，2018）；三是宏观经济调节方面，如抑制房价上涨、提升资源配置效率和促进居民消费等（杨金亮和杨鹏，2010）。关于三者的关系，多数学者主张“一主两辅”的功能架构，即以财政功能为主，兼顾再分配与调节效应（陈小安，2011；唐在富，2012；樊慧霞，2012；胡怡建和范桠楠，2016）。亦有研究主张将公平调节置于首位，认为强化财政功能可能削弱中央的调控力，偏离分税制的初衷（刘金东等，2020）。另有观点强调其作为财政工具的治理效应，认为房地产税是推动地方政府转型为服务型政府的关键制度工具（张平和邓郁松，2018）。本文将围绕上述三个方面对国内研究进行系统梳理，并分析其研究逻辑与争议焦点。
为进一步厘清我国房地产税研究的主要方向及其政策含义，本文聚焦于有关全面征收、宽税基房地产税制度的研究成果，系统梳理近二十年来国内相关文献的发展脉络与核心观点。在研究范围上，本文所涉及的“房地产税”主要指未来可能推广的制度化、规范化税种，区别于现行《中华人民共和国房产税暂行条例》下的小范围房产税征收实践以及沪渝两地的有限试点政策。具体而言，首先，围绕再分配方面，分析房地产税对收入分配格局与税制累进（退）性的影响，探讨其在缩小财产差距中的制度潜力；其次，从财政功能视角出发，归纳房地产税在缓解地方财政压力、培育主体税源和优化财政治理结构中的作用；再次，结合其宏观经济调节方面，系统评估房地产税对房地产市场运行与宏观经济走势的可能影响，重点关注基于宏观模型的理论模拟路径与政策预期效果；最后，聚焦上海与重庆两地试点实践，梳理已有研究对试点政策效应的讨论，总结经验与问题，为未来制度改革提供现实参考与路径指引。
二、房地产税的再分配与累进（退）性效应
房产作为我国居民财富的主要载体，在收入差距扩大的背景下，常被赋予调节分配差异的政策期待。国外经验表明，房地产税在调节财富不均方面具备一定效果，而在本土研究中，其再分配功能的实现路径与作用幅度成为研究焦点。需要指出的是，国内外相关研究存在显著的制度语境差异：国外多以全面化、制度化实施的房地产税为研究对象，着重评估其现实政策效果；而国内研究则主要基于模拟测算，探讨尚未全面征收情形下可能产生的分配影响。为评估其潜在的制度效应，学界主要形成了两类分析路径。
一类研究基于微观调查数据，构建房地产税模拟情境，通过基尼系数、Kakwani指数等指标测度其再分配效应与税收累进性。此类静态模拟方法有助于细致刻画个体受税影响的结构性特征，能较直观地呈现制度调节能力，但相对忽略税制变动对行为激励及宏观经济的反馈机制。另一类研究采用可计算一般均衡（CGE）模型、动态随机一般均衡（DSGE）模型等宏观计量模型，将房地产税改革作为政策冲击变量，引入动态均衡框架，观测不同收入群体在短期扰动与长期调整中的财富与福利变动。此类方法强调整体经济效应与制度演进路径，虽对宏观机制刻画较为深入，但在微观异质性描述上存在一定局限。
两种研究路径各具优势，在静态与动态、微观与宏观之间提供了互为补充的分析视角，为理解房地产税的再分配潜力提供了多维度的理论支撑。
（一）静态微观模拟研究
考察房地产税与收入分配的关系有两个相互关联但略有差异的角度。一是均等视角，房地产税是否缩小了收入分配差异，即房地产税的再分配效应，一般使用MT指数衡量；二是公平视角，收入高的纳税人所缴纳的房地产税是否占比更高，即房地产税的累进（退）性，可以使用平均税负变化率（Average Rate Progression，ARP）、Suits指数、Kakwani指数衡量（任强等，2022）。
房地产税的收入再分配效应和累进（退）性由税制要素设计及居民房产价值和收入的分布状况共同决定，其中房地产税在征收环节的再分配效应来源于不同收入水平的纳税人所纳税额占其收入的比例不同，即税负在不同收入层次的分配（任强等，2022）。房地产税以房产价值作为计税依据，税负的分布直接与房产价值和收入的匹配程度相关。从结构上看，我国房地产税的累进性和累退性并存，累退性主要存在于较低收入群体，随着收入水平提升，这一群体逐渐减少，整体的再分配效应增强（李娇和向为民，2013）。同时，房地产价值评估所采用的技术手段也会影响最终的累进（退）性，比如高技能和高收入家庭的房产价值往往被低估，从而造成房地产税整体倾向于呈现累退性特征，恶化收入分配（解垩，2018）。此外，由于我国区域发展不平衡，房地产税的税负结构在不同地区也存在差异，西南地区和上海均呈现轻微的累退性，而东南沿海、中原、华北地区呈现轻微的累进性（Cao and Hu，2016）。
税制设计上，影响房地产税再分配效应和累进（退）性的税制要素主要有税率、税收减免和断路器机制等。在没有税收减免的情况下，由于居民持有的房产价值存在随收入增长而边际递减的规律，单一比例税率设计的房地产税呈现累退性的特征，恶化收入分配不平等状况（刘学良，2019）。若考虑税收减免，更高的单一比例税率与合适的减免额度配合时有利于增进房地产税的再分配效应，其作用是扩大税收减免造成的税额差异（景明禹等，2017）。而累进税率在累进性上明显好于固定比例税率，能够同时满足较低的平均税率和较高的累进性（詹鹏和李实，2015）。另外，对空置房屋适用差别化的高税率也能显著提升房地产税的再分配效应（王文甫和刘亚玲，2020）。
税收减免设计对于房地产税发挥再分配效应具有重要作用，能够有效减轻低收入群体的税负。几种减免方式中，基于价值的减免方式的再分配效应和累进性最强，特别是考虑地区房价差异的“面积+价值”减免方式，即以地区参考房价乘以固定面积作为每个家庭成员的减免额度（张平和侯一麟，2016；赵艾凤等，2022）。不同减免方式的再分配效应强弱很大程度上取决于其对低收入群体的保护作用，特别是对农村群体的保护作用（岳树民等，2019）。而减免额度设计，关键是在尽可能地排除纳税能力较弱的低收入群体和保证对高收入群体的有效税负之间取得平衡。不同学者使用不同税收方案设计和不同数据模拟测算的结果均表明，使用家庭面积减免、人均面积减免、家庭免征额和人均价值减免等减免方式时，再分配效应随减免额度的增加呈现倒U型，存在使再分配效应最大的最优免征额，这个额度对于面积减免方案而言接近人均住房面积；而当免征额较高时，再分配效应可能为负（张平和侯一麟，2016；蒋云赟等，2017）。
制约我国房地产税发挥再分配作用的一个重要因素是农村中低收入群体和城镇低收入群体的纳税能力较弱。而断路器机制的引入可以在不显著影响整体房地产税收入水平和平均税负的前提下，显著减轻低收入群体的税收负担，进而增强房地产税的累进性（刘金东和孔培嘉，2018；张平等，2023）。
除此之外，也有一些学者研究房地产税对存量财富分配的调节作用。房地产税对财富分配效应程度主要取决于纵向公平效应的大小，亦即由平均税负与税收累进性决定；平均税负对房地产税纵向公平效应的影响大于累进性的影响，是房地产税调节财富分配的主要方式（姚涛和牛舒，2018）。税制设计上，更高的财富再分配效应要求更高的税率和恰当的低税收减免，减免方式上人均价值减免最优，首套房减免次之（刘金东和孔培嘉，2018；蔡昌和林淼，2020）。同时，也有学者从税收和公共服务资本化角度展开研究。房地产税对财富分配的最终影响是由负的税收资本化效应和正的公共服务资本化效应共同作用的结果。若房地产税收入不用于提供公共服务，财富再分配效应为负；用于提供公共服务时，居民财富不平等程度最多下降5%～10%，财富再分配效应随着减免额度的上升而弱化（张平等，2023）。
（二）动态宏观模型研究
从动态的、长期的视角看，除税负在不同收入财富水平群体的不均匀分布以外，房地产税还可以通过至少三个途径调节收入和财富的分配。一是开征房地产税对居民租房还是购买住房选择的影响，二是房地产税在不同主体间的税负转嫁，三是开征房地产税对政府收入和支出的影响。
房地产税可以视为居民保有房产的成本，因而会导致一些居民转而选择租房。现有研究均指出，开征房地产税在长期可能使部分中低收入群体转而选择租房。影响居民决策的主要因素是税制的减免程度，或者说是房地产税的征收范围。不存在减免时，杨耀武和刘元生（2023）的模型结果表明，当税率从0%提升至3%时，房产自有率从84.4%下降至60.7%，同时收入基尼系数和财富基尼系数均有不同程度的上升，即无减免的房地产税反而会恶化收入和财富分配状况；而存在减免时，随着减免程度提高、征收范围下降，收入基尼系数和财富基尼系数均呈现U型变化，即先下降后上升，其中收入基尼系数的变动曲线更加扁平，受减免程度影响较小，而财富基尼系数对减免程度较为敏感。李博和王霄（2023）的研究结果也较为相似，房地产税在长期主要是通过挤出部分中低收入群体购房、降低其贷款压力，从而提高其在消费方面的福利水平，但仅就改善收入分配而言并没有显著影响，反而可能扩大财富分配差距。不过，税收减免和政府的“税收返还”或将房地产税收入用于公共服务支出，可以削弱房地产税扩大财富分配差距的倾向。
关于房地产税的税负转嫁理论有传统观点（traditional view）、受益观点（benefit view）和新观点（new view）三种具有代表性的观点。传统观点认为房地产税相当于对房产消费行为课征的消费税，完全由住房的消费者承担，不存在税负转嫁（Simon，1943；Netzer，1966）。受益观点认为房地产税是为获得公共服务的付费，房地产税由房屋的最终消费者承担，也就是说房地产税可以由房屋所有者完全转嫁给房屋实际使用者（Fischel, 1992, 2001；Hamilton，1975，1976）。新观点则认为房地产税是对资本的课税，资本所有者是税收的最终承担者，不过资本所有者可能选择通过降低劳动者工资的方式转嫁房地产税（Mieszkowski，1972；Zodrow and Mieszkowski，1983）。这三种观点均有其内在的合理性，也能在一定程度上解释现实状况。房地产税通过租金部分地转嫁给租房者是最一般的方式，多篇文献的研究表明在我国开征房地产税的情形下这一现象是极有可能存在的。一方面，一部分居民在开征房地产税后选择租房，租房需求显著上升，租金趋于上涨（李博和王霄，2023）；另一方面，长期均衡中，住房租金率上升程度大于房价的下降程度，房地产税税率越高，房价下降越多，租金越倾向于上涨（刘建丰等，2020；张平等，2023）。除此之外，张顺明等（2018）发现，征收房地产税可能会促使资本所有者减少资本投入的同时增加劳动投入，从而扭曲资本和劳动的相对价格，为资本税的观点提供了支撑，即在我国，房地产税可能通过降低劳动工资转嫁给普通劳动者。
开征房地产税还会影响地方政府的收入支出的规模和结构，从而改变政府经济行为，最终调节居民收入分配。在收入端，房地产税可以对其他税种发挥一定程度的替代作用。杨耀武和刘元生（2023）讨论了使用房地产税部分替代消费税的情形，结果表明这种税制结构转换可以提升我国税收整体的累进性，有利于缩小收入和财富分配差距。同时，李博和王霄（2023）发现，使用房地产税部分替代资本税能够削弱房地产税对居民财富的负向影响。此外，房地产税收入能够增加地方政府整体的财政收入，使其财力更加宽裕，除提供基本公共服务外，我国地方政府会选择增加对农村地区的转移支付；在仅对城镇居民征收房地产税的情形下，农村居民的收入水平和福利状况显著提升，有利于缩小城乡收入差距（娄峰和段梦，2021）。
除此之外，动态宏观模型研究还揭示了收入水平对房地产税发挥收入再分配效应的重要作用。胡海生等（2018）发现房地产税在农村和城镇的再分配效应具有异质性，其中房地产税在农村反而会扩大收入分配差距，最可能的原因是农村和城市的收入水平差别。同时，在长期，随着居民收入水平提高，房地产税能够发挥的收入再分配效应也相应提升（娄峰和段梦，2021）。从税收原理上来理解，收入水平提高可以增强纳税人的纳税能力，提升可行的有效税率，使得房地产税在相同的累进性水平上能够发挥更强的再分配效应。
总体来看，国内有关房地产税再分配效应的研究呈现出“微观模拟—宏观建模”两种路径，分别强调对收入分布的静态刻画与制度冲击的动态追踪。前者能够细致描绘房地产税对不同收入群体的直接影响，后者则有助于从经济系统整体运行层面评估其再分配效果。尽管两类方法各具优势，但当前研究尚需进一步弥合个体异质性与制度冲击之间的分析张力，为全面评估房地产税的分配效应提供更为坚实的理论与实证支撑。在此基础上，已有研究亦将分析焦点延伸至房地产税的财政功能，尤其是其在缓解地方财政压力、构建地方税体系方面的制度潜力。
三、房地产税的财政功能研究
作为一种兼具收入属性与制度属性的财政工具，房地产税的财政功能长期以来是国内研究的重要议题。相关研究主要聚焦于两个层面：其一，房地产税是否能够为地方政府提供相对稳定的自有财源，从而缓解财政收支压力，提升地方财政的可持续性；其二，房地产税在政府治理体系中的制度定位及其潜在作用，即能否在优化财力结构的基础上，推动地方治理模式的现代转型。
在构建与中国式现代化相适应的现代税收制度的路径中，推动房地产税、遗产税、赠与税等新税种立法，逐步确立以主体税种支撑地方财政的制度框架，被认为是提升地方自主财力、夯实基层治理基础的重要方向（马海涛，2025）。在此背景下，房地产税被纳入深化分税制改革、健全地方税体系的关键议题，成为观察财税体制演进与治理能力建设的重要切入点。
（一）房地产税的收入充分性
1. 房地产税能否成为地方主体税种
在我国实施“营改增”改革后，地方政府原有的营业税逐步被中央与地方共享的增值税所替代，导致地方税体系趋于碎片化，自有税源匮乏，财政自主性减弱（郭月梅，2013）。相比之下，房地产税在国外已被广泛应用于支撑地方财政体系，并在稳定地方收入方面发挥了关键作用。基于此，房地产税在增强地方财政自给能力和构建规范的地方税体系方面被赋予较高的制度预期。
判断一个税种是否是地方主体税种，目前较为公认的一个标准由李文（2014）提出，即从数量角度，占地方税收收入30%以上可称为地方主体税种，占比在20%～30%的是地方重要税种。若以此标准衡量，结合多位学者的模拟测算结果，当前我国房地产税不具备成为地方主体税种的条件，能否成为地方重要税种也存疑。我国潜在房地产税收入水平占地方税收收入的比例在10%～45%（李文，2014；李建军和范源源，2019）。不过需要注意的是，若要实现房地产税收入占地方税收收入比重超过20%，税制设计需要设置较低的减免额度和较高的名义税率，平均有效税率超过1%，这可能会给纳税人带来较为沉重的税收负担。
房地产税潜在收入规模由房地产价值规模与分布、税制要素设计和纳税人支付能力共同决定。而纳税人支付能力不足，进而导致可行的平均有效税率较低，是制约我国当前阶段房地产税潜在收入水平的主要因素。张平和侯一麟（2016）依据投标排序模型测度我国房地产税纳税能力，设定纳税能力为36.6，即房地产税占纳税人收入比例为2.73%时，各省份可行的有效税率为0.25%～1.2%，全国平均值仅为0.54%。刘金东和丁兆阳（2017）则直接指出保障家庭税收支付能力和实现房地产税收入充分性之间存在矛盾。根据他们的测算，仅当税率为1%且人均扣减仅为10平方米或家庭扣减20平方米的条件下，房地产税潜在收入水平才超过地方税收收入的30%，且此时有超过15%的家庭收入低于应纳税款；即使将房地产税下调为地方重要税种，占地方税收收入比例为20%～30%，仍有至少12%的家庭无力支付税款。
综上所述，在考虑我国纳税人支付能力的情况下，新增居民房地产税能够显著拉动地方财政收入，但不足以作为地方主体税种。不过可以预见的是，随时间推移和人均收入增长，房地产税对地方政府收入的贡献将稳步提升（胡洪曙，2011）。
2. 房地产税是否扩大地区财力差异
房地产税一般以房产评估价值为计税依据，而我国各地房产价值差异极大，一线城市房价是四五线城市的十几倍，这一事实使不少人不免担心开征房地产税后会扩大地区间财力差异。然而当前的研究成果却表明这种担心可能是多余的。
就绝对额度而言，大城市和发达地区的房地产税收入规模一定高于小城市和欠发达地区，但若论房地产税占地方财政收入的比例，情况却有所不同。在中小城市群体中，欠发达地区的房地产税收入占地方财政收入比例要高于发达地区，财政缺口显著缩小甚至出现盈余（韦志超和易纲，2006)。郑思齐等（2013）也得到了相似的研究结论，他们使用2010年城市居民大样本调查数据测算了245个地级及以上城市房地产税潜在收入，研究发现，房地产税占财政收入比例随城市层级下降而上升，整体居民税收负担反而下降。这两篇文章均说明房地产税对补充中小城市和相对欠发达地区的地方政府财源具有重要作用。在同一省内的情况也基本一致。任强和段乐（2018）以山东省为研究对象，分析了新增居民房地产税对区县级财力差异的影响。从房地产税收入绝对值来看，极值差距达到了40倍，但总体的财政收入差异和人均财力差异并未发生显著变化。因此，无需过度担心房地产税扩大地区间财力差距、产生负面影响。不过也有研究表明，房地产税使用同一税收征管方案在不同地区的收入稳定性具有异质性，而浮动税率有助于减小收入波动、提升稳定性（孙成芳等，2023）。这一研究指出了给予地方一定自由裁量权对于平衡地区财力的重要性。
（二）房地产税的财政治理效应
在现有文献中，房地产税的财政功能不仅体现在其作为地方财政收入来源的潜力，也涉及其在优化财政结构、约束地方政府行为与推动财政治理现代化中的制度作用。鉴于此类治理效应的重要性，已有研究往往将其作为独立议题深入探讨。考虑到财政治理问题虽可作为独立议题展开，但在逻辑上仍属于房地产税财政功能的延伸范畴，本文将其与财政收入相关内容一并统筹分析。
1. 房地产税与土地财政
我国地方政府收入上对土地出让金的高度依赖，即土地财政，源于分税制改革和“营改增”削弱了地方税体系，地方政府在晋升激励下选择“卖地”作为满足地方政府收入和刺激经济发展的手段，在行为惯性下形成依赖（吴群和李永乐，2010；王健等，2017）。有学者认为进行房地产税改革可以触发“连锁反应”，矫正土地财政引起的各种问题（李成瑞等，2017）。针对房地产税和土地财政的关系，不少学者进行了研究讨论。
总的来说，房地产税无法替代土地出让金，但长期来说能够缓解地方政府对土地出让金的依赖性，推动从“投资型政府”向“服务型政府”的角色转变。一方面，从性质上看两者具有根本的不同，房地产税是政府作为公共服务的提供者向居民课征的税收，而土地出让金是政府作为国有土地所有者向承租人索取的租金（李升，2017）。另一方面，从数量上看当前潜在房地产税收入只有土地出让金的20%～30%，无法完全替代其对地方财政的收入筹集作用（郑思齐等，2013；刘蓉等，2015）。征收房地产税的积极意义在于可以合理控制地方土地出让面积，优化土地资源配置，调节地方支出结构，促使地方提供更多的公共服务，从而提高社会福利水平（闫勇和姚思宇，2015）。但基于宏观模型的研究表明，仅开征居民房地产税的宏观经济效应有限，也无助于房价水平回归正常范围，尽管房地产税会抑制土地出让行为，但会促使土地财政行为由土地出让向土地抵押融资转变；而在开征居民房地产税的同时改革土地出让金为按年征收，则可以显著提升居民福利、抑制房价，促进房地产投资属性向居住属性转变（俞成锦和余英，2016；舒鹏和周少甫，2023）。因此，在未来的改革过程中，必须处理好土地出让金和房地产税的关系，两者相互配合进行改革。
2. 收入归属与财政分权
首先必须明确的是，公共服务的受益地理边界以及政府匹配纳税人和受益者的难易程度直接决定了房地产税必然是一种地方税（张平和邓郁松，2018）。换句话说，房地产税的税基不可移动性决定了“受益税”是房地产税的最佳选择，而“受益税”的特征则使得房地产税只能是地方税。除非以调控房地产市场或调整分配差距为目标征收特殊房地产税，中央政府不应参与到房地产税的征收中，可能产生的地区间财力差异可以通过其他方式补偿，由中央政府分配用以提供地方公共服务的房地产税收入只会降低效率（张平，2016）。
明确房地产税是地方税后，问题就主要集中在是否给予地方在立法和征管上的自主权以及地方各级政府之间的房地产税归属问题。学界普遍认为在房地产税立法和征管中应给予地方一定的自主度，允许其在一定范围内调整地方房地产税征收，比如采用地区幅度评估率和幅度税收减免等（熊伟，2017；朱为群和许建标，2019；任强等，2023）。给予地方政府一定自主度的好处包括但不限于：地方政府可根据地区实际情况调整税负到合理水平（张平和侯一麟，2016）；浮动实际税率有利于提升房地产税的收入稳定性从而保障地方履行支出责任（孙成芳等，2023）等。而对于省以下各级政府的房地产税收入归属问题，目前尚无统一的结论。一方面，区县一级政府的公共服务支出责任最大，财政收支压力最突出，从财权、事权和支出责任相匹配的角度讲理应获得全部或大部分房地产税收入；另一方面，省级公共服务的资本化对房产价值的贡献最大，从价值捕获角度看有理由获得更大比例的房地产税收入，同时由省级政府调配房地产税也有利于实现基本公共服务均等化（张平等，2016；刘金东等，2021）。对于这一问题，尚需结合现实情况进行更深入的研究，探索符合我国国情和实践的房地产税分配方式。
3. 促进地方治理转型
以张平为代表的学者主张，讨论是否开征居民房地产税，不应拘泥于房地产税改革能给地方政府带来多少增收，而更要看到其对地方治理的重要意义。房地产税将地方政府收入与支出、财权与支出责任紧密联系在一起，既充实了地方政府履责所需要的财力，又使得政府有充分的动力来增加公共服务支出，同时强化了居民对政府的监督作用，将促进形成新的治理模式（张平和邓郁松，2018）。
财政部前部长楼继伟曾提出房地产税改革要形成房价上升、地方财政收入增加和基本公共服务水平提高的良性循环，多篇论文研究表明这一目标是具有可行性的。一方面，我国公共服务水平的提升可通过资本化途径抬升房价。任强等（2017）从公共服务价值捕获的角度，验证了教育服务的改变对房产价格具有显著影响，为开征房地产税提供了现实依据。同时，交通基础设施、公共医疗服务对房价也具有正向影响（李祥等，2012）。另一方面，房地产税收入能显著提高地方政府公共服务水平。张平等（2016）在充分考虑纳税人支付能力的基础上，按家庭可支配收入减去家庭必要生活支出后的10%计算房地产税额，据此测算房地产税收入四等分后对教育、公共卫生、公共安全和一般公共服务四项主要公共服务的贡献率在10%～40%不等，即新增房地产税收入有助于提升地方公共服务水平，促进地方政府治理转型。
在构建与中国式现代化相适应的现代税收制度背景下，学界围绕房地产税财政功能的研究不断拓展，既关注其作为地方主体税种的制度属性，也关注其对地方财政自主性与治理能力的长期影响。尤其在“营改增”之后，地方财政收入结构面临调整的挑战，房地产税作为具有空间稳定性与财产依附特征的税种，在支撑地方财政可持续发展方面，被认为具有重要制度潜力。相关研究也提示，围绕免征额设计、税基厘定与税率结构的制度建构，将成为实现财政目标与社会接受度平衡的关键。
四、对宏观经济和房地产行业的影响
房地产税作为重要的结构性税种，其开征对宏观经济运行机制具有潜在的广泛影响，已成为当前学界关注的重点议题之一。相关研究通常构建宏观经济模型，模拟税收制度调整对产出、消费、储蓄与政府收入等关键变量的冲击路径与均衡状态，从而评估房地产税的中长期宏观调节效应。在此基础上，部分研究进一步考察其对房地产市场的具体作用机制，尤其是房价形成与房地产投资行为的变化逻辑。
现有研究普遍采用一般均衡分析框架展开讨论，主要包括动态随机一般均衡（DSGE）模型与可计算一般均衡（CGE）模型。DSGE模型强调动态演化过程与政策冲击下的宏观波动，适用于刻画房地产税改革的短期影响路径；CGE模型则更注重产业结构间的资源再配置与制度改革后的长期均衡，适用于衡量税制调整对经济结构与总体福利的影响。通过不同模型模拟路径的比较，学界逐步形成了关于房地产税对宏观经济与房地产市场双重影响的初步共识与差异化判断。
（一）房地产税对宏观经济的影响
房地产税改革不仅是一项重要的财税制度调整，也是一项可能对宏观经济运行产生广泛影响的结构性改革。作为房地产行业与财政政策之间的关键连接点，全面征收房地产税势必会影响宏观经济的多个关键变量。正因如此，已有研究多通过构建理论模型，评估其对经济总量、要素配置、市场结构以及社会福利等方面的可能冲击，力图为未来改革实践提供政策模拟与理论支撑。
一方面，已有研究表明，房地产税在抑制房价、平滑经济周期等方面可能发挥稳定器功能。翟乃森（2021）认为，房地产税具有“自动稳定器”效应，能够在长期平抑由房价波动引起的宏观经济波动。同时也有研究指出其潜在副作用，例如骆永民和伍文中（2012）指出，房地产税可能对经济增长与居民福利产生负面影响。胡海生等（2012）在对比上海、重庆试点方案与统一征收0.8%税率的改革设想后发现，三种模式虽均可提升地方财政收入，但整体上存在不同程度的抑制经济增长效应，且抑制幅度随改革力度增加而上升。娄峰和段梦（2021）也指出，房地产税可能压缩产出、进出口、投资及消费等关键宏观变量。
另一方面，从要素配置与资源流动角度，毛丰付和李言（2017）发现，房地产税改革虽有助于推动资本与劳动力从房地产部门向其他部门流动，但由于流入量小于流出量，非房地产部门未能充分吸收资源，反而导致一定程度上的结构性负面效应。张顺明等（2018）进一步指出，房地产税可能导致住房产出与需求下降，并扭曲资本与劳动的相对价格，引发要素从资本向劳动转移，从而可能扩大收入差距。
在社会福利维度，研究者普遍认为征收房地产税具有改善福利的潜力。李博和王霄（2023）基于异质性世代交叠模型（OLG），考察不同收入阶层在房地产税引入后的最优行为反应，发现房地产税改革长期来说提升了总体社会福利，低收入群体受益最显著，而高财富家庭在改革初期可能出现福利损失，体现出一定的再分配效应。张顺明等（2018）进一步指出，在扩大税基与征收范围的设想下，仅少数依赖房地产发展的省份在福利与收入层面略有下降，而大部分地区均呈现上升趋势，支持扩大征收范围的改革方向。
在宏观经济总量与波动层面，杨耀武和刘元生（2023）发现，总产出随房地产税税率变化呈现倒U型关系：初期税率上升促使房地产投资减少、产业投资上升，总产出增加；税率继续提高，产业投资开始下降，总产出随之下滑。毛丰付和李言（2017）也从DSGE模型出发，分别通过静态与动态模拟分析指出，房地产税改革对宏观经济总量与波动均存在负向效应。
尽管多数研究承认房地产税可能带来一定负面冲击，但普遍认为通过合理的制度设计可缓解其负面影响并实现改革目标。例如，毛丰付和李言（2017）与李博和王霄（2023）均强调在改革初期设置免税面积与税收抵扣机制的重要性，这些手段可有效对冲负面效应。李言（2019）提出组合式税收设计思路，即在提高居民住房税率的同时下调商业用房税率，从而对冲居民用房税收上升对投资与产出的抑制效应，改善宏观经济表现。杨耀武和刘元生（2023）指出，合理设置免征额不仅有助于发挥房地产税的分配调节功能，还可促进消费与经济增长。
（二）房地产税对房地产市场的影响
房地产税的全面征收将对房地产市场产生直接冲击，尤其体现在房价水平和房地产开发投资两个方面。围绕“房地产税是否能够显著降低房价，还是仅具抑制上涨的作用”，以及“其对房地产投资的具体影响程度”，是相关研究的核心问题。
在房价影响方面，主流观点普遍认为房地产税的开征具有一定的抑制房价上涨的作用，甚至可在特定条件下导致房价下降。王敏和黄滢（2013）通过构建动态局部均衡模型，认为房地产税改革在短期具有压低房价的作用，但在长期可能因税负转嫁作用反而推高房价。骆永民和伍文中（2012）在较早采用DSGE模型探讨房产税改革影响时指出，征收住房房产税在长期可有效压低房价水平。杨源源等（2021）在DSGE框架中细化居民预算约束的建模，将房地产税政策与宏观审慎政策对比，发现前者更具压制房价的能力。张平等（2020）从财务学价值折现理论出发建模指出，房价变动与税收用于公共服务的转化率密切相关，房地产市场泡沫挤压阶段可能是推行房地产税的适宜窗口。与此同时，也有研究提出房地产税对房价走势的直接决定作用有限，更多表现为减缓外部冲击。翟乃森（2021）通过内生化政府行为并加入居民预算中的多重变量建模，认为房地产税具有抑制房价波动的阈值效应，即高税率虽可缩短外部冲击持续期，但也可能加剧房价波动幅度。
在市场机制方面，房地产作为实体经济与金融市场的重要联结体，其价格与投资变化亦受到金融因素影响。赵胜民和罗琦（2013）将金融摩擦引入DSGE模型，发现金融摩擦会削弱房地产税对房价的抑制作用，但这一效应在高税率条件下有所缓解。两位作者随后又探讨了房地产税预期效应，发现改革预期与实际政策的共同作用可相互强化，对房价形成复合冲击（赵胜民和罗琦，2015）。
关于房地产开发投资，研究也展现出多重视角。刘建丰等（2020）指出，房地产税对实体投资具有正负两种效应：一方面，通过边际扩展带来“挤入效应”促进实物投资，另一方面则因财产净值下降产生“抵押效应”抑制投资行为。周闯和潘敏（2021）在引入税收楔子、住房抵押融资和银行监管约束的DSGE模型后进一步分析，认为房地产税长期来看可降低房价与家庭收入比，具备缓释金融风险的能力。他们同时比较了统一与差别评估率方案，认为后者在支持经济增长和降低系统性风险方面表现更优。
这些研究共同表明，房地产税对房地产市场的影响机理较为复杂，涉及财政、金融与市场预期等多重机制。在推进改革时，相关制度设计需兼顾经济效率与风险防控，以确保政策效果的可持续性与稳定性。
综合目前研究成果来看，学者普遍认为房地产税改革对宏观经济运行将产生深远影响，既可能通过资源重配机制带动实体经济优化，也可能在短期内引发消费与投资的调整压力。在对税率、税基、免征额等制度参数的敏感性分析中，文献表明合理的制度设计能够有效对冲负面冲击，兼顾宏观稳定与结构优化。尽管不同模型在其影响强度与路径方面存在差异，但房地产税在调节总量波动、缓解金融风险与引导资源配置方面的潜在调节功能，已在理论层面获得初步验证。这也为评估其在现实政策运行中的可行性与制度边界提供了有益启示。
五、房地产税沪渝试点
在系统梳理房地产税在收入分配、财政安排与宏观调节等方面的研究成果之后，有必要进一步回到改革实践层面，检视制度运行的具体路径与政策效应，希望能够从已有实践中总结经验与问题，为后续房地产税制度设计与改革推进提供现实参考。2011年1月，国务院批准在上海和重庆两地启动房产税试点改革，随后两地相继发布《住房征收房产税改革试点的暂行办法》，标志着房地产税制度由顶层设计迈向局部实施的关键一步。作为我国目前唯一正式推行的改革举措，沪渝两地的试点不仅拉开了房地产税改革的序幕，也为观察其运行逻辑提供了重要窗口，并成为后续学术研究获取实证资料的主要依托。围绕试点对象、税率结构、免征范围、税基计算等关键制度要素，上海和重庆分别构建出具有地方差异化特征的政策体系（范子英和刘甲炎，2015；王家庭和曹清峰，2014；黄洪等，2017；杨龙见等，2021）。
虽然同时开展政策试点，但上海市和重庆市采取的房产税方案不尽相同。在政策实施区域上，上海包括其整个行政区域，重庆则只包括主城区的九个区。在征税对象上，上海采取了“存量”“增量”分离的方法，仅对新增房产征收房产税（范子英和刘甲炎，2015），重庆则按照住宅档次和数量确定征税对象，对高档住宅和第二套及以上住房征收。在税率方面，上海设置0.4%和0.6%两档，重庆则有0.5%、1%、1.2%共三档。在减免方案选择上，上海选择了人均面积减免，重庆则选择了家庭面积减免。在税基的计算方面，上海有70%的评估率折扣，重庆则没有，这导致两地的有效税率存在差异（王家庭和曹清峰，2014；黄洪等，2017）。另外，部分研究还关注了两地方案在优惠条款、过渡政策设计方面的区别（杨龙见等，2021）以及房产税收入占两地财政收入比重的差别（白文周等，2016）。
当然，在差异之外，沪、渝两地的试点方案也有共同点。一是免征范围较大，税率较低，政策整体温和适度，有利于民众接受和政策推行；二是两地试点都通过设置多档税率实现差异化的房产税征收，避免税收呈累退性而引致收入分配差距扩大；三是在税收收入的用途上，都选择将其投入保障性和租赁性等公益性住房的建设和维护中（王家庭和曹清峰，2014）；四是两地征税目标根本在于调控房价；五是都以市场的交易价格而非评估价作为税基计算依据（周清，2012）。
（一）试点的政策目标期待与现实回应
对于房产税试点的政策目标，目前主流观点有三种：一是调节存量财富分配，促进收入分配公平（郭宏宝，2011）；二是逐渐代替土地财政，充当地方财政收入的主要来源；三是抑制房产投机，成为调控房价的政策工具。同时有补充观点认为，房产税还能发挥“遏制房价增长预期”的作用（杨继瑞，2011）。从现有研究来看，沪渝两地房地产税试点的政策设计，整体上可被视为对前文所述三类方面——再分配、财政功能与宏观经济调节的现实回应。虽然政策工具具有多重目标，但各功能的实现程度及其间的协调关系仍存在较大争议。
在再分配方面，从两地试点情况看，其对分配格局的调整能力相对有限。相比于上海方案，重庆方案更着眼于收入分配，但是能否真正实现政策目标存在疑问（夏商末，2011）。尽管主流观点基本否定了沪、渝试点在抑制房价、筹集收入和调节收入分配方面的作用，对试点结果总体持悲观态度，但是仍有部分研究肯定了两地试点在调控房价和调节收入分配方面的部分作用，以及对于税制建设的巨大推动作用（安体福和葛静，2012；谭荣华等，2013）。
在财政收入维度，沪渝试点在政策设计上承载着以房地产税逐步替代土地财政、培育地方稳定税源的现实期待。然而，从现有研究来看，这一目标在实践中实现的难度较大。首先，沪渝两地的房产税收入在地方财政中的占比相对较低，难以构成主要财政来源（安体福和葛静，2012），且在长期央地财政博弈格局下，该占比仍有进一步下降的风险（郭玲和刘跃，2011）。孙少芹和崔军（2018）指出，虽然试点在一定程度上增加了地方财政收入，但仍远未达到替代土地财政的目标。尽管如此，房产税在缓解土地财政依赖、改善地方治理方面仍展现出积极效应。一方面，房地产税通过抑制房地产过度开发、降低土地竞争等机制，短期内压低了土地出让价格，进而一定程度上削弱了地方政府对土地财政的依赖（徐鹏杰和吴书胜，2020；杨超等，2021）。另一方面，作为具有明显受益税属性的税种，房产税在一定程度上提升了地方政府改善公共服务的财政激励，实证研究发现其对两地基本公共服务水平的改善具有显著的正向作用（金海燕和李佩，2023）。
在宏观调控功能方面，从抑制房产投机、调控房价的角度出发，沪、渝试点对调控房价的作用十分有限（黄洪等，2017），并未使得两地房价出现较大波动，短期看上海方案的效果更好，长期来看重庆方案更佳（周清，2012）。高房价的根本原因是土地一级市场的垄断等其他因素，房产税很难在调控房价过程中发挥决定性作用（单顺安，2011）。
总体而言，尽管主流观点对试点政策效果评价偏于谨慎，认为其在调控房价、筹集财政收入与改善分配结构方面均未达到预期目标，但仍有部分学者强调其在制度建设与政策试验方面的重要意义，认为试点在推动税制改革、验证制度工具边界方面发挥了积极作用（安体福和葛静，2012；谭荣华等，2013）。
（二）房地产税试点的效应评估——实证方法视角
在政策目标与现实回应之间，沪渝两地房产税试点的实际成效始终是研究关注的焦点。相较于早期从政策设计或制度构想出发的宏观评述，近年来相关文献更多采用实证方法，对试点政策的具体影响展开评估。现有研究主要围绕房价变动、居民行为及相关经济变量进行系统量化分析，常用方法包括双重差分法（DID）、合成控制法，以及近年来被引入的系统广义矩估计（SYS-GMM）、LLS非参数估计、HCW方法及聚束估计（bunching estimation）等（刘金东等，2019；彭加亮等，2015；Bai et al.，2014；Du and Zhang, 2015；张航和范子英，2021）。在此基础上，本部分梳理现有研究对房产税试点的三方面效应的考察：其一，房价变化与市场调控作用；其二，对居民行为的影响；其三，企业投资与城市发展等衍生性经济效应。
1. 房产税对房价的影响
调控房地产市场、抑制房产投机和住房价格过快增长是我国开展房产税改革试点的初衷，自试点以来，房产税与房价之间的关系也一直备受关注。大部分研究结论均是房产税能够抑制房价上涨，但也有部分研究对此提出了质疑。
上海市、重庆市的房产税改革试点，总体上起到了抑制房价的作用，但是存在结构差异。就重庆而言，房产税试点显著地抑制了当地房价上涨，使得其平均房价比潜在房价下降156～350元/平方米，平均下降幅度达5.27%，即使较为保守的估计，房产税也使得重庆房价增长率下降了2.52%（范子英和刘甲炎，2015；Du and Zhang，2015）。从具体的住房结构看，重庆的房产税试点主要抑制了高档住房和大面积住房的价格，对小面积住房价格的抑制效应未被发现（范子英和刘甲炎，2015）。此外，房产税还通过影响房价向住房租赁市场传导，对重庆的房租价格产生了显著的抑制作用（刘华等，2020）。上海的情况与重庆类似，但是也存在一些差异。具体而言，开征房产税抑制了上海的房价上涨，使其房价比潜在房价平均下降11%～15%，并且显著地抑制当地的投机性购房需求（Bai et al.，2014；张航和范子英，2021）。
但也有实证分析发现，房产税试点未能发挥预期的政策效应，仅小幅降低了住宅价格，而且对商品房和高档住宅的影响不显著，特别是上海的房产税并未对住房价格产生显著影响（王家庭和曹清峰，2014；Du and Zhang，2015）。房产税试点未能发挥政策效应的原因主要有两点：一是当前试点地区的房产税税率较低；二是房产税虽然抑制了房价，但是同时也刺激了需求，需求的一减一增相互抵消（彭加亮等，2015；彭浩荣等，2022）。同时，房产税推升房价的反直觉现象也可能存在。有研究发现，重庆的房产税试点大幅度推升了其房价，平均拉升幅度在10%～12%（Bai et al.，2014），特别是显著推升了当地小面积住房的价格（范子英和刘甲炎，2015）。出现这一反常现象源于重庆特殊的房产税设计，因为其主要针对高档住房征税，所以挤出了大量高档住房需求，从而增大了小面积住房需求，进而推升了整体住房价格。
2. 房产税与居民行为
文化传统导致了我国居民对房产的偏爱，居民财富也大半以房产形式存在，因此，房产税除了通过影响住房供需对消费者产生影响，还会进一步影响试点地区居民的其他行为。一般认为房价的变动会产生“财富效应”，从而影响房产持有人的消费水平（Aron et al.，2012）。沪渝房产税的试点，并未实现通过调控房价促进消费的预期政策效应，反而显著降低了当地居民的边际消费倾向及发展性消费支出，体现了房产“财富效应”对消费的影响（李俊松和王军，2017）。更具体地看，房产税对居民消费的影响存在异质性。房产税显著降低了当前持有房产且无新增购房需求居民家庭的消费支出，但对有购房需求的家庭而言，房产税改善了当下和未来的现金流，从而增加其消费支出（孙少芹和崔军，2018）。同时，重庆的房产税试点还会对当地居民的储蓄率产生影响，当地低收入家庭的储蓄率在政策改革后增加0.9%，这些家庭主要通过压缩其服装和交通通信消费支出提高储蓄水平（范子英和刘甲炎，2015）。此外，孔培嘉等（2020）甚至发现沪、渝两地房产税改革试点对当地生育率产生了影响，房产税试点显著抑制了上海地区家庭的生育率，对重庆地区家庭的影响则不明显。
3. 房产税的其他衍生性经济效应
除了对房价和居民行为会产生影响，房产税的试点还会从企业层面和城市层面等广泛影响试点地区的各主体行为以及地区发展。
在企业层面，相比政策试点之前，上海、重庆的企业投资均出现了不同程度的增加（徐鹏杰等，2020）。并且房产税还有效减轻了两地经济对房地产业的依赖，促进经济回归实体经济主业，实业投资显著增加（周建军等，2021）。另外，房产税试点还提升了重庆的吸引力，提升了其二产和三产占经济的比重，带动相关行业就业；但上海的政策试点却没有使得其产业结构发生明显变化，未能实现“腾笼换鸟”的目标（刘友金和曾小明，2018）。
除此之外，杨龙见等（2021）从城市生产率水平变动的角度出发，认为沪、渝的房产税试点一定程度抑制了住房价格的上涨，优化了两地的资源配置格局，提升了资源配置效率，特别是资本和劳动力配置效率，进而推动了城市生产率水平提升。
六、结论与展望
综上所述，房地产税作为财税体制的关键制度环节，其功能定位与实施路径始终处于政策探索与理论研究的互动演进之中。学界围绕其再分配、财政收入与宏观调节三个方面已形成较为系统的分析框架，并通过理论建模与实证研究对制度运行的潜在影响进行了多维度的推演。尽管相关研究在方法选择与结论判断上尚存分歧，但整体上对房地产税在促进公平、优化治理、提升效率方面的制度潜力保持相对一致的认识。
与此同时，上海与重庆的房产税试点为制度设计提供了宝贵的经验样本，也凸显出政策落地过程中面临的现实制约。如何在制度与功能间实现动态平衡，在治理目标与市场预期之间保持政策弹性，仍是未来研究亟须深入回应的问题。随着我国宏观经济与房地产市场环境的不断变化，房地产税改革不应仅停留于功能性讨论，更需在具体政策机制、征管配套、地方财权安排等层面进行系统性谋划。
然而，房地产税制度的建构与演进，始终镶嵌于国家治理体系现代化和财税制度整体改革的时代背景之中。在高质量发展成为主题主线、新质生产力不断培育壮大的背景下，税制安排不仅是经济资源配置的工具，更是引导生产要素优化流动、塑造治理方式转型的重要支点。伴随数字经济的发展和数字治理能力的提升，房地产税的征管手段、数据基础与评估体系也迎来新的技术支撑与制度空间，为制度的精准落地与治理效能提升提供了新的可能。未来的制度设计不应仅停留于传统的税种功能划分之上，更需要在国家治理目标、数字财政技术和居民财富结构深刻演化的背景下，重构房地产税的制度定位与治理逻辑。如何实现分税制度与房地产市场机制的有效衔接，如何在区域异质性下探索因地制宜的税制安排，如何在数字化转型中稳步推进制度的可计算性、可执行性与可持续性，将是下一阶段研究与政策设计不可回避的核心议题。面对日益复杂的经济社会格局，房地产税改革注定是一项长期性、渐进式的制度工程。
来源于《工信财经科技》2025年第4期，作者：任强，中央财经大学财政税务学院教授，中国人民大学财税研究所兼职研究员；孙英豪，中央财经大学硕博连读研究生；潘睿，水利部机关服务局硕士研究生；朱亮，中国农业发展银行贵州省分行硕士研究生。
