公共债务在基础设施建设和城镇化进程中发挥了关键作用，但是债务风险不仅威胁财政可持续性和金融稳定，还影响国家主权信用，是经济平稳发展的重大隐患。中国公共债务的风险水平究竟如何？学术和实践层面对这个问题尚未达成一致意见。本文从国际比较的角度评估中国公共债务风险。从机构范围和金融工具两大维度界定公共债务统计口径；再分别从总体水平和债务结构进行考察，采用赤字率、负债率、长期负债能力、债权结构和层级结构等指标评估中国公共债务风险，并使用比较先进的计量分析方法检验公共债务对经济增长的门槛效应。研究发现，当前中国公共债务风险总体可控，但地方公共债务占比远高于主要发达国家以及新兴市场国家与发展中国家的平均水平，中国的长期负债能力持续减弱，中国公共债务的风险主要来自地方政府举债。鉴于此，本文进一步分析日本和意大利的地方公共债务管理经验，对中国公共债务发展趋势进行展望，为深化中国地方公共债务管理体制改革提出政策建议。

公共债务是中国各级政府筹措财政建设资金的重要方式。然而，随着公共债务规模快速增长，债务风险不可避免地引发社会各界的关注和担忧。中国公共债务（包括地方公共债务）的风险究竟有多大？债务风险主要体现在哪里？可谓众说纷纭，莫衷一是。一方面，部分学者和政府官员对此持谨慎乐观的态度。尽管学者们使用的数据和研究方法各不相同，但研究结论基本上都支持中国公共债务风险处于可控范围内这一论述。另一方面，从国务院和财政部密集发文和采取监管举措来看，地方公共债务风险不容乐观，各级政府对此始终保持高度警惕。部分学者认为地方公共债务不可避免地存在风险，会对经济运行、社会发展和预算执行等产生负面影响。此外，2017年9月21日，国际评级机构标准普尔下调中国主权信用评级，其中一个重要因素是评级机构认为中国地方融资平台公司、国有企业等债务规模持续增长，导致政府或有债务规模不断扩大。

因此，科学评估公共债务风险，对于中国防范国内财政金融风险和提高国家主权信用均有重要意义。本文立足国际比较，首先明确公共债务的统计口径，从赤字率、负债率、长期负债能力、债权结构以及层级结构等多方面，采用自带内生拐点的动态面板门槛回归模型进行量化分析，科学定位中国公共债务（包括地方公共债务）的风险水平；其次，介绍日本和意大利的地方公共债务管理经验，为中国有效防控地方公共债务风险提供有益借鉴；最后，展望中国公共债务发展趋势并提出政策建议。

国际组织的公共债务统计口径和常见的债务风险指标

（一）国际组织的公共债务统计口径

为了更好地提供各国公共债务信息，以便进行国际比较与风险监控，世界银行、国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）和欧盟统计局（Eurostat）等国际组织纷纷建立了公共债务统计体系，按照各自标准和口径对有关国家或地区的公共债务进行统计。然而，与其他宏观经济指标不同，由于对公共债务的认知存在分歧，公共债务的统计尚未形成完全统一的国际标准，给债务风险的科学评估带来了困难。

国际组织通常从以下两个维度对公共债务进行界定。第一个维度是界定债务人（主要是政府）的范围。目前主要划分为三个层次：层次一为预算性中央政府（Budgetary Central Government）；层次二是在层次一的基础上加上预算外单位和社会保障基金；层次三是在层次二的基础上再加上州（省）及其下辖地方政府（市县等）。层次三往往被视作一般政府（General Government）的概念。第二个维度是界定金融工具范围。从世界银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织和欧盟统计局的公共债务统计体系来看，体系包含的金融工具不同是四个国际组织公共债务统计的一个明显区别。欧盟统计局的债务统计包含的金融工具最少，仅包含通货和存款、债务证券和贷款；世界银行的公共部门季度债务数据库（QPSD）和国际货币基金组织的世界经济展望数据库（WEO）包含的金融工具种类最多，除以上三种金融工具之外，还包含特别提款权、保险、养老金和标准化担保计划以及其他应付账款，而经济合作与发展组织债务统计中则未包含特别提款权。

借鉴国际组织统计公共债务的上述两方面标准，结合中国公共债务的基本事实，本文后续研究采用的公共债务统计口径为包含特别提款权、通货和存款、债务证券、贷款、保险、养老金和标准化担保计划以及其他应付账款的一般政府债务，即在层次三下由全部金融工具构成的公共债务。一方面，中国的公共债务不仅包含中央政府债务，还包括地方政府债务，以及由地方融资平台公司债务构成的隐性债务等。层次三下由全部金融工具构成的债务（即一般政府债务）可有效涵盖上述公共债务。另一方面，大部分国际组织的数据库（如国际货币基金组织的世界经济展望数据库和全球债务数据库）统计了政府部门持有的各类金融工具债务总和，而未提供细分的债务数据。因此，考虑到数据的可得性和国际可比性，本文选用由全部金融工具构成的公共债务统计口径。

（二）常见的债务风险指标

公共债务风险的实质是公共债务过快增长和结构不合理带来的负面影响和不利预期。由此可见，科学衡量公共债务风险的关键在于识别债务总体水平和债务结构是否合理。因此，本文主要从以上两方面识别公共债务风险。

第一，由于国内生产总值（以下简称GDP）通常被认为是政府偿还债务的物质基础，所以本文采用GDP 和公共债务规模等变量，构建静态和动态两类指标，综合衡量公共债务风险总体水平。静态指标为常见的债务风险指标——赤字率和负债率。赤字率=（财政支出-财政收入）/GDP。负债率是公共债务余额与GDP的比值。赤字率和负债率的数值越小，经济规模对公共债务的承载能力越高，因此，债务风险相对较小。动态指标采用长期负债能力指标，长期负债能力指标=（1+公共债务增长率）/（1+GDP增长率）。该指标比率若低于100%，说明公共债务增长速度低于GDP增长速度；比值越小，说明中国经济发展对债务偿还的保障能力越强，债务可持续性越高。

第二，债务结构可分为债权结构和层级结构。债权结构是指政府外债与GDP的比值，是衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标。现有文献表明，过高的外债规模会增加宏观经济波动性，影响经济健康发展。层级结构是指公共债务发行主体的构成情况，本文采用地方公共债务占公共债务总额的比重来衡量公共债务的层级结构风险。由于地方公共债务存在预算软约束、权责时空错配、债务资金使用效率偏低、债务隐性化趋势明显以及监管不到位等问题，地方公共债务占公共债务总额的比重越高，债务风险就越大。

公共债务风险的国际比较

本部分将中国与主要发达国家、新兴市场国家和发展中国家（以下简称“新兴发展中国家”）进行对比，科学定位中国公共债务的总体风险水平在世界范围内所处的位置，并比较中国与世界其他国家在公共债务结构上的差异。

（一）数据来源

考虑到数据可得性和国际可比性，本文分析所用数据主要来自国际货币基金组织提供的各国公共债务数据，包括世界经济展望数据库、全球债务数据库（GDD）以及国际货币基金组织发布的《2019年中国国别报告》。此外，如前所述，本文的公共债务统计口径为政府需向债权人支付的所有负债，包括特别提款权、货币和存款、债务证券、贷款、保险、养老金和标准化担保计划，以及其他应付账款形式的负债等。本部分进行国际比较时，选取的发达国家包括美国、日本、英国、加拿大和欧元区国家，共23个国家。根据国际货币基金组织的世界经济展望数据库，新兴发展中国家主要分为亚洲新兴发展中国家、欧洲新兴发展中国家、拉丁美洲和加勒比地区的国家、中东和中亚以及撒哈拉以南非洲的国家，共有155个国家。

（二）中国与世界其他国家的公共债务风险比较

本部分基于债务总体水平和债务结构两大层次，采用赤字率、负债率、长期负债能力、债权结构和层级结构五类指标，多角度衡量公共债务风险。

1.债务总体水平

（1）赤字率。欧盟《马斯特里赫特条约》规定，一国预算赤字和债务余额分别不应超过其GDP的3%和60%，以上标准简称“马约标准”。虽然国际经济界并未就是否将“马约标准”作为公共债务总体水平的“国际警戒线”达成共识，但当考察公共债务可持续性时，“马约标准”不失为一个重要的衡量依据。

2010－2018年，中国平均赤字率为1.97%，未超过“马约标准”，还远低于日本和美国等主要发达国家的赤字水平。同一时期，日本和美国的平均赤字率分别达到6.11%和6.15%。与新兴发展中国家相比，中国平均赤字率低于拉丁美洲和加勒比地区、亚洲新兴发展中国家、撒哈拉以南非洲的平均水平。

（2）负债率。与赤字不同，债务余额是存量概念，因为我们重点关注最近一年（2019年）中国与世界其他国家公共债务负债率情况。2019年中国公共债务负债率为55.57%，低于60%的“马约标准”。中国的公共债务负债率不仅远低于日本和美国等主要发达国家的债务水平（2019年，日本和美国的负债率分别为237.69%和106.22%），也低于拉丁美洲和加勒比地区、中东和中亚、撒哈拉以南非洲的平均水平。

根据上述对赤字率和负债率这类静态指标的分析，基于国际比较，中国公共债务风险总体处于可控范围内是有事实依据的。但要全面评估中国公共债务风险的总体水平，还需要结合动态指标进行分析。

（3）长期负债能力。如前文所述，长期负债能力指标=（1+公共债务增长率）/（1+GDP增长率）。该指标数值越高，表明经济增长对债务的长期负担能力越弱。2010－2019年，中国的长期负债能力指标平均水平为107.84%，高于日本和美国等主要发达国家；同一时期，该指标在日本和美国的平均水平分别为101.68%和103.83%。与新兴发展中国家相比，2010－2019年中国长期负债能力的平均水平仅高于亚洲和欧洲新兴发展中国家，但2015年以来，中国长期负债能力指标呈现持续增长态势，截至2019年末，中国长期负债能力指标已超过新兴发展中国家的平均水平。

以上结果表明，随着中国公共债务规模持续扩大，经济增长的长期负债能力持续减弱，债务风险逐渐凸显。因此，从动态指标看，中国公共债务风险总体水平并不低，应当对动态累积中的债务风险保持高度警惕。至于公共债务相对增速不断提高的原因是什么，后续有关公共债务对经济增长的门槛效应分析提供了线索，即中国的地方公共债务占比远超国际平均水平，地方公共债务的快速增长是抑制经济增长的一个重要因素。以上发现表明长期负债能力的持续减弱与公共债务层级结构的不合理密不可分。

2.债务结构

（1）债权结构。债权结构采用外债（仅包含在国外发行的公共债务）与GDP的比值这一指标进行衡量。2015－2018年，中国外债余额逐年增加，平均以每年13.19%的速度增长，增速适中。截至2018年底，中国外债余额为19870亿美元，占GDP的比率为14.80%，低于新兴发展中国家的平均水平，债权结构风险相对较小。

（2）层级结构。层级结构采用地方公共债务占公共债务总额的比重进行衡量。2018年，中国地方公共债务[3] 占公共债务总额的比重为67.19%，比重不仅高于主要发达国家，更是远超新兴发展中国家的平均水平。

地方公共债务占比高一方面表明中国近年来公共债务规模不断扩大的主要原因正是地方公共债务的持续快速增长；另一方面，如前文所述，地方公共债务占比越高，公共债务总体风险往往越大。因此，如能有效控制地方公共债务的增长，不仅能降低地方公共债务占比，而且有助于防范和化解公共债务总体风险。

3. 针对中国公共债务风险的总体判断

从债务风险的静态指标看，中国的赤字率和负债率处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，同时也远低于日本和美国等主要发达国家的债务水平，此外还低于拉丁美洲和加勒比地区、撒哈拉以南非洲等发展中国家和地区的平均水平；但从动态指标看，中国的长期负债能力在持续减弱，截至2019年末，中国的债务风险动态指标已超过欧美发达国家和新兴发展中国家的平均水平。由此可知，中国的公共债务风险虽然总体可控，但应当受到持续关注。从债权结构来看，中国外债占GDP比重较低，债权结构风险相对较小；从层级结构来看，地方公共债务快速增长是中国公共债务规模扩大的主要原因，中国的地方公共债务占比远高于主要发达国家和新兴发展中国家的平均水平，这表明中国公共债务风险主要来源于地方政府举债。

拓展分析——对公共债务风险门槛值的量化研究和国际比较

前文通过对赤字率、负债率、长期负债能力、债权结构和层级结构这五大指标进行国际比较，发现中国公共债务风险总体可控，但长期负债能力持续减弱、层级结构指标明显偏高。然而，债务指标的升降并不能直接反映公共债务风险的触发点（或发生公共债务风险的门槛值）在哪里。本部分对公共债务风险的门槛值进一步展开研究，为提高公共债务风险国际比较的科学性提供量化依据。

（一）方法说明

门槛回归（threshold regression）方法的核心思想是考察被解释变量与某个解释变量（也称为门槛变量）之间的关系是否发生结构性突变，即当门槛变量数值高于或低于某一临界值时，解释变量的估计系数是否会发生显著变化。本部分对公共债务风险门槛效应的研究正是检验是否存在某一临界值：当公共债务超过这一临界值时，其对国民经济的影响将产生结构性突变。尽管有些学者认为门槛回归是不连续的（即存在跳跃，英文称为jump），但现实中往往是因为存在拐点（英文称为kink）而导致结构性突变，即回归函数仍是连续的，但临界值两侧的斜率不一致。近期，一些学者开发的动态面板门槛回归模型允许门槛效应存在内生拐点，相比于已有的门槛回归模型能够更准确地揭示门槛变量对被解释变量的复杂影响，因此本文借鉴这类计量方法，采用自带内生拐点的动态面板门槛回归模型检验公共债务对经济增长的门槛效应。

其中，为消除商业周期波动带来的影响，笔者采用三年期中心化移动平均增长率作为模型的被解释变量。为分析不同债务指标对经济增长的门槛效应，分别将赤字率、负债率、长期负债能力、债权结构和层级结构作为门槛变量放入回归方程进行检验。回归方程中的控制变量包括工业增加值占GDP的比重、人口增长率和通货膨胀率。为解决被解释变量和解释变量之间的循环因果关系产生的内生性问题，我们将所有解释变量均做了滞后一期的处理，以切断被解释变量对解释变量的反向影响。

门槛回归分析的具体步骤如下。首先，明确全球范围内各项债务风险指标的临界值（即门槛值）；其次，为进一步衡量在世界主要经济体中各项债务风险指标对经济增长的门槛效应，我们选用二十国集团（G20）的数据重复门槛回归，明确在世界主要经济体中各项债务风险指标的临界值；最后，将中国公共债务风险指标与上述临界值进行比较，科学定位中国公共债务风险。

（二）门槛效应分析的数据说明

为与前述分析尽可能保持一致，门槛效应的量化分析利用178个国家2000－2018年的面板数据，实证分析公共债务风险影响经济增长的门槛效应。其中，赤字率、负债率和长期负债能力这三个指标的国家层面数据来源于国际货币基金组织的世界经济展望数据库。债权结构的国家层面数据来源于世界银行的债务数据库，由于缺失主要发达国家的外债数据，采用G20样本进行回归存在数据严重不足的问题，因此下文不对G20的债权结构进行单独分析。层级结构的国家层面数据来源于国际货币基金组织的全球债务数据库，其他经济数据均来源于世界银行数据库。此外，为避免数据极端值的干扰，对数据按照上下1%进行缩尾处理。

（三）公共债务门槛效应的量化分析

由于本文使用的面板数据时间跨度较长，有可能存在数据不平稳问题，导致回归结果出现偏差。因此，笔者首先采用IPS方法检验门槛回归中所有变量的平稳性，检验结果表明所有变量在5%的显著性水平下均拒绝原假设，即不存在单位根问题，表明后续实证分析不受数据不平稳问题的干扰。

根据门槛回归的实证结果，我们得出如下结论：第一，全球和G20两个不同样本的实证结果均显示，各项公共债务风险指标与经济增长之间存在显著的门槛效应。第二，样本选择不同，即选择全球样本或G20样本，得出的门槛值存在差异。以赤字率为例，全球样本下赤字率的门槛值是4.851，即当赤字占GDP的比重超过4.851%时，公共债务对经济增长的影响将表现出抑制效应，而G20样本下赤字率的门槛值较高，为5.036，这表明经济发达国家对赤字导致的公共债务风险具有相对更高的承受能力。

同时，我们对公共债务与经济增长的关系在门槛值两侧是否存在明显差异进行了专门检验，发现当公共债务风险指标未超过门槛值时，公共债务能够促进经济增长；一旦公共债务风险指标超过门槛值，公共债务将阻碍经济发展，债务风险凸显。公共债务风险指标与经济增长的“倒U型”关系进一步验证上述门槛值的科学性，即公共债务风险指标在门槛值两侧对经济增长的影响是不同的。

此外，通过将中国各项债务风险指标与通过实证分析得出的门槛值进行比较，我们发现，中国的赤字率、负债率和债权结构既未超过全球样本的门槛值，也未超过G20样本的门槛值；中国的长期负债能力虽未超过全球样本的门槛值，但高于G20样本的门槛值；中国公共债务的层级结构远高于两个门槛值，这说明目前中国的地方公共债务对经济持续增长产生了不利影响。这一发现与已有文献相符，白重恩等的研究发现2008年以来中国地方公共债务持续扩张，导致资本配置效率下降，进而抑制经济增长。

针对公共债务门槛值的拓展分析进一步印证了公共债务风险国际比较的结论，即中国公共债务风险虽然总体可控，但债务规模过快增长拖累经济的长期负债能力，其原因与地方公共债务的快速增长密不可分——中国的地方公共债务占比远高于门槛值。综合债务风险的国际比较和门槛值分析，不难发现，中国公共债务风险主要来自地方政府举债。

国外地方公共债务风险管理的经验借鉴

鉴于目前中国公共债务风险主要来自地方政府举债，吸取主要发达国家地方公共债务管理经验，有助于为中国公共债务管理体制深化改革提供借鉴。日本和意大利均为单一制政体，地方公共债务的管理体制以行政控制为主，与中国具有相似之处，其管理经验对完善中国地方公共债务管理体制具有借鉴意义，因此，本节将介绍日本和意大利的地方公共债务管理体制和经验教训。

（一）日本地方公共债务管理经验

1.日本地方公共债务现状

日本地方政府举债方式主要包括发行债券和借款。2014－2019财年日本地方政府债券发行规模相对稳定，年均发行量为12万亿日元，其中，选择公募发债的比重最大，约占33%。从日本地方政府长期债券的负债率情况来看，自2012年以来，日本地方政府的负债率呈下降趋势，这说明近年来日本地方公共债务风险得到了有效控制。借款方式可分为证书借款和其他金融机构借款。其中，当借入中央政府资金或公营企业公库资金时，通常采用证书借款方式。

2.日本地方公共债务管理方式

（1）规范举债行为。根据日本的《地方分权一揽子法》，2006年4月以来，地方自治体发行地方政府债券由许可审批制改为协商制。在协商制下，经过大臣或知事同意后，地方政府不仅可以获得来自中央政府的低利息借款，而且其本息偿债资金也可计入地方财政计划。这意味着当地偿债情况会被纳入中央政府确定转移支付金额的考虑范围内，地方政府会因此得到更多的地方交付税（相当于中央对地方的转移支付）。未能获得协商许可的债券经地方议会批准后仍可发行，但需自行解决融资问题和承担偿债资金。因此，考虑到上述因素，大多数地方政府会选择经协商许可后再发行地方政府债券，而协商则意味着地方政府不能独立决定其发债规模、利率等条件，这有助于中央政府控制地方举债规模。

（2）建立地方公共债务风险预警体系。日本采用立法的形式，建立了自上而下的地方公共债务风险预警体系，全面审查地方政府财政状况。日本的《地方公共团体财政健全化法》规定，地方政府必须披露实际赤字率、合并赤字率、实际债务偿付率和未来债务负担率四项财政风险指标，并据此对地方公共债务风险水平划分出风险预警和财政重建两条界限。当地方政府的财政状况进入风险预警线后，地方政府需要制定财政复兴计划，并实施外部监察；当风险指标超过财政重建线时，地方政府须在中央政府的严格监督下制定财政重建计划。日本历史上，因债务危机而进行财政重建的典型案例是北海道夕张市。当时夕张市的债务金额约为当地财政收入的14倍。这一科学系统的债务风险预警体系能够有效监测和防控地方公共债务风险。

（3）设置地方公共债务监督机制。日本有较为严格的审计监督机制。审计监督是债务风险预警的补充，也是连接地方公共债务风险防控体系的纽带。以对地方政府借款的监督为例，不仅包括对被提议的借款项目进行事前审查，还会对债务资金使用情况进行全程监督。地方监察委员会在此过程中发挥着重要作用。地方监察委员会主要负责审计地方政府的财政收支情况（包括债务资金收支情况）。在审计完成后，地方监察委员会出具一份审计报告，并将其提交给国会或委托审计的政府部门。该报告包含地方监察委员会在审计过程中发现的问题、改进意见以及相应的处罚措施等。

（4）监管日本地方公共团体金融机构。日本地方公共团体金融机构（JapanFinance Organization for Municipalities，JFM）是由地方政府出资设立，主要为其提供低息贷款的金融机构。2017年末，JFM对地方政府发放贷款余额为2238亿美元，占地方公共债务融资的15.30%。JFM发债融资以及向地方政府提供贷款等，均具有相对完善的制度管理框架和金融基础设施的支持。由于信息披露系统较为完善，债券投资者能够及时获取地方政府的财政信息。此外，中央政府、地方政府、监管机构和审计机构构建起多重监管框架，共同约束JFM的公司治理。在此框架下，JFM的债券融资成为日本地方政府缓解资金短缺问题的重要途径，举债过程公开透明，且受多方机构的监督，隐性债务风险大大降低。

（二）意大利地方公共债务管理经验

1.意大利地方公共债务现状

根据意大利中央银行（意大利银行）公布的数据，意大利地方公共债务主要可分为狭义债务和广义债务。在狭义债务统计口径基础上，广义债务还包括合并项目。合并项目具体包括以下类型：1）经济财政部（MEF）向地方政府垫付的应付贸易款项；2）在意大利国有银行（CDP）转型为公司时，CDP向地方政府发放的属于经济财政部的贷款份额；3）经济财政部向各地区发放的用于弥补其医疗保健赤字的贷款；4）经济财政部向各地区提供的用于债券回购业务融资的贷款；5）内政部向各省和直辖市提供的预付款，其作为确保地方政府财政稳定轮换基金的一部分。

从狭义统计口径来看，2000 年意大利地方公共债务余额为381.22 亿欧元，2019年债务余额达到843.77亿欧元，相比2000年增长了约121.34%，平均负债率为5.66%。从广义统计口径来看，2000年意大利地方公共债务余额为659.70亿欧元，2019年债务余额达到1221.12亿欧元，相比2000年增长了约85.10%，平均负债率为7.40%。意大利是一个单一制国家，共有四级政府，包括中央政府、区级政府、省级政府和市级政府。按照地方政府类型划分，截至2019年末，从狭义口径下的地方公共债务情况看，市级政府（Municipality）的地方公共债务比重最大，债务余额高达354.50亿欧元，占比42.01%；其次是区级政府，债务余额为313.54亿欧元，占比是37.16%；省级政府占比最低，仅为7.82%。

从债务类别来看，金融机构的贷款是意大利地方政府筹集资金的主要方式（占比74.88%）；其次是境外发行证券，占比为9.89%；在意大利境内发行的证券占比仅为5.71%。

2.意大利地方公共债务持续增长的原因

（1）经济增长乏力。在2000－2019年欧元区国家年均GDP增速排名中，意大利处于垫底位置，年均增速仅为0.40%。意大利经济增长乏力，经济的长期负债能力下降，进而导致债务风险上升。

意大利经济增长乏力的主要原因包括以下几个方面。一是意大利企业规模普遍较小，适应新技术和进行创新的难度较大，导致全要素生产率的低增长。二是人力资本不足。意大利教育水平低于欧盟平均值，且长期存在人才配置不当和利用不足等问题，导致大批意大利毕业生移民到其他国家，进一步加剧了高技术部门人才稀缺的问题。三是政府的效率较低。以开支审查制度为例，这原本是控制公共开支和减少债务的一个重要工具，但在实践中，该项制度的执行是有限甚至无效的。蒙蒂政府（即2011年11月至2013年4月）曾列出一份包含500家被确定为“无用”的公共实体的名单。据估计，撤消名单上的实体，每年将为意大利各级政府节省100亿欧元的开支。然而到目前为止，情况仍未发生改变，上述公共实体仍然消耗了大量公共资源。四是意大利银行业的不良贷款问题严重阻碍经济的健康发展。世界银行数据显示，意大利银行业的不良贷款率由2006年的6%增至2014年的18%。

（2）公共支出居高不下，逃税问题严重。长期以来，意大利地方政府的财政支出占GDP的比重明显高于欧元区国家平均水平。以2019年为例，意大利地方政府的财政支出占GDP的比重达13.90%，而欧元区国家的平均水平为9.70%。

这主要是因为意大利地方政府过于依赖财政扩张对经济增长的促进作用。然而，实践表明，意大利地方政府的财政扩张政策对经济增长的拉动作用十分有限。此外，意大利逃税情况严重。按照理论税收收入和实际税收收入之间的差距计算，2011－2016年期间，总税收缺口为22.1%，逃税超过1000亿欧元。公共支出规模庞大、效益不佳，加之逃税问题严重，加剧了意大利地方政府的财政收支矛盾，为地方政府不断举债提供了借口。

（3）衍生品交易问题。意大利地方公共债务风险还来自于地方政府签订的大量衍生品交易合约。由于衍生品交易合约不构成马斯特里赫特总体债务，所以，一定程度上具有隐蔽性，债务风险防范较为困难。意大利米兰市政府曾因与德意志银行、摩根大通、瑞士银行等签订金融衍生品合约而蒙受巨额损失。根据意大利经济财政部国库司公布的数据，2008年全球金融危机期间，新增地方政府衍生品交易达到峰值，高达374.93亿欧元。近几年，其规模有所下降，但2019年新增地方政府衍生品合约数额仍有162.26亿欧元，潜在债务风险不容小觑。

3.意大利地方公共债务管理制度

近年来，意大利各级政府采取积极措施，防范不断膨胀的地方公共债务对其带来系统性财政金融风险。

（1）约束地方政府举债规模。意大利地方公共债务管理体制是行政控制型。中央政府对地方公共债务实施直接控制，不仅包括事前授权与审批，还包括事后的定期监督与检查。意大利地方政府的偿债比例不得超过地区自有收入、卫生收费收入净额与公共基金之和的25%。此外，意大利《宪法》第五章规定，地方政府只能将债务用于公共投资，不得为经常项目支出融资而发行债券。此外，只有各地方政府提供偿债计划后，储蓄与贷款基金会、银行等机构才会为其提供贷款。由此可知，针对地方政府举债的约束机制一定程度上能够防止地方公共债务规模迅速扩张。

（2）规定债务危机应急处置机制。为防止地方公共债务危机的无序膨胀，意大利政府制定了详细的防范债务风险的操作程序。以地方公共债务的重组为例，《关于竞争力和社会正义的紧急措施的第89号修正案》要求债务重组需满足以下条件：其一，与经济财政部签订的贷款合同的剩余期限在5年以上，且剩余债务摊销额超过2000万欧元；其二，地方政府债券的剩余期限在5年以上，且发行面值超过2.5亿欧元。

为防范衍生品交易风险，《关于经济发展、精简、竞争力、稳定公共财政和税收平等的紧急规定》不仅要求衍生品交易应报经济财政部审批，而且详细规定了衍生品交易的中介机构、期限以及业务范围，从而在制度层面规范衍生品交易和防范债务风险。

（3）建立债务风险管理组织体系。意大利政府意识到地方公共债务的重要作用及其潜在风险的危害性，因此，为了使债务风险管理更加专业化和体系化，意大利政府建立了债务风险管理办公室（DMO），由专门机构负责处理地方公共债务问题。

（三）针对地方公共债务风险管理国际经验的总结

在地方公共债务管理的长期实践中，日本和意大利逐步摸索出一套防控地方公共债务风险的科学方法。在举债源头上，中央政府须对地方政府举债进行规模控制，具体控制方式视国情而定，既可采取协商形式，也可实施审批方式；资金使用过程中，应建立约束机制、预警系统等监督机制，并由专职监管机构及时监控债务风险；采用法律形式规定地方公共债务风险防控的具体标准和应对措施，明确各级政府在地方公共债务危机处置中的责任。上述做法值得中国在深化地方公共债务管理体制改革中进一步学习和借鉴。

政策建议

经历了近四十年高速增长后，中国经济发展步入新常态。受新型冠状病毒肺炎疫情全球蔓延、国内减税降费力度不断加大等因素的叠加影响，财政可持续的压力明显增大。在此背景下，中国公共债务水平未来发展趋势引起各方关注。回溯历史，分析1980－2019年世界各国公共债务水平与人均GDP之间的关联，可为科学预判中国公共债务水平未来变化趋势提供证据。由于2019 年中国人均GDP首次突破1万美元，我们关注人均GDP处于1万~2万美元的国家的负债率趋势。研究发现，人均GDP处于该区间的国家和地区的公共债务负债率呈持续上升趋势。据此，我们有理由相信中国公共债务负债率短期内不会出现大幅下降，而且会在较长时期内保持持续上升的态势。

根据上述展望，结合国际比较和实证分析的发现，我们判断短期内中国的公共债务总体水平不会下降，地方公共债务快速增长是中国公共债务规模扩大的主要原因。因此，防范和化解地方公共债务风险具有重大的意义。基于当前中国实际情况，借鉴日本和意大利等国家的地方公共债务管理经验，本文针对完善中国地方公共债务管理提出以下建议。

（一）地方公共债务适度国际化，更好地发挥地方公共债务对宏观经济调控的积极功效

通过对公共债务门槛效应的量化分析，我们发现中国地方公共债务占比明显超过门槛值，而债权结构指标则远低于门槛值。这意味着增加外债比重的政策调整空间较大，可通过地方公共债务的国际化降低其持续增长产生的财政金融风险。为此，在中国稳步扩大金融市场开放的背景下，可积极推进境外发行地方政府债券，同时鼓励地方政府债券投资者多元化，吸引境外投资者。这就要求对接国际通行规则，科学设计中国地方政府债券的产品定价、交易规则以及风险监控等制度。地方公共债务的适度国际化，可为中国实施货币政策提供更丰富的基础金融工具，在促进地区经济社会发展的同时，也为国家更有效地开展宏观经济调控提供助力。

（二）完善地方公共债务风险预警系统

1.制定既符合国情又与国际接轨的公共债务统计口径通过梳理国际组织的公共债务统计口径，我们发现目前中国公共债务（包括地方公共债务）的统计口径尚不统一，导致地方公共债务规模测算及后续研究难度增大，不利于对地方公共债务的风险监控。因此，中国应加快完善地方公共债务的统计口径，并加快与国际组织就地方公共债务统计口径达成一致意见。其中的难点在于对或有债务和隐性债务的认定和识别。这要求中国加快完善对政府或有债务和隐性债务的统计分析和实时甄别。

2.基于多类指标构建地方公共债务风险预警机制

日本较为完善的公共债务风险预警机制在及时监测和防控化解债务风险过程中发挥了重要作用。鉴于此，中国也应加快建立系统化的地方公共债务风险预警机制。可借鉴国家审计署在审计地方公共债务时采用的债务负担指标（如负债率、债务率、债务增速与GDP增速比例、赤字率、债务依存度、偿债率、担保债务比重、逾期债务率和借新还旧比重等），完善地方公共债务风险预警系统的核心指标体系。此外，中国地方公共债务在举借、偿付和风险应对等方面存在区域异质性，因此，应当构建具有一定区域特征、体现区域差异的地方公共债务风险预警系统。在不同区域，可根据具体情况适当增减指标和调节指标标准，避免“一刀切”，以满足具体操作的要求。

（三）优化地方公共债务风险应急处置系统

借鉴意大利对债务危机的处理方式，中国应加快完善地方公共债务风险的应急处置系统。目前，《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号文）详细规定了不同等级的针对地方公共债务风险的应急处置措施，例如，面对Ⅳ级债务风险事件时，债务应急领导小组应积极查找违约原因，并采取措施化解债务风险，情况严重时债务应急领导小组可启动财政重整计划。为使文件精神落到实处，可采取以下举措：第一，结合地区差异，设计具有针对性的地方公共债务风险应急处置办法；第二，明确和细化关于债务风险责任追究的规定，对每一级风险事件进行追责，以避免侥幸心理和道德风险等。此外，针对相关市场主体（主要是金融机构）在某一区域发生的与当地公共债务相关的风险事件，责任追查应具体到人，并追查其在其他区域开展的业务情况等。

（四）加快构建地方公共债务风险监管的协同机制

意大利等国家建立了债务风险管理办公室，公共债务风险管理逐渐专业化和体系化。多方协同、共同努力，才能实现对地方公共债务风险的有效监管，这已成为各国防控债务风险的共识。中国地方公共债务风险监管的协同机制至少应当包含以下内容：财政部门应做好债务规模控制、债券发行、财政收支管理、统计分析和风险监管等工作；发展改革部门应加强项目审批和政府投资计划管理，尤其是加大对债务风险较高地区的新开工项目的审批力度；金融监管部门应加强监管和正确引导，禁止金融机构违法违规提供融资；审计部门应当依法加强对地方公共债务的审计监督，促进债务管理制度的规范化和债务资金使用效益的不断提高。

（五）持续改进地方政府投融资体制和税收征管

政府投资在经济发展中发挥着重要作用，但盲目投资刺激经济增长的观念与做法不可取。意大利的经验教训正是前车之鉴，该国过度依赖财政刺激措施对经济的拉动作用，导致公共支出居高不下，再加上逃税严重，财政收支矛盾尖锐，最终导致债务规模不断膨胀。鉴于此，中国地方政府应根据不同时期经济发展特征，选择合适的投资方向与规模，合理配置资源，最大限度地发挥财政资金的杠杆撬动和发展引领等作用。同时，利用数字化技术手段优化税收征管，并且通过有效的执法机制防止偷逃税，保证地方政府财政收入，有效降低地方政府举债需求。

（六）切实加强对金融机构参与公共债务相关业务的监管

基于日本在管理地方公共债务方面的成功经验，中国应加强对地方政府所属金融机构投融资行为的监管力度，规范其对外投资和借款流程，加大对融资平台项目的审批力度，减少或避免对风险大、不确定性高的新项目的投资。完善信息披露制度，将地方政府所属金融机构对地方政府的贷款情况置于公众监督之下，避免地方公共债务无序增长。此外，可以参考日本地方公共团体金融机构的做法，在条件允许的省份进行试点，尝试组建专门为地方政府投融资提供金融服务的地方金融机构，并将其与其他地方金融机构在业务范围和监管方式等方面进行严格区分，改变地方金融机构政策性业务与商业性业务交织难分的局面，以便于地方政府对金融机构参与公共债务相关业务开展更有效率的监督管理。

文章来源：毛捷  韩瑞雪《中国公共债务的风险在哪里？ —— 国际比较与经验借鉴》，《国际经济评论》2020 年第6 期