【核心提示】转移支付制度改革是建设现代财政制度进程中的重要课题。考虑到地方政府重投资轻民生的支出偏好和政府间信息传递的不对称性，以及切实提高地方政府治理能力的必要性，中央政府对地方政府的转移支付资金用途指定不宜过细。作为转移支付手段，用途指定较宽泛并按因素法分配资金的分类拨款，更有利于推进我国国家治理体系和治理能力现代化这一改革目标的实现。扩大分类拨款的范围不仅与中央政府的治理需要相匹配，并且有助于提高地方政府的治理能力，应成为我国专项转移支付制度的改革方向。

现实国情与转移支付的安排

作为财政体制改革中的一个重要组成部分，转移支付制度改革是建设现代财政制度进程中必须完成的重要任务。建设与国家治理需要相匹配、有助于提高国家治理能力的转移支付制度，既是建立现代财政制度的必然要求，也是实现全面深化改革总目标、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之意。本文将结合中国国情，剖析有利于国家治理能力提高的转移支付改革方向。

（一）转移支付的分类

一般而言，在中央政府向地方政府提供的转移支付资金中，有些指定了资金的用途，地方政府必须把资金用于事前约定的公共支出上。而有些则是不指定用途的，地方政府可根据本地实际需要自由安排资金的使用。以中央政府是否对转移支付资金指定用途为标准，转移支付可以被分为一般性转移支付、专项转移支付、分类转移支付三种形式。其中，一般性转移支付 （或称一般性拨款）是按因素法设计的、中央政府不指定资金用途、地方政府可以自由支配的资金的转移支付形式。专项转移支付 （或称专项拨款）是按项目设计的、中央政府严格指定资金用途、地方政府必须依照中央政府的要求将资金用在事前约定的公共支出上的转移支付。分类转移支付 （或称分类拨款）介于两者之间，是指规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是指定使用于某一大类公共服务 （如教育、医疗等）上，资金用途虽有限制但却较为宽泛。

（二）转移支付有效的两个前提

转移支付制度能够发挥效率的前提有两个：一是上级政府能够对下级政府的资金使用实行有效监督；二是转移支付资金的使用能够真实反映辖区居民的偏好 （而非官员的偏好）。显然，超大型经济体和官员任命制下，这两点很难同时得到满足，转移支付容易产生效率损失。这就要求转移支付制度安排一方面能够对地方政府产生有效的约束作用，使地方政府的支出行为与中央政府的政策目标相契合，进而满足中央政府的治理需要；另一方面，由于地方政府更了解本地居民的实际需求，更了解如何根据本地实际情况使用转移支付资金，因此，中央政府在转移支付资金使用方面应给予地方政府一定的自主权，这不仅有利于转移支付资金发挥效率，更有利于提高地方政府的治理能力。

（三）转移支付制度改革的现实选择

许多国家调整政府间财政关系的办法是减少分税的规模，代之以中央政府集中征税，然后通过大规模转移支付来弥补地方财力不足。那么，我国实行这种办法是相对较优的选择吗？  

转移支付规模大的好处是中央对地方的控制力增强，并可平衡地方发展。但我们认为，由于中国行政体制和国情特点，这种做法会有很大的弊端。中国作为一个疆域辽阔的国家，众多的经济和社会事务要交给地方政府完成，财权与事权不匹配的现实情况往往导致地方政府在履行政府职能时捉襟见肘，因此，中央政府应考虑给予地方政府较为稳定充足的财政资金来保证其公共服务的提供。此外，我国行政管理体制的一个特点是地方政府官员以上级政府任命为主，在这种情况下，通过大规模转移支付来解决地方财力与事权不匹配的问题实非上策，必须考虑建设一个稳定的地方税系，同时要考虑到不同税系对地方政府行为目标的激励问题。

不过，以上分析并不意味着要大幅度缩减转移支付规模。从中国历史经验看，如果中央政府不能通过财力转移来控制地方政府行为，那么就会削减中央政府的权威，不利于政治稳定。

总的来说，考虑到我国采用自上而下官员任命制为主的行政管理体制，以及纵向政府间信息不对称程度较高的国情，我们对转移支付改革方向的判断是：一是降低对转移支付的依赖；二是在转移支付中要扩大分类拨款的范围。

我国转移支付制度改革势在必行

（一）现行专项转移支付制度存在的弊端

当前我国转移支付制度改革的必要性在于专项转移支付资金存在诸多弊端，转移支付制度的改革实际上是专项转移支付的改革。“完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例”，这是2013年颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》对我国转移支付制度改革的表述，同时也是对党和政府文件中多次强调的转移支付制度改革目标的重申。

我国专项拨款存在的问题由来已久。首先，由于专项转移支付资金按项目审批和申报，资金分配透明度较低，易于滋生腐败、虚报冒领、项目包装等现象。其次，专项拨款的申请审批手续繁复，时间长，这既不利于资金的及时到位，也加重了项目申报单位和审批单位的工作负担，不利于相关部门工作效率的提高。再者，专项转移支付项目数量种类繁多，且大多金额较小，资金比较分散，这就导致得到拨款的地方政府部门难以集中财力做大事，资金的使用效益较低。

（二）专项转移支付制度改革应考虑的问题

专项转移支付制度改革应考虑的问题有两点：一是如何使地方政府根据本地居民的实际需求自主使用财政资金，进而最大限度地提高资金使用效率；二是如何提高专项转移支付资金分配的透明度，规避专项转移支付可能产生的问题。前者要求放宽或取消转移支付资金的用途限制，后者要求改按项目申报和审批的资金分配方式为按因素法的资金分配方式。在对专项拨款指定用途范围放宽还是取消的选择上，需要谨慎考虑。另外，还有两个因素不容忽视：一是基本公共服务均等化的目标，二是我国地方政府重投资轻民生的公共支出偏好。

1.基本公共服务均等化目标

2012年7月20日国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确地界定了基本公共服务的范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平等内容，使我国基本公共服务均等化从理念变成可操作的计划。基本公共服务均等化的目标是让全体国民无论居住在何处都能享受最基本的、大体相同的公共服务。这一目标的实现需要各地区把有限的资金优先地用于教育、医疗和社会保障等民生支出上，由此保证最低水平公共服务的提供。

由于横向不均衡的存在，地方政府之间的财力水平也存在较大差异，落后地区仅凭自有财力难以提供最低标准的公共服务。如果事关民生的基本公共服务提供水平完全由地方政府决定的话，势必会导致地区间供给水平的显著差异，基本公共服务均等化目标难以实现。更重要的是，即使中央政府或上级政府通过转移支付向地方政府提供足够的资金，但是由于地区间竞争等原因，地方政府也不会把资金优先用于基本公共服务的提供，“避高就低”的地方政府间税收竞争将导致全国范围内基本公共服务产出不足。因此，对于将调节收入分配、保障基本民生作为己任的中央政府来讲，通过干预地方政府支出的方式来实现全国范围内基本公共服务均等化这一目标的做法是具备合理性的。

2.地方政府的公共支出偏好

虽然全国范围内提供最低水平公共服务是中央政府一个重要的政策目标，但是在现实中，绝大多数基本公共服务是由地方政府提供的。我国地方政府的支出行为偏向于将有限的财政资金用于地方投资和基本建设，而较少关注教育、医疗及社会保障等基本公共服务，这显然不利于中央基本公共服务均等化目标的实现。因此，在地方政府重投资轻民生的支出偏好下，基本公共服务均等化要求中央政府对地方政府的支出进行一定的干预，其主要手段是对转移支付资金的用途进行限制，以保证地方政府支出满足最低水平公共服务的提供，避免过度投资。

为了实现基本公共服务均等化，中央政府除了通过转移支付为地方政府提供足够的资金之外，还需要在转移支付资金分配方式的设计上，充分考虑如何才能诱导地方政府把有限的资金用于基本公共服务的提供。否则，即使中央政府通过转移支付方式为地方政府提供大量的资金，也难以保证全国各个地区均能提供最低水平的基本公共服务。由此可见，研究何种形式的转移支付更有利于中央政府刺激地方政府的基本公共服务支出是非常重要的，它具有显著的政策含义。综合考虑专项转移支付的弊端、基本公共服务均等化的政策目标以及我国地方政府重投资轻民生的财政支出偏好，我国专项转移支付制度改革的重点应是放宽资金使用限制，并按因素法分配资金。或者说，当前的专项转移支付制度改革，实际上是把目前按项目申请审批方式管理运行的专项拨款改为用途指定较宽泛，并按因素法分配资金的分类拨款。变专项拨款为分类拨款，是目前我国专项转移支付改革的另外一种表述。

转移支付的功能定位及改革方向

（一）转移支付应实现的功能

作为财政体制的重要组成部分，转移支付应实现的功能主要包括解决纵向不均衡、横向不均衡以及外部性等问题。

纵向不均衡是指不同层级政府之间的财政收支不平衡。按照效率原则进行事权划分，受益范围涉及全国的公共服务 （如国防、外交等），以及收入分配和经济稳定等职能应归属于中央政府，除此之外的绝大多数公共物品和服务交由地方政府提供的效率应更高。虽然诸多事权分配给地方更有效，但财权更宜于分配给中央。目前的多数税种仅适合中央政府课征，税收的地方分权会导致许多弊端。例如，所有税种中最具收入分配调节功能的个人所得税，其由中央政府课征时可以在全国范围内保证税收的公平性，发挥缩小居民收入差距的作用。但如果把个人所得税划归地方政府的话，由于税源的差异，发达地区的税率可能反而低于落后地区，从而可能导致税收的不公平以及对收入不平等的逆向调节。由此可见，按照效率原则进行事权和财权的划分，纵向不均衡不可避免，而纵向不均衡的解决需要转移支付。

由于地区间的经济发展水平不同，地方政府之间的财力存在差异。这种同级地方政府之间的财力不均衡称为横向不均衡。要解决横向不均衡问题，就需要通过某种政策安排将经济发达地区的财政收入转移一部分给经济欠发达地区，从而实现全国范围内基本公共服务均等化的目标，而转移支付是平衡地方政府之间财力差异的重要方式。

许多公共物品都具有外部性的特征，即地方政府在本辖区内提供的公共服务所产生的效益会扩展到临近辖区。如果地方政府只考虑本地区居民的福利，而不考虑本地区公共服务对其他地区的正外部性，则有可能导致公共服务提供量低于社会最优水平，从而造成无谓损失。因此，中央政府需要对地方政府进行转移支付，以降低地方政府提供公共服务的成本，促进地方政府更积极地开展公共服务。

通过前文分析可知，转移支付是调节两种不均衡、纠正外部性的重要手段。具体而言，资金用途明确的专项拨款最适用于促使地方政府将财政资金用到某种特定公共服务上，因此对于外部性的解决最为有效。与之不同，在调节纵向不均衡和横向不均衡方面，一般性拨款相较于专项拨款更适用。主要原因在于：一般性拨款的资金用途没被完全指定，因而可以较大程度地保证地方政府的转移支付资金使用上的自主权，从而在提高地方政府财力的基础上最大限度地发挥支出分权促进经济效率提高的作用。

（二）我国转移支付制度的改革方向

通过对转移支付功能的分析可知，如果中央政府的政策目标是增加地方政府对特定公共服务的支出，纠正外部性，则专款专用的专项转移支付是首选。如果中央政府的目标是平衡地区间的财力差异，弥补经济落后地区地方政府的财政资金缺口，则应选择不指定资金用途的一般性转移支付。但在现实中，中央政府通过对资金指定用途，借此干预地方政府公共支出的情况远远超出纠正地方政府支出的外部性。中央政府扩大干预地方政府公共支出范围的动机，与基本公共服务均等化以及地方政府的公共支出偏好密切相关。当地方政府的公共支出偏好偏离基本公共服务提供时，中央政府有必要干预地方政府的支出去向和规模，其途径之一 （也许是最重要的途径）就是对转移支付资金指定用途，使地方政府将财政资金优先用于基本公共服务的提供。例如，美国联邦政府选择了对资金用途限定最为严格的专项拨款，其原因在于地方政府的支出偏好是能为地方官员获得更多选票的减税等项目，而不是基本公共服务，此时联邦政府只有通过专项拨款来保证全国范围内最低水平公共服务的提供。

在我国，地方政府在安排财政支出上能够自发地优先提供基本公共服务吗？对该问题的回答是否定的。从以往大量文献可知，地方政府的财政支出偏好在基本建设支出等投资性支出上，而不在教育等基本公共服务支出上。虽然中央政府将保障基本公共服务的提供作为重要的政策目标，但地方政府将财政资金用于提供基本公共服务上的动力却不足。在中央政府和地方政府的支出意愿存在矛盾的情况下，如何使转移支付制度设计既符合中央政府的治理需要又有助于提升地方政府自身的治理能力，这是我国转移支付制度改革中应该考虑的问题。

中央对地方的转移支付资金应当指定用途，但更关键的问题在于用途指定的宽泛程度。用途指定较为宽泛的分类拨款，既可以使地方政府行为满足中央政府的治理需要，又可以使地方政府根据本地区的实际情况具体安排资金的使用，迫使地方政府在实践中自主地探索如何使转移支付资金发挥最大的效益，从而有助于提高地方政府的治理能力。总而言之，鉴于目前我国专项拨款制度存在的问题，以及地方政府重投资轻民生的支出偏好，中央对地方的转移支付资金，其用途指定不宜过细，但不能不指定用途。这种拨款通常被称为分类拨款，以下将给出关于分类拨款更加详细的讨论。

分类拨款的内涵及其在我国的实践

（一）分类拨款的内涵

简言之，指定用途较宽泛，并按因素法进行资金分配的转移支付方式即为分类拨款。分类拨款处于一般性转移支付和专项转移支付之间，它既不像一般性拨款那样完全没有用途限制，也不同于专项转移支付，对资金用途的指定非常狭窄。由于具有范围指定较为宽泛，并且按因素法分配资金的特点，分类拨款不仅能够避免中央政府过度干预地方的政府支出状况，从而保障财政支出分权带来的效率，同时也能够规避专项拨款在资金分配过程中的种种弊端。

在地方财政理论中，分类拨款通常被划归为一般性转移支付，但很显然，它有别于完全不指定用途的一般性拨款，是指定用途的拨款，地方政府在使用资金上没有完全的自主权。这一点是至关重要的。如上所述，当地方政府不愿意将有限的财政资金优先用于基本公共服务提供时，中央政府对地方政府支出的适当干预是绝对必要的。这是分类拨款与完全不指定用途的一般性转移支付相比较时的优势所在。分类拨款与完全不指定用途的一般性拨款的共同之处在于，二者均按因素法分配资金。也就是说，每个地方能够得到多少转移支付资金，一方面取决于各个地方在公共服务需求和成本上的差异，另一方面要考虑地方的财力状况。在考虑各地区公共服务提供成本差异之后，各地区能得到的转移支付资金应当与地区财力成反比，财政收入越多的地区，得到的转移支付资金应当较少，也就是说，资金分配必须向财力较弱的地区倾斜。由于地方政府在因素法下分配的资金按公式计算得出，拨款过程透明，人为操作空间小，行政手续简单，地方政府间为争取拨款而产生的竞争会大大减弱。因此，资金分配的透明性是按因素法分配资金的最主要优点。

分类拨款也有别于专项拨款。在用途指定上，尽管二者都指定用途，但用途指定的宽泛程度有着明显的区别，而且这一点在实践中是非常重要的。通常意义上的专项拨款，资金是根据具体项目分配的，地方政府除了把资金投入规定的项目之外，别无选择。与此不同，分类拨款的用途限定为某一大类公共服务 （如教育），地方政府在规定的公共服务范围之内，根据本地区的实际需要，自由选择项目，自主安排支出，因此比专项拨款具有较大的自主权。分类拨款与专项拨款之间没有优劣之分，拨款用途指定宽窄的选择取决于拨款所要达到的目的。如果政策目标非常具体，如改善落后地方学生营养不良状况，那么专项拨款的效果最显著。但如果政策目标仅仅是为了防止地方政府过度投资而忽视基本民生投入的话，那么按基本公共服务类别设立分类拨款最好，这样可以同时保障基本公共服务投入和地方政府支出自主权。尽管专项拨款与分类拨款之间没有优劣之分，但现实中，中央政府通过专项拨款过度干预地方政府支出安排的现象十分普遍。这也是人们对专项拨款普遍持有负面评价的根本原因。分类拨款与专项拨款的另外一个区别在资金分配方法上。前者按因素法分配资金，后者按项目分配资金。按因素法分配资金，因素和分配公式决定每个地区能得到多少拨款，对此无论是转移支付资金的提供者还是接受者，都不能随意改变。与此不同，专项拨款采取地方政府申请，上级政府审批的方式分配资金，在此过程中，不仅上级政府有很大决定权和主观性，地方政府争取资金的努力程度对其能否得到资金以及得到多少也具有一定的影响，资金分配的透明性常常受到损害，“跑部钱进”现象随之产生。这也是目前我国在转移支付实践中遇到的主要问题。

以上是对分类拨款的简单解释，由此不难看出，与完全不指定用途的一般性转移支付和专项转移支付相比较，分类拨款更符合现代财政制度的要求。它不仅有利于实现中央政府的治理目标，同时也有助于提高地方政府的治理能力。

（二）分类拨款在我国的实践情况

在我国，按转移支付资金是否指定用途，一般性转移支付可以大体上被划分为两类。其中一类转移支付资金完全没有用途限制，比如按均等化一般公式进行资金分配的均衡性转移支付、以少数民族八省区为补贴对象的民族地区转移支付以及分税制之前遗留下来的定额补助 （又称原体制补助）。另一类就是指定资金用途，但资金用途较为宽泛，并按因素法分配转移支付款项的分类拨款，比如一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付、社会保障和就业转移支付、基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老和低保等转移支付、新型农村合作医疗等转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付。设立分类转移支付的目的是为相关重大政策的出台和实施提供资金保障。这些转移支付项目均为用途指定范围较宽泛 （每一大类公共服务）的专项拨款，而且在资金分配上充分考察了地区间的财力差异以及公共服务提供成本，按因素法分配资金，因此完全是分类拨款。

为了提高转移支付资金使用效率、消除专项转移支付的弊端，2009年，浙江省政府展开了对专项转移支付的改革。扩大资金用途范围、实行按因素法分配资金的方式、允许地方政府在规定范围内自主使用转移支付资金等举措，都表明此次改革实际上是变专项转移支付为分类拨款。2013年颁布的 《国务院机构改革和职能转变方案》中明确指出，要大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付的规模和比例。在这一政策的推动下，黑龙江省 “两大平原”涉农专项资金改革开始实施。此次改革突破了转移支付资金的具体用途限制，允许黑龙江省在扶贫开发、农村社会发展、农业生产发展大类资金内部统筹安排、适当调剂涉农资金。这次改革也是从专项拨款到分类拨款的一种转变。

虽然分类拨款在我国转移支付实践中已经得到广泛应用，但是人们的相关知识还很贫乏，即使一些了解转移支付基本知识的人也存在很多疑虑和不解。首先，同属一般性转移支付，为何均衡性转移支付完全没有用途限制，而调整工资转移支付和义务教育转移支付等资金却有用途的限制？既然后者有用途限制，为何不属于专项转移支付，而属于一般性转移支付？为了压缩专项拨款的比重和增加一般性转移支付的比重， 2009年和2011年，财政部先后两次把属于专项拨款的一些项目划归为一般性转移支付，这使我国一般性转移支付和专项转移支付之间的界限更加模糊，人们的疑惑和不解随之增加。其次，根据上文的讨论可知，由于地方政府重投资轻民生的公共支出偏好，以及基本公共服务均等化的必要性和紧迫性，分类拨款较完全不指定用途的均衡性转移支付在我国更可取。这一点几乎完全被忽视了。目前我国转移支付制度改革，增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的比重是主要目标。但完全不指定用途的均衡性转移支付不利于基本公共服务均等化实现。再次，人们对分类拨款和专项拨款的异同缺乏理解，因此对目前变专项拨款为分类拨款运营模式的专项转移支付制度改革认识不足。由此可见，普及分类拨款知识，加强对分类拨款运行机制的研究是我国专项转移支付制度改革的当务之急。

应当强调的是，尽管专项拨款存在诸多问题，而且本文主张整合归并专项拨款，将适合于按因素法分配资金且适用范围较广的专项拨款归入相应的分类拨款，但这并不意味着完全不需要或全部取消按具体项目分配的专项拨款。专项拨款有特定性、应急性等优点，是分类拨款无法取代的。考虑到当前专项拨款的实际情况，目前的重点应当是对其严格限制，如以往研究所强调的那样，其资助的对象应局限于具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目上。

如何建设符合现代财政制度要求、有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的转移支付制度，是专项转移支付改革中必须考虑的重大问题。针对目前我国专项转移支付中存在的种种弊端，考虑到中央政府推进基本公共服务均等化的政策目标以及地方政府重投资轻民生的公共支出偏好，中央政府对地方政府的财政支出应进行适当的干预，其手段之一就是对中央到地方的转移支付资金指定用途。另外，中央对地方的转移支付资金用途的指定不宜过细，较为自由的资金支配权更有利于地方政府自主地探索适应本地实际需要的转移支付资金用途，最大限度地发挥转移支付资金的效益，从而提高地方政府的治理能力。用途指定较为宽泛且按因素法分配资金的分类拨款最符合现代财政制度的要求。分类拨款不仅有利于促使地方政府行为与中央政府的治理目标相匹配，并且有助于提高地方政府的治理能力，因而应成为我国专项转移支付制度改革的主要方向。

原文参见：岳希明、蔡萌：《现代财政制度中的转移支付改革方向》，《中国人民大学学报》2014年9月16日。