显示性公共物品与官员偏好错位

中国财政现象与官员行为逻辑有着密切联系，而官员行为又深受中国特色社会主义政治经济制度的影响，做好财政研究离不开对官员行为的研究。本文从一则故事入手，归纳出两个新命题：地方财政支出结构中偏向显示性公共物品；地方官员存在偏好错位。同时提出两个新问题：财政预算软约束问题的根源是信息不对称还是权责不对称？国家控制动员能力如何适应时代的变化？

研究官员行为的重要意义

财政问题与政府行为有密切关系，而政府行为与官员行为有密切关系，做好财政研究离不开对官员行为的研究。但是对官员行为的研究，可以说是我们国内财政学研究的一个相对薄弱的领域，由于对官员行为研究的缺乏，我们对财政行为的研究有时感觉不够深入。

官员行为与其他经济人的行为有什么区别呢？就居民的行为而言，他的行为动机是要实现效用最大化，居民可以选择的控制变量是他的消费与闲暇，评价居民行为效果的标准是看居民效用是否提高。对企业家的行为而言，他的动机一般来说是追求利润最大化（也有的组织理论认为是追求规模或市场份额最大化），评价企业家行为成功的标准是看企业的利润是否增长，以及企业规模是否扩大。

官员的行为更加复杂。官员的行为没有一成不变的标准，它更容易受制度的影响。从马克思.韦伯开始，国外就有大量政治学、经济学、公共管理等领域学者从事这方面研究，并在公共选择理论中得到集中体现。但我们知道，中国政治制度形态与国外制度形态差别很大，如果忽视这种差别，就很难说清楚中国官员行为的逻辑，也就很难说清楚财政行为的逻辑。举例来说，在财政支出行为上，为什么地方政府偏好基础设施建设或城市建设？在转移支付制度上，为什么会发生那么多“跑部钱进”现象？在财政收入行为上，为什么“放水养鱼”与“寅吃卯粮”现象同时存在呢？这些行为肯定与官员的行为动机有密切关系。

下面通过一个小故事，来剖析官员行为与财政行为之间联系，从中试图归纳两个新命题，并提出两个新问题。

2017年，作者宁新路出版了一部小说《财政局长》，这本书真实地展现了我国改革开放以来财政体制改革走过的艰难历程，其中对地方官员的心理有一段生动的描绘。

“（新区开发计划）是石书记急于上马的山川县有史以来投资最大的新区建设工程。这是个耗钱的工程，会把县财政钱袋子抽空不说，还会压上沉重的巨大债山......石书记清楚的很，为什么还要非干不行？因为石书记要出政绩，要出看得见、摸得着的出彩工程。因为石书记同所有县委书记一样，出政绩才能晋升。出彩，是他眼下的困惑和企盼。他得出彩，有风险也得出这个彩，他就缺大工程这个“彩”......在贫困县当个有政绩的县委书记，要说最大的出彩是让老百姓脱贫，而搞脱贫，那得豁出老命实干，那路漫漫而道艰难，是不易短期见大成效的苦差事，只有短期出亮点、显彩头，才是出政绩的最佳方式。因而，县新区建设改造，是石书记看好的政绩出彩的最好项目。”

上面这个故事，包含了非常多的信息，是透视中国问题的一个窗口，也是研究中国政治经济学的良好素材。下面对这则故事进行剖析。

显示性公共物品与官员偏好错位

（一）地方财政支出结构中偏向显示性公共物品

石书记为什么把财政资金用于新区开发，而不是用于当地更需要的减贫？对地方官员来说，他负责辖区公共物品提供和公共事务治理，可以将财政资金配置在招商引资、城市开发、交通设施、城市治理、教育、医疗、社会保障等领域，那么，在财政资金有限的情况下，他如何配置资金呢？尹恒和朱虹（2011）、傅勇和张晏（2007）的研究表明，我国地方政府财政支出普遍倾向生产性支出，而忽视民生性支出。其实，与其说是地方政府偏好生产性支出，不如说是偏向提供“显示性公共物品”。

什么是“显示性公共物品”？就是那种容易被观察到、且在政绩评价中占有较大比重的公共物品。下级政府需要满足当地居民和企业对公共物品的需求，但是，不同公共物品对财政资金投入的反应效果是不一样的：有的立竿见影，例如交通和城市改造；有的会有很长的时滞，例如教育水平的提高。地方政府官员因为任期有限和财政资金约束，会将资金投入到更容易看出效果的公共物品上。

在上面这个故事中，石书记面临两个选择，一是新区开发，二是减贫。前者容易看出效果，“短期出亮点、显彩头”，后者是“路漫漫而道艰难，是不易短期见大成效的苦差事”。两相比较，石书记如果不打算在当地干到退休的话，那么自然会优选前者。据统计，我国地级市市委书记平均任期为3.6年，在如此短的任期内，官员们不会把资金投入显示性较弱的公共物品上。

一个例子可以更清楚地说明“显示性公共物品”与“生产性支出”的区别。据报道，某个省委书记在主政江西期间，大力推行植树造林运动，而实际上江西省森林覆盖率排在全国第二。为什么这样做？因为他觉得江西省经济社会各方面发展都比较落后，取得成绩较难。而惟有在提高江西森林覆盖率做文章，努力一把就会排在全国第一，它也是一个“短期出亮点、显彩头”的工程。为此，江西省委、省政府下发《关于全面推进造林绿化“一大四小”工程建设的意见》，层层签订责任状，发动各级政府开展造林运动。

在上面这个例子中，江西省造林运动的花费，是属于生产性支出还是民生性支出？恐怕难以断言。而用“显示性公共物品”一词，可以更精确地描摹官员的行为。

（二）地方官员存在偏好错位

在上面的例子当中，官员的偏好与居民的偏好明显不一致。当地居民最迫切的期望是脱贫，而石书记最迫切的希望是通过搞新区开发这样的政绩工程来获得晋升的筹码，这里存在“官员偏好错位”问题：地方官员行为存在满足上级政府偏好与满足当地居民偏好的错位。

“官员偏好错位”是怎么产生的呢？他与官员的权力来源和权力制约有着密切关系。当能够赋予官员权力及制约官员权力的一方是上级政府时，那么下级官员首先要满足上级政府的偏好；当赋予官员权力及制约官员权力的一方是当地居民时，那么官员首先要满足当时居民的偏好。

在现实生活中，我们经常会看到这种偏好错位现象。据2013年《中国青年报》报道，作为“全国百强县”之一的山东茌平县，其县城周围数十个村庄的地下水遭遇严重污染，当地村民已有七八年不喝地下水，就连灌溉，也得从远处黄河引水。污染的源头是一个生产铝业的信发集团，铝行业是一个高耗能、高耗电、高污染的行业，但市场缺口很大。信发集团开工后，产值迅速上升，成为全国500强企业，借助信发集团的快速发展，茌平县也迅速实现了经济翻身，该县全国排名从2002年527位，上升到2009年的第98位，成为鲁西为数不多的“全国百强县”之一，一度信发集团为茌平县贡献了八成多的财政收入。面对地下水污染的事实，当地广为流传着一名领导的名言：茌平人“宁可病死，不能穷死”。（参见丁先明，《中国青年报》“村民反映地下水被铝业巨头污染，只能喝邻县自来水”，2013年02月21日。）

在这个例子中，很明显，地方官员关注的是经济增长和财政收入增长，而居民所关注的健康却被忽视了，这里存在较明显的偏好错位问题。

预算软约束与国家能力建设

（一）财政预算软约束问题的根源：信息不对称还是权责不对称？

2008年后，我国地方债的规模迅速膨胀，虽然中央三令五申严格控制，很多地方仍然不遗余力地在扩大地方债务。据财政部发布数据，截至2018年6月末，全国地方债余额为167997亿元。地方债有显性和隐性之分，显性的是地方政府在公开市场上发行的债务，隐性的如地方政府通过融资平台、国有企业向银行贷款所产生的债务，而隐性的地方债规模，则是谁也说不清楚的一件事，地方债所可能引发的经济风险是中国面临的几个关键风险之一。

地方债的产生与地方官员的财政预算软约束有密切关系。作为一级政府，它的财政行为应该满足财政平衡原则，债务规模不能超过财政承受能力，否则的话，债务还本付息的压力会影响地方政府正常运转。如果地方债规模真的超过财政承受能力，上级政府救不救助呢？不救助会坐视地方政府财政破产，公共事业所需的财政支出会面临无米下锅窘境，甚至会影响社会稳定；如果救助，那么地方政府预期债务风险最终会转嫁到上级政府，地方政府会进一步扩大举债规模。从现实看，地方官员的选拔、任用与考核均以上级政府为主，这里面暗含着一个逻辑是“人是你选的，出了问题你得负责”，当地方政府出现债务问题时，上级政府很难置之不理，财政预算软约束问题由之发生。

正如上面那个故事写的，“（新区建设工程）这是个耗钱的工程，会把县财政钱袋子抽空不说，还会压上沉重的巨大债山，这巨大的风险或包袱，难道是书记不清楚？他清楚的很。”石书记清楚的不仅是工程建设会增加政绩，而且小说中没写到的是，石书记清楚如果出现债务风险的话，不是他一个人在承担风险，最终会将债务风险转嫁给下一任政府或上级政府。

预算软约束问题的根源在哪里？除了人事制度的问题，可能与两个问题有关，一是信息不对称，不论是债务人还是债权人，所获得的地方债收益与风险信息应是对称的，然而，由于地方政府在地方资源配置中的强大能力，以及官员行为和任期的不稳定性，持债主体与借债方、上级政府与下级政府在事先和事后都会存在信息不对称。二是权责不对称。分税制改革以来，大量事权下放到市县级政府，但是市县级政府受财力紧张的约束，很多支出责任却转嫁到上级政府，结果是“花别人的钱做自己的事”，这很容易引发道德风险问题。

（二）国家控制动员能力：如何适应时代的变化？

石书记行为的背后，与官员的任免制度有着密切关系。官员要面对三个重要制度安排：选用制度、考核制度、监察制度。选用制度关系到以什么标准选拔官员，考核制度关系到以什么标准考核官员的政绩，监察制度关系到谁来制约官员越轨行为。官员无时无刻要受这三大制度的影响，它决定了官员的行为方向。我国改革开放以来，干部管理制度几经变革，最新的是2014年中国共产党出台的《党政领导干部选拔作用工作条例》，第二十七条详细说明了考察担任党政领导职务人选的标准，概括为五字“德、能、勤、绩、廉”。

不论干部管理制度怎么变化，有一个不变的主线是，我国干部管理是一整套自上而下的管理制度，人事任免权和决策权集中在中央政府手中，行政执行权根据情况下放到各级地方政府手中，中间辅以监察和考核机制来保证中央对地方、上级对下级的控制。这种控制，使得我国政府具有超强的资源动员能力，它是国家能力的两大支柱——市场增进能力与控制动员能力——之一（吕冰洋，2018）。

这种官员管理体制，具有很强的历史传承性。我们自古以来，有一套完整的官僚选拔与任用标准，这些标准不是凭空而来的，它是为配合郡县制——这种国家治理的基础性制度——而设计的。郡县制的主要特点就是自中央而省，自省而县，逐级选拔、考核和监察官员，达到了西汉贾谊所称“令海内之势如身之使臂，臂之使指，莫不制从”的效果，可以说，郡县制下中国，自来不乏超强的控制动员能力。

自秦始皇统一六国后，郡县制就成为秦朝以后历朝历代采用的国家治理基本方式，它在很大程度上打破了分封制下官员的人身依附关系，加快政权向社会开放步伐，推动了社会阶层的流动，可以说，不论是历史纵向比较，还是与世界同时期其他国家比较（如欧洲领主制），郡县制都算得上一种比较有效的制度安排。

中国共产党在波澜壮阔的革命和建设过程中，将郡县制传统与治国治党实践相结合，建立起一套严密的组织系统，极大地提高了组织效率。这种组织效率在革命时代能引导革命走向胜利，而进入改革开放时代后，它能引导各级政府完成各项治理目标。典型做法是上级政府确定的经济发展、社会治理和政治治理目标，化解为一个个硬性指标层层下达。地方首长再将指标下达给各部门，各部门领导再将指标下达到具体个人。

在经济发展初期，这种控制动员能力会有效地弥补当地市场条件的不足，发挥出局部市场创造功能。市场不是天然就有的，在《财政局长》这部小说里，石书记所在的山川县是一个贫困县，如果靠市场自由发展来完成产业升级和居民收入增长，那么凭山川县的市场条件，很难吸引企业过来投资。“新区开发计划”实际上起到了市场创造的功能，小说中尽管没有写新区给进驻企业的优惠条件，但参考现实中各地做法，它可能包括：低价出让工业用地、税收返还、放松高新技术企业认定资格、财政补贴、优惠贷款、甚至放松环境监管标准等一系列措施。

文一（2016）在《伟大的中国工业革命》中，反复强调一个观点：“‘自由’市场并不自由，也不是免费的。它本质上是一种成本高昂的公共品。正在中国大地上展开的工业革命，其源泉并非来自于技术升级本身，而是来自于一个有为的重商主义政府所引领的连续不断的市场创造。”改革开放以来，各级政府官员有点类似“公共商人”的角色，在各地市场条件不完备的情况下，积极为本地企业开拓市场，甚至动用行政力量对企业进行产品保护，这对推动中国发展起到了非常重要的作用。

如果说，在改革开放初期，政府需要利用这种强大的控制动员能力，促使各级地方政府发挥推动经济建设积极性的话，那么，在人均收入接近1万美元的今天，人民对经济发展的迫切需求已逐渐让位于对良好公共服务需求，此时应该如何利用好这种控制动员能力呢？

在中国共产党《党政领导干部选拔作用工作条例》关于考察担任党政领导职务人选的标准中，已体现出考核标准的变化，它不再过多强调经济发展，而是包括民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设等一系列内容。问题是，象投资、就业、GDP等与经济发展相关的指标，基本是显性的，且能在短期内观察出来。而象社会和谐、文化建设、实现社会正义等指标，却有不少是隐性的，且要在长期内观察出来。那么，过去那种自中央而省，自省而市，自市而县，自县而乡，层层分解指标、层层考核和监督的做法，是否需要做出调整？国家的控制动员能力如何适应时代的变化？它与财政分权理论建设存在什么联系？这是需要我们进一步思考的问题。

总之，中国财政现象与官员行为逻辑有着密切联系，而官员行为又深受中国特色社会主义政治经济制度的影响。“财政”一词，一头是财，一头是政，扎根在中国土地上进行财政研究，会发现有很多新的研究主题，也会产生很多新命题，甚至可以从中归纳中重要理论来，这是时代赋予财政学者的研究使命。

原文参见：吕冰洋：《官员行为与财政行为》，《财政研究》2018年第11期。

责任编辑：李钊