德国财政管理体制

德国实行联邦制财政管理体制，联邦和州设有相对独立的财政管理系统，联邦财政机构对州财政机构不构成领导关系，联邦委托州政府执行的任务必须通过联邦参议院立法通过，州政府不能违反联邦政府制定的相关法律。各州政府根据联邦法律赋予的责任来执行和实施，同时州政府可以通过联邦参议院参与联邦的立法决策，并享有绝对否决权，这也使德国政府间财政管理体制相对独立但却整体统一。

联邦财政管理系统由联邦财政部、联邦高级收入管理局、地方海关管理局和联邦信息技术中心组成，除此之外，还包括六个独立的法人实体。联邦财政部的基本职能是管理联邦政府所有财政事务并制定稳定可持续的财政政策，确保各级政府具有充足财政资源将联邦政策转化为行动。联邦财政部有确保整个德国政府处于良好财政状况的义务，同时对政府任何影响公共财政的决策具有投票权利。联邦高级收入管理局是负责联邦税收、财产与烈酒专卖管理的机构，包括海关总局、税务总局、财产管理局、负担平衡局和烈酒管理局。地方海关管理局由43个海关和8个海关调查局组成，是海关设在地方政府所辖行政范围内的直属机构，负责执行海关事务和征收关税。六个独立的法人实体分别是联邦财政监管局、联邦财政市场稳定局、联邦房地产机关、联邦统一特别任务机关、联邦邮政电信代理局、联邦博物馆基金会。

州财政管理系统自上而下分为三级:州财政部、州高级财政局和地方财政局。州财政部的主要职责为制定本州的财政政策、颁布财税法律、编制预算报告，并负责领导、管理、监督下属的州高级财政局，协调州与地方财政局之间的业务关系，代表本州参加联邦财政政策及州际财政平衡政策的探讨与谈判。除此之外，州财政部还需完成联邦财政部依法指令或委托的任务，以及联邦与州的共同任务。州高级财政局是州财政部下属的中层管理机构，负责监管、协调地方财政局，管理本州的公共企业和州属房地产，并按照州财政部制定的法律政策，对本州范围内、联邦权限之外的税收进行征管。州高级财政局还内设一些专门的管理机关，如州财产管理处、交通税管理处等，对相关税收进行专项监管、征收。地方财政局是州财政系统的基层管理机构，负责本辖区的税收征管与稽查。按照《基本法》的规定，德国实行地方自治，地方在其法定权限范围内，拥有财政事务自治权利和自我负责义务，并且地方财政局不受地方政府的领导。

德国税权与事权划分

（一）税权与收入划分

德国《基本法》和《联邦与州之间财政平衡法》（以下简称《财政平衡法》）等对税收立法权、执行权和税收收入归属权在各级政府之间的划分做出了明确规定。主要阐述德国法律对税权和收入划分的规定。

1．立法权

《基本法》第十章第105条对税收立法权的划分原则做出了规定：（1）关税和国家垄断收入（财政专卖）的立法权为联邦政府专属立法权。只有联邦以立法形式授权州政府立法，州政府才可以在联邦法律规定的范围内立法。（2）除（1）所列税收之外，凡税收收入全部或部分归属于联邦政府，且该税种符合《基本法》第七章第72条第2款规定的情形，即“与联邦内平等的生活关系或国家整体利益下维护法律与经济的统一有关”，联邦政府都对其拥有竞合立法权。（3）州政府拥有本辖区消费税的立法权，但若联邦政府已经开征类似的税种，州政府不得再立法开征；州政府可以决定本辖区内房产交易税的税率。（4）联邦政府对收入全部或部分归属于州政府或地方政府的税种进行立法时，必须经过联邦参议院的同意。

2 . 执行权

德国《基本法》第十章第108条规定了各项税收征管权与监督权（即执行权）的划分原则。与税收立法权高度集中于联邦政府不同，税收执行权主要交给了州政府，联邦政府通过联邦法律法规对其进行监督和规范。（1）关税、海关、国家垄断、联邦立法开征的消费税、欧洲共同市场资源以及2009年7月1日后征收的进口流转税、机动车税及其他机动车辆交易税，由联邦税收征管机关负责征收、管理，联邦法律对联邦税收征管机关的权利与义务进行规范。若联邦税收征管机关在州设有中层机关，则这些中层机关负责人的任命需要与州政府协商。（2）除(1)以外的所有其他税收由州税收征管机关负责征收、管理。州税收征管机关的组织结构以及人员培训标准受联邦法律监管，该联邦法律必须经过联邦参议院的同意。（3）全部或部分归属于联邦政府的税收，可经联邦法律许可由联邦委托给州的税收征管机关管理和执行。适用《基本法》第八章第85条第3和4款，州税收机关对联邦财政部而不是联邦政府负责。（4）联邦政府可经联邦参议院同意，将共享税或联邦专项税委托给州税收征管机关，州税收征管机关按照联邦财政部的指令进行税收征收、管理。税收收入完全归属于地方政府的税种，州政府可以将其征收、管理权限全部或部分委托给地方政府执行。（5）联邦税收征收管理程序由联邦法律规定。州或地方的税收征收管理程序可由联邦政府立法规定，联邦政府还可以对州、地方政府的税收征管权颁布普遍性管理规则，但需经联邦参议院同意。

3．收入归属权

目前德国开征的税种共有四十余种，按税收收入的归属不同，分为专项税（联邦税、州税、地方税）和共享税，以共享税为主。《基本法》第十章第106条规定了各项税收收入在联邦、州、地方政府之间的划分原则。税收收入由联邦政府和州政府（含地方政府）通过协议分成，除进口增值税由联邦海关总局征收外，其余共享税均由联邦政府委托州政府行使征收执行权。其中，工资税和收入税在联邦、州与地方之间的分成比例为42.5∶42.5∶15，企业所得税在联邦和州之间的分成比例为50∶50，资本所得预提税在联邦、州与地方之间的分成比例为44∶44∶12，增值税的分配原则将在财政平衡部分介绍。

（二）事权与支出责任划分

1．立法权

《基本法》第七章将各项公共事务的立法权分为三类:（1）联邦专属立法权：在联邦领域内建立均等化的生活条件，或在整体国家利益下为维护法律与经济统一的公共事务属于联邦专属立法范围。只有当联邦以法律形式授权州立法时，州政府在法律许可的范围内才能对这些事务立法，需经联邦参议院同意。（2）竞合立法权：竞合立法权属于联邦和州共同立法范畴，通常由联邦制定立法框架，以便在整个德国提供一定程度的行动，在联邦确定的立法框架下，各州有权制定具体而详细的法律。《基本法》第二章第23条第5款同时指出，当联邦负责的某项事务涉及州的利益时，有关该项事务的立法、机构设置、行政程序等决策，联邦政府应充分重视联邦参议院的意见，同时兼顾联邦对国家的整体责任。（3）州剩余立法权：除了联邦专属和竞合立法的领域，州拥有剩余立法权，但需要符合联邦法律的规定。联邦政府在公共事务上拥有十分广泛的专属立法权和竞合立法权，留给州政府的立法权限很小，但是州政府可以通过联邦参议院代表议员的绝对否决权对联邦立法进行干预，从而维持了各级政府间相对稳定的公共事务立法体系。这种联邦主导的公共事务立法体系，有助于提供相同标准的公共服务，促进公共服务均等化。尤其是在医疗、社会保障、食品安全、交通道路等主要基本公共服务和国防警务、经济事务、产权保护等涉及社会经济稳定的事务上，联邦政府承担绝大部分立法权责有助于保障全体国民的相同权益。

2．执行权

《基本法》第八章详细列举了联邦政府的公共事务执行权，第八a章规定了联邦与州的共同事务执行权，并规定州政府有“剩余权属”。具体来看，联邦政府负责维护国家安全和经济社会稳定以及跨区的公共事务，通常由联邦政府设置执行机构，一些公共事务可以在联邦法律许可的范围内授权州政府执行。联邦与州的共同事务主要是教育规划与信息系统的建设，而促进区域经济结构的改善和农业生产、保护州辖海岸事务则需要联邦参与协调。州政府主要负责医疗、教育、文化以及有助于本州内经济社会稳定的公共事务，有助于实现全州统一的生活环境，地方政府公共事务的执行权小而具体，职责是为本辖区居民提供生活所需的基础设施和基本保障。

3．支出责任

《基本法》第十章第104a条对财政支出责任在联邦和州政府之间的划分原则做出了规定，其基本原则是根据联邦和州承担的公共事务执行职责确定相应的财政支出责任。国防、外交、科研与发展、社会保障（除福利院）、国有企业的支出等，均由联邦财政负责。对于联邦和州共同承担的公共事务以及联邦委托州政府执行的事务，其支出责任的划分方法、比例由联邦和州协商确定。

《基本法》还规定了五种特殊情形下的支出责任划分原则。（1）联邦对州的委托任务。联邦政府需要负担州完成该项任务的所有支出（包含行政管理费）。（2）专项转移支付任务。联邦法律规定了一些由州政府管理执行、联邦政府通过专项转移支付提供全部或部分资金的事项，若联邦政府转移支付占该事项全部支出的一半或以上，则州政府必须在联邦政府的指令下完成该任务。（3）联邦对州和地方的投资补助和财政援助。具体补助项目和金额、提供补助的期限以及补助资金是否用于目标项目由联邦政府立法确定。（4）欧盟金融惩罚。若州因违反欧盟法律而受到金融惩罚，且其影响范围超过一州，则该项支出或成本应由联邦承担15%、州承担85%（其中50%由违反欧盟法律的州承担，35%由其他各州按照均衡性公式共同承担）。（5）共同任务。对于改善区域经济结构的共同任务支出，联邦和州各承担50%的支出；对于促进农业生产、海岸保护的共同任务，联邦政府至少承担50%。一般来讲，上述所有事务需要联邦立法确定，经联邦参议院同意，一些对州政府影响较大的条款还必须经过州政府的同意。如果有些州政府事权范围内的事务对该州来说负担过重，联邦政府有义务对其以特殊支付款的形式进行财政援助。

德国财政平衡制度

联邦德国自1949年成立以来就非常重视各级政府的财政平衡，将财政平衡原则写入《基本法》，并于1969年颁布《联邦与州之间财政平衡法》，目的在于保障所有州实现相同标准的生活环境。1990年两德统一后又进一步修订，逐步建立起了完善的财政平衡制度。《基本法》在综合考虑各乡、镇等地区政府的财力和财政需求的基础上，保证各州合理的财力差异。不同州之间的补偿权益和支付义务的条件和标准由法律规定。同时，联邦政府可以直接对财力较弱的州进行补助，以满足这些州的一般财政需求（补充补款）。

增值税分配

增值税是德国主要的共享税之一，2016年增值税收入占德国财政总收入的30.76%。理论上讲，增值税分配的基本流程包含三个阶段：（1）纵向分配：增值税收入在联邦和州（含地方）之间按法定比例分成，分成比例由联邦和州共同协商并经联邦参议院立法同意。（2）横向分配：将（1）中所有州分得的增值税总收入中提取一定比例留存（类似于公共资金池），用于补贴增值税分配前人均财力较低的州，但留存比例最高不得超过25%；然后将剩余的增值税收入在各州之间按照居民人数等比例分配。（3）州际财力平衡：计算各州人均财政收入和标准化的财政需求，确定相对贫困州，将留存部分用于州际财力平衡性分配。增值税分配完成后，所有州人均财力应不低于全国人均水平的92%。增值税在三级政府间的分配比例相对比较固定，在2016年增值税收入中，联邦政府占49.40%，州政府占48.30%，地方政府占2.20%。

州际财政平衡

州际财政平衡是德国联邦财政体制中独具特色的一个部分，属于州与州之间的财政转移支付。规定增值税分配后人均财力低于所有州平均水平的州（贫困州）可以从增值税分配后人均财力高于所有州平均水平的州（富裕州）得到资金资助。州际财政平衡的基本流程为：分别测算各州的财力指数和平衡指数，通过二者的对比，确定贫困州和富裕州，进而确定转移支付的资金规模。

财力指数衡量各州的实际财政收入，用州级财政收入和州内地方财政收入按不同权重加总，权重分别为100%和64%。其中，州级财政收入包含州专项税、共享税中州分成、贸易税中地方转移给州的部分；州内地方财政收入包括地方收入税（含资本所得税）、增值税、企业所得税等减去地方支付给联邦和州的贸易税。考虑到各州的实际情况，一些特殊支出也允许扣除。例如汉堡、不莱梅两个州级港口城市需要负担港口维护费用，因此港口相关税收不纳入财力指数的计算。此外，为鼓励各州政府筹集自有收入的积极性，对于州税收收入增长率（除增值税外）超过全国平均税收增长率的州，允许扣减12%的增长部分作为自留收入。平衡指数衡量了该州按所有州平均财力计算的均衡财政收入，包括州级财政平衡收入和州内地方政府财政平衡收入两个部分，其中州级财政平衡收入等于全国州级财政收入的人均水平乘以该州人口数和人口规模系数的加权；州内地方政府财政平衡收入等于全国地方政府财政收入的人均水平乘以该州人口数和人口规模系数的加权。根据各州的财力指数与平衡指数之差确定富裕州和贫困州，并按照《财政平衡法》的规定进行州与州之间财政资金的转移。财力指数与平衡指数之间的短缺额并非全额得到补助，超出额也不是全额贡献，获得补助和贡献的比例满足一定的线性关系，同时法律规定州际财政平衡不改变各州财力指数的排序。通常情况下，贫困州缺口的44.0-75.0%可以获得补助，而富裕州也只贡献其超额收入的44.0-75.0%。

联邦补充拨款

联邦补充拨款是联邦政府直接向州政府的转移支付。根据拨款是否指定用途或项目，联邦补充拨款可分为两大类：一般性的联邦补充拨款和有条件的特殊目的拨款。一般性联邦补充拨款（也称赤字弥补拨款）指联邦政府对州际财政平衡后人均财力仍低于全国平均财力99.5%的贫困州提供额外补助。如果某贫困州在州际平衡后人均财力占全国人均财力的比重为91%，则联邦补充拨款后该州人均财力占全国人均财力的比重可以提高至97.5%。特殊目的拨款是联邦根据特殊需要向特定地区提供的补助款，属于专项转移支付。《财政平衡法》明确联邦特殊目的拨款主要包括以下三项：（1）向原东德五州和柏林在两德统一后提供总额1050亿欧元的基础设施建设和弥补地方财力的特别拨款；（2）对原东德五州提供平衡结构性失业负担的专项拨款；（3）对行政负担较重的10个州每年提供约5.17亿欧元的联邦补充拨款。

财政平衡效果

德国通过共享税（尤其是增值税）划分、州际财政平衡以及联邦拨款等一系列制度安排，对均衡各州人均财力水平起到了决定性的作用。图1展示了2016年财政平衡前后德国各州人均财力占所有州人均财力的比率（以下称均衡财力指数）的变化情况。可以发现，通过富裕州与贫困州之间资金转移的州际财政平衡后，各州均衡财力指数均达到90%以上，而在联邦补充拨款进一步对贫困州进行补贴后，德国各州均衡财力指数的差异极小，所有州人均财力占全国人均财力的比率都维持在97-107%。

中德政府间财政关系比较及其对我国的借鉴意义

中德政府间财政关系比较

在政治体制上，虽然德国实行联邦制，我国实行单一制，但在政府间财政关系上具有诸多类似之处，包括基本公共服务执行分权、以共享税为主的收入结构以及转移支付的财力均衡目标等。通过数据就中德两国事权划分、财权划分和转移支付财力平衡效果的现状进行对比分析，并在下一节总结出德国政府间财政关系中可供我国借鉴之处。

事权划分对比

比较事权和支出责任划分的差异（表1）。德国财政支出中规模最大的前五项分别是社会保障、一般公共服务、医疗卫生、教育和经济事务，而我国财政支出规模最大的前五项分别是经济事务、社会保障、教育、医疗卫生和一般公共服务。我国财政支出中用于经济事务的比例偏高，而社会保障偏低。虽然两国社会保障支出的一半都来源于社保基金账户，但一般政府社会保障支出中由中央政府负担的比重，德国为24.0%，中国为2.86%，表明德国联邦政府在社会保障这项公共服务上所发挥的作用远远大于我国的中央政府。

数据来源：中国数据来源于IMF Government Financial Statistics，http:/ /data．imf．org。德国数据来源：OECD，National Accounts 2018，http:/ /stats．oecd．org。

税收划分对比

从税收收入划分来看，中德两国的税收集权化程度大体相同（表2）。无论是中国还是德国，共享税都占税收收入的绝大部分，中国75.45%，德国79.16%。虽然在共享税分配给中央政府的份额和地方税占税收收入的比重上，中国均高于德国，但最终全国税收收入中中央和地方政府所占的比重，两国情况基本相当。

数据来源：中国数据来源于IMF Government Financial Statistics，http:/ /data．imf．org。德国数据来源：OECD，National Accounts 2018，http:/ /stats．oecd．org。

转移支付的财力平衡效果

图2展示了中国转移支付前后各省人均财政收入占全国省级人均财政收入的比率。比较图1和图2发现，德国转移支付后各州人均财力基本接近全国平均水平，中国在进行转移支付之后的省际财力差异仍然较大。我们使用转移支付前后分地区人均财政收入和人口规模计算了中德两国的基尼系数。结果显示，转移支付前人均财政收入的基尼系数，德国0.076，我国0.243，后者是前者的3.20倍；转移支付之后的基尼系数，德国0.050，中国0.173，后者是前者的3.46倍。与德国相比，我国转移支付的财力均等化效果较低。

图2：2016年中国分省转移支付和地方上解的财力平衡效果

德国政府间财政关系对我国的借鉴意义

两国基本公共服务均实行分权制，地方政府负责提供绝大多数公共品，但支出责任划分存在显著的不同，尤其是社会保障支出以及社保基金制度。在德国，社保基金是全国统一运营的，缴费和领取标准等社保基金重要构成要素在全国范围内保持一致，能够实现在全国范围内的累进性。而在我国，社会保障绝大部分为地方事权，缴费和领取标准都因地区而异，限制了社保支出在全国范围内向低收入人口的倾斜，弱化了社保支出的累进性，不仅阻碍了基本公共服务均等化，同时严重影响了社保支出的收入再分配效应（蔡萌、岳希明，2018）。中德两国税收集权化程度相当，共享税和专项税的税收占比非常接近，并且中央和地方的收入基本均等。对于目前我国财政体制存在的问题，一般认为是地方事权过大，财权过小，为此提出的改革措施之一是赋予地方政府更多的税收自主权，以获得更多的税收收入。在其他条件保持不变的情况下，单纯地提高地方政府税收收入分享比例，将会削弱中央政府转移支付能力，基本公共服务地区间差距进一步扩大。参考德国的经验，把社会保障等收入分配功能较强的基本公共服务事权和支出责任上收中央，借此减轻地方政府的支出负担，从而实现全国范围的均等化，以改善收入不平等状况，这些才是未来我国财政体制改革的正确方向。

在转移支付制度上，德国通过一系列财政平衡制度后，各州人均财力相差较小，而在我国，即使是转移支付之后，省际财力差异仍然较大。在共享税的分配中考虑各省财力的差距，增强转移支付的地区财力均衡效果是德国政府间财政关系的又一启示。德国以《基本法》为起点建立一套完善的事权和支出责任划分、税权与收入划分以及转移支付的财政法律制度体系，依据这一套法律体系，建立了绝大部分基本公共服务的全国统一标准，三级政府在法定权限内各司其职，州政府的财政决策参与权利得到了充分的保障，最终较好地实现了基本公共服务均等化。因此，促进财政体制法制化建设也是德国经验中值得借鉴之处。

原文参见：岳希明：《德国政府间财政关系及其借鉴》，《经济社会体制比较》2018年第6期。

责任编辑：种聪