内容提要：近年来，全球贸易竞争进一步加剧，贸易体系和产业链供应链加速重构，外需引擎对经济增长的驱动作用正在放缓。近期召开的做强国内大循环工作推进会明确，实现国内供给与需求的动态平衡，需要“加快补齐消费短板”。当前，积极财政政策正处于从扩投资为主向扩投资与扩消费并重的转型阶段。2025年，财政部发行3000亿元特别国债加码消费品“以旧换新”，品类扩围至手机等数码产品，规模比去年翻一番，今年1～4月带动限额以上单位家电、文化办公用品、家具、通讯器材零售额同比增长分别为38.8%、33.5%、26.9%和19.9%，消费品“以旧换新”政策取得初步成效。构建内需为主导、内部可循环的统一大市场，需要“推动经济政策着力点更多转向惠民生、促消费”，积极财政政策在促进消费、提振内需方面仍面临转型挑战。

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一、积极财政政策面临的挑战

长期以来，中国积极财政政策的典型特征是以扩投资为主，不仅在稳定宏观经济的逆周期调控当中是这样，经济平稳期的支出结构也是如此，这一特征根植于过去几十年粗放型投资的经济发展模式和重生产的财政体制当中。一方面，过去很长一段时间，中国经济经历了通过“三驾马车”拉动的飞速增长阶段，财政资金大量用于基础设施建设投资以拉动经济增长。另一方面，从财政体制看，地方财政收入主要来源是增值税和企业所得税，其主要税基是生产产品或服务的企业，具有高度的生产性和跨地区流动性。因此地方政府为了能获得更多的税收收入，会有充分激励投资基础设施以扶持企业生产，加重了政府职能和支出导向“亲企业、疏居民”“重生产、轻民生”。随着经济进入以国内大循环为主体的高质量发展阶段，积极财政政策的可持续性面临两方面挑战。

第一个挑战是政策效应持续衰减，具体表现为公共投资挤入效应减弱与对私人投资挤出效应增强。作为政策主要着力点的投资领域，其对经济增长的拉动效力呈现系统性弱化，这符合经济发展水平提升后投资边际回报递减的客观规律。与此同时，过度依赖投资引发了一些结构性弊端。在微观层面，局部地区基础设施供给过剩及利用率低下，导致投资项目普遍缺乏可持续财务收益，对区域经济增长的促进作用持续递减；在宏观层面，不仅没有带动消费扩张需求，也不利于经济结构向创新驱动模式转型，同时制约收入分配优化与社会公平发展。值得关注的是，政府大规模投资进一步强化了挤出效应，以政府举债投资为例，政府债务融资会占用金融市场的信贷资源，地方政府过度负债挤出金融市场上流向民营企业和中小企业的投资，加剧了民营企业与中小企业的“融资难”，不利于我国向高质量发展阶段转型。除此之外，财政“紧平衡”背景下不断增长的存量债务规模会进一步削弱积极财政政策效果，由于部分新增赤字要先用于偿付存量债务的利息，随着债务规模扩张，用于扩大有效支出的资金规模会变得越来越小。

第二个核心挑战在于财政风险逐渐累积，该风险尤其体现在财政政策地方化导致的地方债务风险高、积极财政政策隐性化导致的隐性债务多。2008年全球金融危机爆发后，我国政府负债率（债务占GDP比重）呈不断上升之势。2007年，我国政府负债率仅有34.0%，但是到2023年底，政府法定债务规模（含中央国债与地方政府债券）从25.5万亿元增加到70.7万亿元，占GDP比率达到56.1%。在法定债务之外，地方政府仍然存在一定的隐性债务。财政部蓝佛安部长在2024年11月8日全国人大常委会办公厅新闻发布会上，首次向社会披露我国截至2023年底的地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。将隐性债务计算在内，我国政府负债率为67.5%。在法定债务之外，以城投公司举债为主要形式的地方隐性债务仍普遍存在且不断增长。城投举债尽管是企业部门债务，但是很多城投公司仍然承担政府融资平台职能，以行政化的形式承接城市开发与基建业务，这些业务具有公益或准公益性质，项目运营收益极为有限，高度依赖政府背书和补贴，地方政府对城投债务存在相当大的兜底责任。城投公司如果偿债困难，企业债务风险极易传导至地方政府公共风险。Wind数据库口径统计的城投有息债务余额从2015年的18.9万亿元增加到2023年的50.4万亿元。因此如果将城投债务计算在内，广义政府债务占GDP比率已经接近100%。

二、惠民生、促消费的积极财政政策转型路径

财政政策的转型，应该从以扩投资为主，转向扩投资与扩消费并重

不可否认，重投资的积极财政政策模式高度适配中国长期以来所处的经济发展阶段。

首先，中国仍属于发展中国家，资本存量积累水平与发达国家存在差距，且城镇化进程尚未完成，人口持续向主要都市圈及大城市迁移的格局仍将延续，基础设施投资需求依然显著，激进转向纯消费驱动模式尚不符合中国当前的发展阶段。

其次，财政政策需兼顾短期稳定与长期发展。尽管无论扩投资还是扩消费为主的财政政策都能在短期拉动社会总需求，产生同等短期逆周期调节效果。但是从长期来看，重投资的财政政策最终建成了大量基础设施。基础设施是经济增长的先决条件，超前建设一部分基础设施可以为未来经济增长奠定物质基础。因此扩投资为主的财政政策不仅短期内有助于稳定宏观经济，对长期经济增长也有战略意义。相比之下，发达国家在经济下行期，采取扩消费为主的财政政策，就仅有短期提振效应，因没有形成基础设施，对长期增长缺乏积极作用。

最后，扩投资的财政政策仍有效率改进空间。在保持合理规模前提下，财政资金的空间布局须与人口流动趋势动态匹配，即人口密度较高、持续集聚区域的基础设施使用效率与项目收益率相对更高。然而，以明确用于基建投资的地方政府专项债务限额分配为例，2016年以来，无论按人均或按占GDP比重来看，西部地区获得的专项债额度都偏高。数据测算显示，2016年以来累计新增专项债占GDP的比例，西部、东中部地区分别为26.6%和19.9%；人均新增专项债限额，西部、东中部地区分别为18789元和17854元。

基于以上原因，笔者认为，财政政策的转型，应该从以扩投资为主，转向扩投资与扩消费并重。财政政策从投资为主转向投资与消费并重，根据上述分析，有四重红利：一是短期提振消费能更好发挥经济稳定器作用，二是对于长期增长而言有利于结构转型，三是有助于促进居民收入分配的优化，四是有利于财政的可持续性和防范债务风险。

积极财政政策促进消费的理论机理

积极财政政策促进消费有哪些着力点？理论上，私人消费是收入和边际消费倾向的函数，因而提振消费的积极财政政策应该以这两个方向为抓手。增加居民收入方面，近两年财政政策关注引导居民收入分配的优化，增加居民部门占整个国民收入的比重。一方面，收入端，税制结构不断优化，宽税基、具有累退性的间接税税率降低，具有更高的边际消费倾向的中低收入人群税负明显下降。另一方面，支出端，去年提高学生奖助学金标准并扩大覆盖面，今年将中央对城乡居民基本养老金的补贴水平提高20元。提高消费倾向方面，我国居民消费倾向长期比较低，IMF数据显示，上世纪80年代起，中国居民储蓄率保持在36%～45%。2023年我国居民储蓄率为44.3%，远超欧盟的25.0%、美国的17.4%。这是因为我国居民有比较强的预防性储蓄动机，而预防性储蓄来自于居民对不确定性的感知和对安全感的缺乏，这背后又是因为我们养老保险、医疗保险体制的不完善。所以加大对于社保的补助力度，也有助于提高居民的消费倾向。最后，社会总消费等于私人消费加公共消费。财政支出也应该增加更多公共消费，所以今年政策也提到要加大对于学前教育的投入支持力度、加大对于生育的补贴以及增加消费品“以旧换新”力度。这些都是财政政策向投资与消费并重转型的重要方面。

积极财政政策促进消费的可行路径

基于财政促进消费的理论机理，积极财政政策在惠民生、促消费领域有如下具体可行举措。

一是中央增发特别国债用于支持消费品“以旧换新”扩围。第一，加码消费品补贴力度。例如，提高家电（二级能效产品）、智能家居等补贴比例至20%，对节能建材、环保家具等增设额外5%补贴。通过价格渠道撬动高技术消费品需求，进一步推动产品技术更新迭代和高能耗产能出清。第二，消费品补贴扩围至服务业。在零售端发放通用文旅消费券，按15%比例补贴景区门票、酒店住宿、文化演出支出。综合考虑2024年各城市出口占GDP比重和文旅服务供给水平，为受出口影响较大、文旅消费较发达地区分配更多额度以对冲出口下降影响。第三，提高中央承担支出比例。例如，下调东中西部15%、10%、5%的汽车“以旧换新”资金分担比例，根据受出口冲击影响程度进一步提高中央“以旧换新”补贴水平，激发地方政府落实以旧换新政策积极性，减轻地方财政负担。

二是参考2023年增发1万亿元防灾救灾国债经验，中央增发“稳收入、促就业、保民生一般国债”，比照特别国债管理。第一，强化养老保险“保基本”作用。逐年提升城乡居民养老保险基础养老金标准，根据各地城镇职工平均工资为老年人提供“节日补贴”等一次性补助。第二，完善生育支持体系。参考部分地区经验，对二孩家庭发放育儿津贴，持续至孩子满3周岁（例如孩均每月800元），资金由中央通过社保卡直通账户拨付。提高产前检查、分娩费用、新生儿筛查等医保报销比例，为民营托育机构提供财政补贴和保障性住房使用权。第三，完善外卖配送、网约车等新业态劳动保障体系。为外卖配送、网约车等灵活就业群体设计专项灵活就业社保政策，由企业根据订单金额按比例缴纳养老保险，减少灵活就业人员补缴年限限制，打通社保信息跨省互通机制，推进实现养老保险全国统筹，为参保群体提供医疗保险补贴。

三是鼓励地方政府将专项债务用于民生类基础设施改造升级。长期以来，地方政府对生产性公共物品提供过多，对民生性公共物品提供不足，地方政府债务资金应更关注民生类公共品投资，通过降低民众生活成本、提高公共服务便利性，吸引人口集聚和提振消费。第一，聚焦保障性住房与社区改造。对人口大幅净流入的城市群节点城市，提高专项债用于收购存量商品房用于保障性住房比例，重点收购改造闲置商业办公楼，转化为人才公寓与保障性租赁住房。第二，升级医疗、教育和养老基础设施。在县域逐步加强医疗卫生机构基础设施建设、依托企业建设产学融合基地推动就业衔接、探索土地作价出资入股模式用于养老社区建设。第三，完善城市公共设施网络。探索绿色能源替代的公交场站、供热设施建设，改造老旧社区公园和建设抗震、抗洪应急设施。

三、积极财政政策促进消费的制度保障

更好发挥积极财政政策在惠民生、促消费方面的作用，推动财政政策向扩投资与扩消费并重转型，关键需要深化财税体制改革和地方治理模式改革，作为制度保障。一是必须通过重构激励机制破除粗放式投资路径依赖。当前央地财政关系下，地方政府受既有考核模式影响，热衷推动基础设施投资。亟需建立多维政策评估体系，强化居民收入分配优化、基本公共服务均等化及民生保障等社会效益指标的核心地位，以此引导地方政府主动缩减低效投资，将资源配置重心转向消费支撑领域。二是举债融资结构需适配消费扩张需求。鉴于地方政府专项债务与部分特别国债的用途严格限定于投资领域，教育、社会保障、医疗卫生等领域促消费导向的财政支出必须依赖一般公共预算赤字扩张，这要求显著提升一般债务在总债务中的占比，构建与消费性支出特性相匹配的融资渠道，避免因工具错配制约政策转型实效。三是财政政策地方化向中央与地方并重转变。为化解财政政策地方化衍生的债务风险，需强化中央政府的债务杠杆功能。中央政府凭借国家信用优势，具备发行大规模、长期限、低利率国债的能力，能整体缓解财政还本付息压力。此外，现阶段消费提振具有正外部性，中央财政应当承担主体支出责任，中央主导消费刺激可打破地方政策碎片化困局，通过全国统一消费券发放、跨区域消费场景建设等方式，有利于加快形成全国统一大市场和引导市场扭转负面预期，从而提高财政政策效能。四是优化限额分配模式以提高地方政府债务使用效率。为财力较强、债务风险较低、基础设施使用效率较高地区分配更多地方政府债务限额，健全现代预算制度，加强预算绩效管理和对于政府投资项目可行性的论证，避免地方债务风险集聚。基本公共服务均等化的目标须通过中央转移支付实现，而不能依赖地方政府举债融资实现。五是健全直接税体系，促进税制公平。按“宽税基、简税制、严征管”方向改革个人所得税，将经营所得纳入综合所得征收范围，提高财产性所得税负。可以考虑根据不同财产性所得的具体特征，分别设定税率标准，适当提高边际税率与累进性。例如，将利息股息红利所得和财产转让所得个人所得税制度修改为多档超额累进税制，对一年内利息、股息、红利所得或财产转让所得在一定数额（比如500万元）以下的，仍按照20%税率课征；该数额以上的超额部分，按累进税率（比如30%）课征。

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文章来源于《现代金融导刊》2025年第6期。作者：马光荣，中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长；戚庆源，中国工商银行博士后科研工作站。