今年财政政策的总方向仍然是积极的。1998年以来，除了2004-2007年外，我国财政政策总基调一直是积极的，但区别在于每年的修饰词不同。我列出了近七年积极财政政策的修饰词，一个共同点是这七年都提到要“增效”，这体现了近些年来，我们一直在优化财政支出结构，全面推进全过程预算绩效管理。在“增效”不变之外，如何体现积极的程度？可以看到，2019、2020、2023和2024年都提到要“加力”，而2021年和2022年的表述则都提到“更可持续”。从过去这些年的修饰词比较上可以看到，今年不仅明确提到加力，前面还额外加了一个修饰词“适度”，到底加力幅度如何，我们可以从今年预算的数字上做更加精准的解读。

从今年预算报告的安排来看，适度加力的财政政策主要体现在两方面：

一是赤字与举债规模。一般预算赤字和地方专项债额度分别比去年年初预算增加了1800亿元和1000亿元，这两个都不算很大，今年加力主要体现在万亿规模的“超长期特别国债”。合计来看，政府举债规模比去年年初预算提高了1.28万亿元。这是一个比较大的规模，即使与去年调整预算新增万亿国债之后相比，仍增加了2800亿元。如果计算赤字率，狭义的公布的赤字率仍然在3%以内，但如果把地方专项债和特别国债（此次不纳入一般公共预算但纳入政府性基金预算）加入的话，我们广义的赤字率实际上已经达到了8%，相比过去两年都有明显的提升。

二是财政支出强度。一般公共预算和政府性基金预算支出的强度均有所提升。一般公共预算支出比去年增长4%，一方面来自赤字规模的扩大，另一方面来自2023年增发国债资金中，大部分资金结转到2024年使用。由于特别国债计入政府性基金预算，以致政府性基金预算支出同比大幅增长18.6%。因为财政支出就等于财政收入加上政府举债的规模，在过去七八年我们实施过大规模的减税降费，很多年份里尽管举债和赤字规模上升了，但因为减税降费使得收入增速较低，所以财政支出强度在过去很多年提升幅度有限。但今年不同的是，没有再明确出台新的大规模减税降费举措，更多强调的是落实好已有的结构性减税举措，稳定宏观税负。在这种情况下，财政收入稳定加上举债和赤字规模的提升，使得财政支出的强度明显上升。所以今年财政政策是一个“稳税、增债、扩支出”的组合。

从这两个方面来看今年的财政政策确实是有加力的，赤字率和支出强度均略高于去年，整体来讲是一个比较适度的规模。

一是理解今年财政政策的“稳税、增债、扩支出”组合。

稳税。过去七八年我们实施的大规模减税降费体现为财政收入占GDP的比重逐年下降，一般公共预算收入占GDP比重从2015年的22%降到16%，税收占GDP比重从18%降到目前13%。这个数字的下降确实体现了大规模减税降费落到实处，但如果一直下降，可能会使收支矛盾进一步加剧，危害财政可持续性。从长期来看，我国财政支出在刚性增长，随着人口老龄化程度逐渐加深，以及推进共同富裕过程中要进一步推进基本公共服务均等化，财政收入很难再进一步压减。从国际对比来看，我国目前的宏观税负明显低于发达国家的平均水平，发达国家税收占GDP比例平均在40%以上，即使将社保费和其他政府收费都包括在内，我国目前的宏观税负也只有28%。随着经济发展水平的提高，整个社会对公共物品、社会保障和社会福利的需求会更大，现有的财政收入水平可能难以支持这一需求，需要在财政收入上预留空间。

增债和扩支出。增债和扩支出体现为今年财政政策确实有所加力，这与我们的宏观经济增长目标是相匹配的。从总需求来看，我们的宏观经济面临国内需求不足的问题。去年实际GDP增速是5.2%，名义GDP增速只有4.6%，GDP价格指数为负，CPI只有0.2%，PPI为-3%，而积极的财政政策在提振总需求上最有效的工具就是通过提高财政支出强度来提振投资，拉动内需。从GDP三驾马车来看，去年统计数字显示，我们的投资增速仍然相对较低，去年消费品零售总额增长7%，固定资产投资增速只有2.8%。从固定资产投资的增速分解来看，我们的基建投资增速是5.9%，社会领域投资增长0.5%，房地产投资增速为负。在以往中国宏观经济稳定政策中，通过政府基建投资拉动总需求是我们逆周期政策的一个最重要工具。2015-2018年逆周期政策调控中我们基建增速都接近20%，但近年来基建投资增速是非常低的水平。基建投资是我国财政政策、货币政策传导的一个重要载体，基建投资的一大部分是来自政府预算内的资金，另一部分则来自银行贷款、债券融资和民间资本，所以金融信贷资金最终也大量地投入到基建投资。今年通过扩债，尤其是特别国债和地方专项债，可以很好地拉动基建投资，并且发挥政府投资带动放大效应，撬动社会资本增加投资。

二是理解财政政策的“适度”加力。

财政政策的适度加力，与经济增长目标相适配，适应了高质量发展的要求。今年政府工作报告提出，我们经济增长速度的目标是5%左右，这是一个比较适中的增长目标，和疫情前2018年的GDP增速6.7%、2019年6%以及目前中国经济的潜在增长率6%左右相比，这一数字不算很高，也接近去年5.2%的实际增长率。我们没有设定过高的经济增长目标，是希望在经济增长稳定的同时，要进一步去优化经济增长动能，提升经济增长的效率，适应高质量发展的要求，实现质的有效提升与量的合理增长相统一。相应地，在财政政策上，赤字规模、支出强度同比去年有所提升，但并非大幅提升，掌握好了“适度”，不搞大水漫灌，这与适中的经济增长目标相匹配。财政政策在适度加力的同时强调提质增效，在支出结构、效益、效能上下文章，通过财政政策提质增效来牵引经济结构转型升级。

理解财政政策适度的另一个维度是不搞大水漫灌，不搞太大规模举债刺激，实际上也是统筹发展与安全，实现财政可持续性的要求。尽管与很多国家相比，我们预算内的政府总债务率还不高，50%左右，但如果把地方政府仍然存在的隐性债务计算在内，实际上我们广义的政府公共债务率是不低的。所以，我们对于债务规模的把控也是处于一个相对适中的水平，这也是为未来所面临的不确定性进行政策储备，保留一定的财政政策空间。

三是理解今年财政政策新亮点，万亿规模的超长期特别国债。

过去我们曾经发过多次特别国债，跟以往相比，今年万亿特别国债主要有五个特点。第一是规模大，并且未来几年还会根据实际情况持续发行。第二是超长期，在债券市场上超长期的定义是十年以上，但对国债而言大家此次对超长期国债期限的普遍预期是很大一部分可能达到30年甚至50年。第三是明确“两重”用途，专项用于国家重大战略和重点领域安全能力的建设。2020年我们曾经发过万亿特别国债，当时是作为“抗疫”的专项用途；去年新增的万亿国债基本全部转移支付给地方，用于地方灾后重建和防灾减灾。第四是今年的万亿国债纳入政府性基金预算。去年的万亿国债是纳入一般公共预算，今年纳入政府性基金预算意味着财政资金的债务本金和利息的偿还可能不会都用一般性税收，还会有部分来自于一些政府的专项收入。第五是此次特别国债由中央自发自还，而且由于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设很多属于中央事权与支出责任，因此相当一部分资金将由中央自用。相比之下，去年四季度增发的万亿国债尽管中央自借自还，但全部转移支付给地方使用。2020年万亿抗疫特别国债，由中央付息，但央地共同还本，地方还本的7000亿元，计入地方债务。

此次万亿特别国债的发行有以下几个方面的积极意义。

第一个意义，化解地方债务风险。此次债务体现为中央加杠杆，地方稳杠杆。市场原先预期今年财政政策要加力，地方专项债的额度会有比较大的新增规模，但是通过调整中央和地方之间的债务结构，可以看到通过中央加杠杆有助于化解地方政府的收支矛盾和债务风险。我国中央财政的负债率相对比较低，而且回旋余地也比较大，相比于地方财政而言有更大的举债的空间。

第二个意义，增加财政政策空间。此次万亿特别国债是超长期的，期限的拉长有利于增加今后一段时间财政政策的空间。现在地方政府的举债，一般债期限通常在10年以下，专项债平均期限在15年。此次超长期的万亿特别国债，如果期限要达到30年，实际上意味着虽然我们每年付息，但是还本时间点会大幅度延后，可以通过以时间换空间的方式比较好的化解当前收支压力。同时，从举债成本上而言，由于背靠中央财政信用，所以同期限的国债发行利率比地方政府债券发行利率要低，降低了政府举债总成本。而且今年的社会融资成本较高，货币政策所带动的利率下行也在预期之内，通过政府发行一个比较长期的国债，也有助于在这个利率下行的时间点上降低政府举债的成本。

第三个意义，优化支出结构，提质增效。此次万亿特别国债投向的领域明确体现了我们是要优化支出结构，推动财政支出政策的提质增效。重大战略实施和重点领域安全能力建设的两重用途，包括全国性大通道、全国性环境污染治理、全国性安全设施的建设，实际上是我们在过去这些年投资的短板。地方政府投资是过去这些年我们投资的主力，但是这“两重”是地方投资通常没有涉及的领域。

第四个意义，适应事权与支出责任划分改革的需要。过去几年我们一直提要适度加强中央事权，但从数字上来看中央事权在过去这些年的提升并不明显，这次通过比较明确的中央万亿特别国债来加强重点领域安全能力建设和重大战略的实施，也可以更好的优化央地之间事权和支出责任的划分。

第五个意义，优化期限结构，丰富国债品种。更长期的国债其实比较适合保险资金，适合保险公司和养老金融机构进行投资。

此次发行万亿特别国债可能还需要推出一些配套政策。第一是货币政策要加强与国债发行的财政政策的协调配合，为国债大规模发行提供必要的流动性支持；第二是此次万亿特别国债投向用途中很可能也不全是纯政府投资，也要吸纳社会资本的投入，如果要撬动社会资本投入，也需要相应的金融政策与手段的配合。第三是它牵动关于央地之间事权和支出责任划分的改革。

四是理解今年地方专项债的新举措。

地方政府债务今年专项债限额也比去年提高了1000亿元的规模。不仅是规模有所提升，其实今年地方债的发行和使用也在提质增效，也在发挥它在财政政策中的效能。今年关于地方债的使用有几个比较明显的亮点。

第一个亮点是扩大用作项目资本金的范围。把供热供气等纳入项目资本金的范围，通过更多的地方专项债作为项目资本金，可以有效的缓解当前很多投资项目因为地方财政收支矛盾加大所带来的资本金缺乏的矛盾。同时，有了资本金作为撬动，可以更好的鼓励和吸引社会资本进入这些领域。这意味着地方专项债能够撬动的社会资本是增加的，这实际上提升了专项债最终能够拉动经济增长扩张内需的作用。

第二个亮点是今年的地方债明确提到要向项目准备充分、投资效率比较高的地区倾斜。我们优先支持准备充分的项目，实际上意味着可以更好地推进资金落实的项目，尽早的形成实物工作量，尽早的真正提振内需。另外一句话是向投资效率较高的地区进行倾斜，我们也分析了过去几年的专项债额度的分配，从分配结果来看，中西部地区拿到的专项债限额更高，东部地区拿到的相对更少。但一开始专项债额度分配管理办法中，提到的是向财政实力强、债务风险低的地区倾斜，而实际分配的结果和文件是有一定的出入的，专项债很多仍然分配给了财政实力弱，风险比较高的地区。这固然可以解决这些地区的燃眉之急，但对这些地区而言未来偿债风险也会更大。同时这些地方很多地区人口仍然是净流出的，很多基建投资项目的使用率是很低的，当然它的经济收益能产生的收费和收入也是比较少的。因此，不仅这个项目自身的偿债风险会很高，而且从长期来看它对当地经济和社会产生的收益也是比较弱的。所以，今年专项债额度的分配，明确向投资效率较高的地区倾斜，一方面有利于债务风险的防范，另一方面可以促进达成财政政策提质增效的目标。

今年的预算报告里有一节专门提到了要积极谋划新一轮财税体制改革，初步勾勒出了新一轮财税体制改革的基本总目标和大框架。总目标是构建与中国式现代化相适应的财税体制。在这样的总目标之下税收、预算、体制和债务都要推进相应的改革。

1、税制。在税收上面明确提出要稳定宏观税负和保持基本税制的稳定，但同时还要优化结构，进一步研究如何健全地方税体系，推动消费税改革。之前国务院文件曾提到要把消费税征税环节后移到零售环节纳入地方政府收入范围，同时扩大消费税税目，这个改革方向在新一轮财税体制改革中很可能要进一步的落地，改造之后的消费税也将变成地方税当中一个非常重要的支柱税种。完善增值税制度，关于增值税三档减并两档的改革过去一直在提，未来是否会进一步朝着这个方向迈进，以及是否进一步优化增值税的留抵退税制度都是未来完善增值税制度的一个方向。

2、预算制度。对预算体制而言明确提到要推进财政资源统筹，提高预算管理的完整性。

3、央地财政体制。体制上明确提到要落实落细前期已经出台的关于财政事权与支出责任划分的一些领域的改革，未来一些新的领域可能也要出台并且落实。从实践来看，中央出台了事权与支出责任划分改革方案，各个省也出台了，但距离落实落细真正落地还有比较大的距离。从财政数据上看，中央财政支出所占比率仍然维持在14%的低水平，部分事权上收中央尚未迈出实质步伐。未来如何通过实体化机构的改革确保事权划分改革到位，以及进一步推进养老保险的全国统筹是我们需要关注的问题。中央和地方的财力划分方面，与税制改革是密切牵动的，总的方向应该是财力与支出责任要相匹配。在转移支付改革当中，重点提出要定期评估退出管理，加强激励和约束机制。

4、债务管理。这是过去十年财税体制改革的重头戏。我们通过“开前门堵后门”，尝试构建地方债务管理的长效机制。尽管它发挥了一定作用，但是在显性债务逐渐增加的同时，隐性债务的管控并未取得根本性成效。因此，我认为未来债务管理制度的核心方向是继续深化“开前门堵后门”的改革。就“开前门”而言，改革方向重点是处理好三个比例：国债和地方债的比例、地方债中一般债和专项债的比例以及地方债务额度的地区间分配比例。就“堵后门”问题而言，重点是建立管控隐性债务的长效机制，在化解存量债务的同时遏制增量，关键是优化两个关系：一是优化央地财政关系，二是优化政府与市场的关系，转变过度依赖政府信贷投资的粗放型发展模式，吸引民间资本进入市政建设领域，推进融资平台市场化转型。