我国政府具有多层级的结构，包括中央政府、31个省级政府、333个市级政府、2853个县级政府以及超过四万个乡镇政府。作为单一制国家，地方政府权力来自中央政府的授予，政府间关系的基本特征是“中央统一领导，地方分级管理”。中央和地方关系决定了各级政府的权力分配格局，这种自上而下的领导制度迥异以美国为代表的地方自治制度。中国上下级政府需要进行广泛的合作，包括公共产品提供、经济发展和培植税源等方面，这种合作型政府的理论基础是以委托代理为核心的委托人和代理人之间的激励和风险分担问题。

政府间合作可以弥补信息差异，从而更好地实现经济发展、地区平衡和公共产品服务的目标。我国拥有广阔的国土和众多的人口，各个地区之间存在着复杂的差异，包括经济发展水平、生活习俗、文化传统等方面。这导致了上下级政府之间的信息不对称性很强，上级政府很难全面了解地方的情况。如果强行进行管理，可能会导致行政效率的损失和资源配置的错位。因此，上下级政府之间的合作变得十分重要，它可以弥补信息不对称性带来的困难，使政府部门能够更好地了解和应对各地实际情况。第一，在经济发展方面，不同地区的经济状况、产业结构和发展需求存在差异。地方政府更加了解本地的优势产业和发展潜力，能够提供更准确的信息和具体的实践经验，而上级政府可发挥宏观经济调控的能力，为地方发展提供支持、指导和整体规划，共同推动经济发展。第二，税源决定着政府财力多寡和行动方向，税源的不同配置可以让政府间产生合作或竞争关系，例如，税收共享制度就可让上下级政府共同付出培植税源的努力。第三，在提供公共产品服务方面，外部性和信息不对称客观上要求上级政府参与地方公共产品提供，对外部性强的公共产品，或上级政府更具有信息优势的产品，上下级政府联合提供公共产品更为合理，上级政府可通过财政事权和支出责任的分配，实现政府间公共产品提供方面的合作。

政府间关系包括政府间权力关系、政府间财政关系和政府间公共行政关系，从各国实践看，它们处于动态平衡过程中（林尚立，1998）。我国在分税制改革后，确立了多级政府间合作的财政体制基础。首先，分税制改革明确了财政事权的划分和责任。中央政府负责宏观调控和国家层面的财政事务，而地方政府承担了具体的实施和管理职责。通过这样的划分，各级政府可以在财政决策、预算编制和资金划拨等方面实现协同合作。不同级别的政府可以根据各自责任的不同，相互配合，共同推动各地区的经济和社会发展。其次，在税权方面，分税制改革明确了中央和地方政府的税收收入分配。中央政府通过一定的税收收入分成和转移支付，在维持地区间财力均衡、减弱经济波动影响等方面起到重要作用。地方政府则能够享受到发展经济所带来的税收收益，并在发展经济和配置税源方面付出努力。通过财政事权和税权的明确划分，各级政府可以在经济发展、提供公共产品和配置税源等方面实现合作，有助于提高财政资源的有效配置和利用，促进各地区经济的均衡发展，推动我国经济的长期稳定增长。随着我国从高速增长阶段向高质量发展阶段的变化，各级政府职能也要处于不断调整过程中，为此财政体制要不断深化改革，促进各级政府间的合作共赢，实现我国经济社会可持续发展的目标。

我国的合作型政府体现了中国特色，它们通过长期实践形成了与其他国家不同的政府间合作体系。财政体制是推动政府间合作的基础性制度，然而，目前很少有文献从财政体制角度研究上下级政府间合作。在涉及政府间合作的理论基础方面，在公共经济学领域有整体政府理论（Whole of Government）和多中心治理理论（Polycentric Governance）两个重要视角。整体政府理论是在对过去强调政府间竞争的官僚制度和新公共管理模式的反思中形成的，它强调政府内不同部门之间的协作、协调和整合（黄萃等，2015）。该理论注重跨部门合作、政策整合、信息共享、资源整合以及公民参与，核心目标是增强政府整体能力和协同效能（Christensen and Laegreid，2007）。该理论推动了20世纪90年代中后期西方国家开始的第二轮政府改革运动。多中心治理理论则强调在处理公共事务时权力应该分散到多个组织，包括政府、非政府组织、企业、社区以及公民等多种参与者（Ostrom，1990）。在政府间合作方面，该理论强调分权协同，意味着不同级别的政府需要进行合作来提供公共产品，以实现效率的最大化。在关于中国政府间合作研究方面，研究角度包括长三角、珠三角和京津冀地区合作（陈家海,王晓娟，2008；曾婧婧，2015；姜玲,乔亚丽，2016；）、区域政府合作治理（陈剩勇,马斌，2004；杨建坤,曾龙；2020）、行政管辖权让渡（杨龙和彭彦强，2009）、官员考察学习（武威等，2023）、跨区域生态治理（张雪，2016；胡春艳和周付军，2023）等角度。财政体制是政府间财政关系的代名词，它是政府间关系最基础和最核心的部分，要解释中国政府间政府的合作行为，离不开对财政体制作用的解释。为此，本文将从省以下财政体制的视角，探讨它是如何推动政府间合作的。这一方面有助于理解中国政府运行逻辑，另一方面也有助于为下一步省以下财政体制改革提供参考。

事权就是政府职责，财政事权是政府职责在财政上的体现。财政事权可以分为决策权、支出权和监督权三个部分。决策权是指对公共事务做出决策的权力；支出权指为履行公共事务而运用财政资金的权力，也被称为支出责任；监督权是指监督财政资金的使用和管理的权力。在共同事权中，不同政府根据公共事务的性质来分配决策权和支出权，而监督权通常属于上级政府，一般不存在分配的情况。在实践中，每一项财政事权又可分为若干权力，例如，教育领域财政事权的决策权又可分为教育预算规模和结构的确定、教师工资标准确定、营养午餐标准的确定等。财政事权关乎政府的行动能力，而对外部性较强的公共产品提供需要政府间合作，于是存在财政共同事权问题。

政府间的共同财政事权是指政府间共同承担的运用财政资金提供公共服务的任务和职责，共同财政事权推动了政府间合作。共同财政事权的存在基础是公共产品和公共服务的外溢性以及上下级政府间的信息不对称。当公共事务的受益者不局限于一个地方，而涉及多个地区收益时，如果单个地方政府承担该事务的责任，但收益被其他地区享受，就会导致收益与付出不匹配，进而导致公共事务供给不足。同时，下级政府和上级政府分别具有局部和全局的信息优势，上下级政府合作提供服务更为高效。

省以下财政体制中的公共事务的性质可以根据其外溢性的程度划分为跨省域、跨市域、跨县域和县域内的事务。对于跨省域公共事务，其收益范围涉及多个省份，因此决策权属于中央政府；支出责任根据具体情况由中央或各级政府承担。例如，跨界河湖治理、跨界生态治理等地方负责支出更为有效时，应由地方政府承担支出责任。跨市域的事务应由省级政府承担决策权，而支出责任则根据具体情况由省级或市级政府承担。跨县域的公共事务的决策权和支出权应根据实际情况由省、市或县级政府来承担。而县域内部的事务，决策权和支出权应均由县级政府承担。省、市与县级政府的财政共同事权分配参考吕冰洋（2014）的框架如表1所示：

表1 省以下共同事权各级政府分配框架

共同财政事权和支出责任推动政府间合作已在实践层面展开。2016年，国务院发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号，以下简称《意见》），旨在规范中央与省、市、县政府之间的财政事权和支出责任划分。《意见》指出，我国现有的省以下共同财政事权和支出责任分配存在不规范、缺乏法律依据的问题；并且指出了中央与地方共同承担义务教育、高等教育、跨区域重大基础设施建设项目以及跨区域具有区域管理信息优势的基本公共服务的事权，并明确了各主体的支出责任。

中央在确立改革框架后，各地方政府需要综合考虑地方实际情况、经济发展水平和管理能力等因素，在地方层面落实具体财政共同事权和支出责任划分方案。各省政府根据《意见》纷纷发布了关于省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见。例如，《江西省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（赣府发〔2017〕40号）明确了共同事权的划分原则，要体现基本公共服务的受益范围。省级负责全省受益范围的公共服务，市县负责地区性事务，省与市县共同负责跨市县的基本公共服务；在支出责任划分中，对省内具有外溢效应的公共事务按比例和隶属关系等方式划分支出责任。在《吉林省人民政府关于印发吉林省推进省以下财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（吉政发〔2017〕10号）中，要求根据基本公共服务的受益范围和影响程度，按事权构成要素和实施环节，细化分解各级政府承担的职责，以避免因职责不清而导致的互相推诿问题。

同时，各地区都对各级政府的共同事权和支出责任进行了具体的划分。例如，《山西省人民政府印发关于山西省推进省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（晋政发〔2017〕39号），山西省政府根据基本公共服务的受益范围和影响程度，对省与市、县之间的共同财政事权进行了划分。根据该方案，山西省政府确定了一系列体现省级宏观调控以及具有地域管理信息优势的基本公共服务作为共同事权的范围，如义务教育、高中教育、职业教育、高等教育、学生资助、科技研发、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本医疗卫生、基本生活救助、基本住房保障、基本公共文化、扶贫、粮食安全、食品药品安全、跨市基础设施项目建设、环境保护治理以及大型地质灾害等，方案明确了各承担主体的责任。

类似地，《江苏省政府办公厅关于印发基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（苏政办发〔2019〕19号）对江苏省省级与市县级政府的共同财政事权和支出责任进行了明确的划分。共同事权包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助和基本住房保障。该方案还对各级政府的支出比例进行了详细划分，根据经济社会发展情况进行分档确定，并遵循向经济薄弱地区倾斜的原则。

图1 一般公共预算决算支出的省市县分配情况

数据来源：根据1994～2022年各省市政府预算工作报告测算

在《意见》发布之前，我国存在省级与市县间共同事权划分不规范、不清晰的问题，导致出现了省级政府向市县层层转移财政支出责任的现象。自2017年进行了财政事权和支出责任划分改革后，各级政府明确了事权的范围，共同事权的划分变得更加清晰。部分公共服务职能逐渐被上移至更高级别政府，从而在一定程度上减轻了县级政府的财政负担。根据图1所示，从2000年至2017年，一般公共预算中县级支出在整体支出中的占比持续上升，而省本级和市本级支出占比不断减少。这反映了县级政府承担了大部分的财政支出责任，并导致了基层政府面临财政困难的局面。在2017年之后，省级和市级政府承担了更多的支出责任，而县级政府的支出比例逐渐下降。这表明明确了共同事权改革后，在一定程度上缓解了地方政府的财政支出压力。

但是，应看到，共同财政事权虽然有推动政府间合作的一面，如果它不够规范，也会存在降低政府合作效率的一面，这也是委托代理理论中所体现的一般规律。我国在分税制改革后很长一段时间，共同事权存在一系列问题，如责任模糊、协调困难、资源浪费和地方治理能力下降等。这给政府的治理效能带来了困难和挑战。首先，共同事权导致不同级别政府在责任承担方面可能推诿和模糊（罗长林，2018）。责任的不明确会导致事务处理不力和责任逃避，使公共事务无法得到有效管理和解决。其次，共同事权导致资源配置和决策协调困难，降低了政府的决策效率。不同部门和层级之间的协调不畅，增加了决策的时间成本和复杂性，影响了政府行政效率和服务水平。此外，共同事权划分不清可能造成资源浪费和错位配置，加剧了地方政府的负担，削弱了其治理能力。没有明确的事权划分，容易导致重复投资和资源浪费，同时也限制了地方政府在本地区的发展空间。因此，规范中央与地方共同财政事权具有重要意义。通过明确各级政府的责任范围，可以提高政府的治理效能和服务水平。《意见》的出台为进一步推进共同事权的减少和规范提供了明确的指导和方向。

1994年分税制改革后，地方政府普遍通过税收共享的办法来解决地方政府财力问题，这使得地方财政收入体制显现税收“弹性分成”特点（吕冰洋、聂辉华，2014）。以增值税和企业所得税这两大地方主体税种为例，就中央与地方整体而言，两大税种的分成规则是全国统一的：中央与地方关于增值税的分享比例为50:50；关于企业所得税的分享比例是60:40。但是在省与市之间、市与县之间，两大税种的分享比例却不是固定的，它往往因地因时而变，吕冰洋等（2021）通过数据测算呈现了这一事实。除了增值税和企业所得税外，其他地方税种均呈现这种上下级政府税收弹性分成特点。

在契约理论中，委托人和代理人采取分成契约可以让双方为扩大产出而付出努力，其努力分担大小与分成比例相关。我国地方税的大部分税种来自企业，如增值税的税基是企业增加值，企业所得税的税基是企业利润，当上下级政府采取税收分成契约时，上下级政府的利益就会绑定在一起，由此会推动政府间就发展生产、培植税源、税收管理等方面展开合作。

在实践中，很多省份的政府改革文件都强调了税收分成制度对于激发地方积极性的重要作用，并提出了利益共享的激励原则。举例来说，《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省税收收入分享改革实施方案的通知》（黑政发〔2016〕27号）中强调“建立利益共享机制，调动各级政府发展经济、培植税源的积极性”的原则。类似地，《中共湖南省委、湖南省人民政府关于完善财政体制推行“省直管县”改革的通知》（湘发〔2010〕3号）中也提到了利益分享原则，强调各级政府分享经济发展带来的收益。这些文件明确反映了省以下财政体制改革中努力分担和税收共享的意图。通过建立利益共享制度，各级政府能够根据实际情况进行合理的利益分配，实现各方互惠互利、共同发展和共享成果的目标。这将促进地方政府更加积极地参与经济发展，增加税收收入，从而推动整体区域的繁荣和发展。

在各省份财政体制改革中，都非常重视通过让下级政府分享经济发展成果来激发地方积极性，这种关注表现在各级政府收入分配比例的变化上。为反映这种变化，我们收集了各省和各地级市政府预算工作报告，并测算了自1997年以来省市县一般公共预算收入的分配比例，从中看到，自2003年至2022年，县级政府在整体收入中的占比逐渐上升，从略低于50%增长至超过60%。而与此同时，省级政府和市级政府的财政收入占比不断下降，到2022年时，省级政府的占比大约为15%，市级政府的占比大约为25%。这种趋势变化反映了省以下财政体制改革对县级政府发展经济积极性的重视。通过增加县级政府在税收分配中的份额，可以刺激县级政府更加积极地发展经济，培育税源。同时，这种财政分配的变化也有助于促进资源向基层下沉，推动地方经济的发展，将更多的财政资源用于县级政府，能够增强他们在地方发展中的担当和能力。同时，这种趋势也体现在各省的财政体制改革文件中，例如，《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（鲁政发〔2013〕11号）指出通过采取下划省级税收和健全激励约束机制等措施，更好地促进各地加快转方式调结构的步伐，增强县乡政府财政保障能力。具体措施包括将部分省级收入下划至市县财政、取消市县财政收入递增的上解政策，以及对因体制改革而面临财政困难的县的收入全额返还等。这些政策在各个方面降低了省级财政的分享比例，同时加强了市县财政的分享比例，有助于有效调动基层政府壮大财源和组织收入的积极性。类似地，在《河南省人民政府关于印发深化省与市县财政体制改革方案的通知》（豫政〔2021〕28号）中提出“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力，进一步放权赋能，激发新时代县域经济高质量发展动力活力”。

图2 一般公共预算决算收入的省市县分配情况

数据来源：根据1994～2022年各省市政府预算工作报告测算

虽然我国现行的省以下财政体制对地方政府具有很强的激励性，推动了地方经济发展，但是这种税收分成制度仍然存在一定问题。典型表现为地方主体税种相对缺失，以企业所得税和增值税为主的税收分成制度对经济发展方式和政府职能的转变产生不利影响。

首先，主体税种主要依靠生产环节课税，导致地方政府过度追求工业企业规模的扩张，致使经济增长和税收增加与地方政府的工业产能扩张紧密相关。这种情况不符合我国经济高质量发展的要求，我们需要更加注重经济结构优化、创新驱动和可持续发展等因素，而不仅仅依赖于工业产能的扩大。

其次，在我国地方税收体系中，大多数税种的纳税人是企业，这导致地方政府更倾向于为了保持GDP和税收增长而服务企业，而相对忽视了居民的需求。地方政府的主要职能应该是提供公共产品和服务，而不仅仅是追求增长率。因此，税收体系需要更加平衡，以确保公共产品的供给和市民生活质量的改善。

在中央和地方关系处理上，我们常说要激发“中央和地方两个积极性”，根据以上分析，省以下财政收入体制常起到激发“省与市两个积极性”，或“市与县两个积极性”作用。体制的变化影响“政府积极性”发挥的方向和力度，当前，我们要根据各省情况和形势变化，改革省以下财政收入体制，以引导地方政府职能转变和促进经济高质量发展。

地方政府行政事务运转、公共产品的提供需要财政资金作保障，一般而言，财政支出具有刚性特点，年度间波动较小。为保持地方各项支出计划落实，地方财政收支要保持均衡。地方财政收入的主要来源是税收，如果地方税收分成比例较高，那么它在激发地方发展经济积极性的同时，也会增加地方政府的财政收入波动风险。举例来说，像山西这样的资源大省，税收极易受到国际大宗能源商品的价格的影响，如果地方政府税收分成比例过高，那么地方财政收入就会有较高的不确定性，从而影响财政支出的预算执行。

为缓解地方政府面临的税收波动风险，各省份在制定税收分成规则时，会综合考虑地方政府的激励和风险规避需求，以及公共服务的提供和财政可持续性的要求，并建立相应的财政调控机制，以应对地方政府面临的风险和波动。这样可以平衡地方政府的激励和风险，提高行政效率，并确保公共产品和服务的供给。《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）提出参照税种的属性划分收入，将区域流动性强、年度间变化幅度大的税收作为省级收入或者省级分享较高比例，其意图也正是为了保持基层财政稳定，让省级政府分担更多的税收波动风险。而对印花税、契税、城镇土地使用税、印花税等小税种，它们随经济波动变化较小、年度间较为稳定，一般划归于县级政府。笔者的一项实证研究发现，中国分税制下政府间各税种的税收分成制度，同时体现出激励与风险共担的原则（Lyu et al, 2022）。

不少各省份的财政改革文件中体现出了风险共担的原则。例如《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（鲁政发〔2013〕11号）指出了改革要体现“风险共担”的原则，各级政府共同承担由经济形势和政策变化等因素导致税收下降的风险。类似的甘肃、河北、辽宁等省份的财政体制改革文件也都提出了类似的改革原则，并且提出了旨在降低县级政府收入波动的措施。如《山东省人民政府办公厅关于进一步完善省以下财政管理体制有关问题的通知》（鲁政办发〔2005〕54号）中强调注意降低县级财政收入风险,并且提出将年度间波动性大、地区间流动性强、分布悬殊的税种作为市级收入或者由各级分享以保证县级财政稳定。《甘肃省人民政府办公厅批转省财政厅关于完善市州地以下财政管理体制的指导性意见的通知》（甘政办发〔2003〕75号）也同时强调保障县、乡财政平稳运行，降低县级财政收入风险，将年度间波动幅度大的税种作为市级财政收入。同时，各省份的财政体制改革文件中也都强调了转移支付对于财政困难地区的倾斜。例如，《山东省人民政府关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁政发〔2019〕2号）中指出，要健全省对市县的转移支付制度，完善对于财政困难地区的转移支付，并提高县级基本财力保障机制的资金规模，加大对财政困难县（市、区）的补助力度。

如果说，税收共享是从收入一端推动政府间风险共担，那么，财政支出责任就是从支出一端推动政府间风险共担。在经济发展水平一般的基层政府，其面临的财政支出往往压力较大，此时省级政府会有倾向性地多承担一些困难地区的财政支出责任，化解其面临的“三保”—保基本民生、保工资、保运转支出—的财政风险。例如，《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省医疗卫生领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（黔府办函〔2019〕9号）强调，要“强化在省级承担支出责任部分适度向困难地区倾斜，逐步推动区域平衡发展，确保各项医疗卫生政策得到有效落实。”《云南省人民政府办公厅关于印发云南省基本公共服务领域省以下共同财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知》（云政办发〔2019〕6号）提出，“充分考虑全省各地经济社会发展不平衡、基本公共服务成本和财力差异较大实际，坚持差别化分担，由省级承担较高的分担比例。各地承担的支出责任有所区别，贫困地区承担相对较低的支出责任，并按照中央要求规范简化基本公共服务领域共同财政事权支出责任分担方式。”

本文以省以下财政体制为视角，从共同事权、税收分享和风险共担三个角度，分析了中国纵向政府间合作问题。主要结论为以下三点。

第一，政府间共同事权和支出责任的配置推动了政府间公共事务的合作。共同事权是基于公共服务的外溢性和政府间信息不对称的考虑，要求各级政府合作提供各种形式的公共产品。通过明确省以下共同财政事权和支出责任，可以提高公共产品提供的效率，并在一定程度上减轻下级政府的财政压力。

第二，政府间税收分享机制可推动政府间就发展经济展开合作。税收分享制度以利益共享为原则，鼓励各级政府分享经济发展带来的收益，以激发他们共同培育税源的积极性。在大量的省以下财政体制改革文件中，强调了通过提高下级政府税收分享比例，来达到更强地调动市县级政府积极性和促进政府间共同努力发展经济的作用。

第三，省以下财政体制安排可以分担财政风险和经济风险。在经济发展中，各省份在享受经济发展收益的同时也面临着经济波动的风险。为解决地方政府面临的风险问题，各省份的财政体制改革文件从收入和支出两方面着手：在收入方面，上级政府通过将风险较小的税种分配给下级政府，以及增强对财政困难地区的转移支付，可以平衡不同级别政府面临的风险程度；在支出方面，上级政府有倾向性地承担一些困难地区的支出责任，为这些地区提供额外的支持，以促进地区均衡发展。

尽管在共同事权、税收分享和风险共担方面，我国上下级政府之间的合作取得了广泛进展，对于公共产品的提供和经济发展起到了重要的推动作用，但我们也必须正视当前体制中存在的一些问题。首先，共同财政事权存在支出责任分配不清的状况。在现行体制下，各级政府在某些领域的支出责任划分并不清晰，这种模糊性可能导致责任交叉和重叠，进而降低公共产品的提供效率。其次，在地方主体税种的划分上依然存在问题，而且共享税种设置不合理。地方主体税种相对匮乏，现行以企业所得税和增值税为主的税收分成制度对于经济发展方式和政府职能转变产生了不利影响。第三，各地区仍然面临一系列财政风险问题，尤其是在经济不景气时期。这些风险包括税收下降、财政支出增加以及经济衰退带来的负面影响等，解决这些风险对于保障财政稳定和经济可持续发展至关重要。

针对这些问题，我国需要进一步的调整和优化我国的财政体制。在下一步政府间事权关系的调整中，首先需要明确规定省、市、县级政府的事权和支出责任范围，并尽可能缩小共同事权。这将使各级政府的职责和权限更加明确，避免重叠和冲突，提高决策效率和责任落实。同时，在税权调整方面，应合理划分各级政府的主体税种和调整税收分享办法。例如，可以将个人所得税作为省级政府的主体税种，以增加地方政府税收的多元化和自主性。同时，增值税和企业所得税分享办法可以考虑部分从生产地原则向消费地原则转变。在风险分担方面，上级政府应进一步降低下级政府所面临的风险，对财政困难地区提供更多支持。这些改革有助于推动政府在公共服务、基础设施建设、环境保护等方面的职能转变和开展更好的合作，促进经济更高质量的发展。

本文发表于《学习与探索》2024年第3期，作者：吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任、教授，财税研究所执行所长；李昭逸，中国人民大学财政金融学院博士研究生。