在变革迅速和竞争日益激烈的全球市场中，中小微企业作为国民经济的重要力量，已经成为经济增长和技术创新的关键引擎。党中央国务院高度重视中小微企业发展，先后出台了系列政策措施，不断加大财税政策、结构调整、技术创新、创业兴业、服务体系建设等支持力度。中小微企业的发展取得了显著成就，但整体创新竞争力不强。从《中国科技统计年鉴》公布的数据来看，在过去十多年间，规模较小的企业创新投入增长较快，但波动较大，获得的政府资金增长率低于大型企业。企业创新活动的产出短期体现在新开发项目、申请专利，最终体现在新产品的销售收入。比较来看，大型企业申请专利数增速较快，而中型企业新开发项目数和新产品销售收入增速较快。大型企业申请的专利数从2011年的15.91万项，增长至2019年的35.54万项，增长了近1.23倍，中型企业申请的专利数相对增长较为缓慢，增长了1.05倍。在开发新产品项目数方面，2011-2019年间，大型企业仅从9.84万项，增长至10.11万项，而中型企业则从7.77万项，增长至15.20万项。对比更加明显的是新产品销售收入：2011-2019年，中型企业新产品销售收入增长了1.75倍，大型企业仅增长了0.66倍。除此之外，规模越大的企业产品或工艺创新实现比例更高，微型企业面临的失败率更高：2016-2019年间，微型企业开展产品或工艺创新活动的企业年均10904家，最终实现产品或工艺创新的企业年均8576家，产品或工艺创新实现率为78.64%，而对应的小型企业、中型企业和大型企业的产品或工艺创新实现率分别为82.81%、86.22%和88.96%。

由上可以看出，我国中小微企业确实是技术创新的关键引擎，在过去十多年间实现了突破性增长。但同时也面临着一系列制约因素：开发新产品新工艺的失败率更高，导致中小微企业创新投入波动大；较大型企业相比，政策扶持力度也比较低。基于此，本文将从税收优惠、财政补贴和政府采购三个方面梳理我国推动中小微企业创新的一系列政策，并对比借鉴美国激励小企业创新的政策，对我国推动中小微企业创新的财税制度做出总体评价并提出完善建议。

技术创新的产品一般具有公共产品的外部性，其成果会产生部分“溢出效应”而形成社会收益。因此，需要政府在一定程度上予以支持，降低企业尤其是中小微企业在创新过程中所面临的各种不确定性和风险。目前，为激励中小微企业创新所普遍采用的公共政策工具包括税收优惠、政府采购（间接补贴）和财政补贴（直接资助）。

（一）税收优惠政策

税收优惠主要通过税收递延、税收抵免及税前扣除等方式间接影响企业的研发活动从而促进企业的创新。从20世纪90年代开始，我国为鼓励企业创新出台了一系列政策，涉及增值税、营业税、关税、企业所得税、个人所得税等多个税种，涵盖企业创新准备、研发及产业化等各个环节。

1．创新准备环节的税收优惠政策偏重投资方，直接针对中小微企业的较少

在创新准备环节，中小微企业需持续投入大量资金，但相对于大企业，中小微企业的信息更不透明，并缺乏可资抵押的资产，因而融资也更为困难。对此，国家出台了一系列税收优惠政策鼓励信用担保机构、创业投资企业、个人股东等为中小微企业提供融资支持，主要对象是投资方而非中小微企业。给予中小微企业、个体工商户和增值税小规模纳税人的税收优惠政策，一方面没有直接针对创新，属于普惠性政策；另一方面，除了增值税免税政策之外，针对所得税的税收优惠政策要求需企业有正税基为前提，这取决于纳税年度结束后企业的盈利情况，具有滞后性，无法给中小微企业带来及时的资金支持，只在预期上进行激励。

2．研发环节的税收优惠政策未对企业规模进行区分，大中小微企业同等享受

如表1所示，研发环节鼓励中小微企业创新的政策主要有三类：一是加计扣除政策，允许企业将研发过程中发生的费用在按照规定据实扣除的基础上，再按照一定比例加计扣除；二是当用于研发的机器和设备超过一定价值，允许企业采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧；三是企业投资建设属于国家鼓励发展的内外资项目，其投资总额内进口的自用设备，以及随设备进口的技术和配套件、备件，免征关税和进口环节增值税。

表1 研发环节企业加计扣除政策变化过程

资料来源：中国政府网、财政部和国家税务总局官网。

在研发后期的成果转化环节，针对纳税人的技术转让所得，我国出台了对应的优惠政策，一是自2015年10月1日起，全国范围内的居民企业转让5年以上非独占许可使用权取得的技术转让所得，不超过500万元的部分，免征企业所得税，超过500万元的部分，减半征收企业所得税（财税〔2015〕116号）；二是纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务，免征增值税（财税〔2016〕36号）。这两个政策亦是针对所有规模企业，规模越大的企业，产品或工艺创新实现率越高，技术转让可能更多，也更容易从这两类政策中获益。对中小微企业并无特殊优惠。

3．产业化环节税收优惠政策针对性较强，涉及的税种较多

产业化环节是企业创新的后期环节，接近投资的“变现”。这一环节，中小微企业可能面临如下三类问题。第一类问题是关键原材料无法在国内生产或国内产品性能无法满足需要，针对此问题，财政部、工业和信息化部海关总署国家税务总局发布的《关于国家中小企业公共技术服务示范平台适用科技开发用品进口税收政策的通知》规定，2012年1月1日至2015年12月31日，在合理数量范围内进口国内不能生产或国内产品性能尚不能满足需要的科技开发用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，以鼓励中小企业公共技术服务示范平台向中小企业提供科学研究和技术开发类的公共服务。第二类问题也是最重要的问题，创新活动可能会让企业面临亏损。鉴于此，财政部、税务总局发布的《关于延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限的通知》规定，自2018年1月1日起，当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业，其具备资格年度之前5个年度发生的尚未弥补完的亏损，准予结转以后年度弥补，最长结转年限由5年延长至10年。第三类问题是针对中小微企业技术人员的股权奖励。总的来说，在产业化环节，专门针对中小微企业创新的政策较多，而且涉及了关税、增值税、消费税、企业所得税和个人所得税五个税种，比较全方位地解决了中小微企业在创新产业化环节的限制问题，对于企业生产自主创新产品、提供自主创新服务有较强的引导作用。

另外，分税种来看，我国鼓励中小微企业自主创新的政策主要针对两个大税种：企业所得税和增值税。除上述提及的政策外，还有一些针对中小微企业的普惠性政策。这些政策在降低中小微企业税收负担方面作用明显，但并非直接激励中小微企业的创新。

（二）财政补贴类政策

与税收优惠政策相比，财政补贴更具确定性和即时性，能够直接降低企业的投资成本，作用效果最为明显。财政补贴能够直观地体现国家战略，可以起到引导社会资本流入、引领投资方向的作用。总的来说，我国的财政补贴类政策主要分为如下四类。

1.中央政府设立的政府专项资金和基金

政府专项资金或基金以贷款贴息、无偿资助和资本金投入等方式支持中小微企业的创新项目。表2统计了我国目前成立的六支支持中小企业创新的专项资金或基金情况。这些基金服务于中小企业创新的各个方面，资金规模从几亿元到几百亿元不等，涉及优化中小企业发展环境、给予中小企业各类补贴、支持中小企业走出去等各个方面。

表2 支持中小微企业创新的基金

资料来源：中国政府网，《中国科技统计年鉴》。

科技型中小企业技术创新基金是较早成立的支持中小微企业创新的基金。图1展示了科技型中小企业技术创新基金财政拨款的金额变化。该基金拨款金额波动非常大，自1999年成立到2008年，年拨款均在10亿元左右，从2009年突然增长至近35亿元，后逐年上升至2013年的51.21亿元，2014年未公布相关数据，2015年又骤减至11.36亿元。从金额变化来看，我国支持中小企业创新的基金需具有更强的确定性和延续性。

图1 1999-2016年科技型中小企业技术创新基金财政拨款金额（单位：亿元）

数据来源：2000-2020年《中国科技统计年鉴》，其中2014年及2016年之后的数据没有公布。

2.中小微企业创业创新基地城市

2015年开始，为解决财政资金使用分散、支持政策传递距离长的问题，根据国务院发布的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，我国开始开展小微企业创业创新基地城市示范工作，致力于发挥中央财政资金引导作用，整合政策资源聚集服务要素，缩短政策流程，探索建立政府扶持小微企业发展的新机制。《关于支持开展小微企业创业创新基地城市示范工作的通知》规定，中央财政通过中小企业发展专项资金给予示范城市奖励支持，由示范城市统筹使用，资金要用于强化创业创新基地建设，对小微企业入驻适当减免。2020年，为应对新冠肺炎疫情的影响，加大对中小微企业的支持，国务院办公厅发布的《关于提升大众创业、万众创新示范基地带动作用进一步促改革稳就业强动能的实施意见》进一步强调，充分发挥双创示范基地大企业带动作用。

3.共性技术平台

2018年开始，在总结中小企业创业创新基地城市示范工作经验基础上，财政部会同工业和信息化部、科技部联合制定了《关于支持打造特色载体推动中小企业创新创业升级实施方案》，通过支持一批实体经济开发区，引导开发区打造专业资本集聚型、大中小企业融通型、科技资源支撑型、高端人才引领型等不同类型的创新创业特色载体，推动各类载体向市场化、专业化、精准化发展。

4.专门支持“专精特新”中小企业的政策

我国“专精特新小巨人”企业培育工作自2018年开始，是工业和信息化部按照《工业强基工程实施指南（2016-2020年）》《促进中小企业发展规划（2016-2020年）》《关于促进中小企业“专精特新”发展的指导意见》《关于开展专精特新“小巨人”企业培育工作的通知》等文件的要求，在各省级中小企业主管部门认定的“专精特新”中小企业及产品基础上，培育一批专精特新“小巨人”企业。2021年，奖励力度进一步加大。《财政部、工业和信息化部关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》涉及的奖补资金则达到了100亿以上。

（三）政府采购政策

政府采购是中小企业创新的另一个政策支持手段。作为一种需求导向的政策手段，政府采购已经成为国际上通行的激励企业创新的做法。2011年，财政部、工业和信息化部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，规定负有编制部门预算职责的各部门在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中预留给小型和微型企业的比例不低于60%。2020年，《政府采购促进中小企业发展管理办法》进一步加大了面向中小微企业采购的比例。然而，这些政策虽然目标是支持企业自主创新，但仅规定一个最低采购比例，无法最大程度刺激企业的创新行为。《关于印发关于支持中小企业技术创新若干政策的通知》给出了“政府采购自主创新产品目录”，但只是说中小企业优先采购，并未形成硬约束。目前各省公布的中小微企业政府采购数据只有总金额，其中企业创新占多大比例尚没有公开数据。

（一）税收优惠政策需直面中小微企业创新的重难点

我国推动中小微企业创新的政策丰富而全面，涵盖中小微企业创新的各个环节，税收减免力度持续增加。但是，这些政策仍存在如下问题：一是繁多冗杂的政策法规对于中小微企业而言有可能是压力而不是便利，因为中小微企业的组织机构相对简单，其中不乏家族企业和个体工商户，财务会计人员的业务能力偏低，对政策的接受度和操作性相对较差，会对政策的实施效果产生一定影响；二是对于中小微企业创新的前端环节、也是关键环节——创新准备环节而言，支持政策的针对性较弱，税收优惠政策要么是针对中小微企业信用担保机构，要么是投资者，这些优惠政策在多大程度上能够传导至中小微企业创新，需要进一步衡量；三是中小微企业创新的终端环节——研发环节，中小微企业并没有比大型企业获得更多的税收优惠政策，研发环节的政策并没有向中小微企业倾斜；四是在最后的产业化环节的优惠政策大都是时间性的优惠，如亏损弥补和个人所得税的延期缴纳，政策力度需进一步加强。

（二）财政补贴投资规模逐年增加但需进一步细化

自1999年设立科技型中小企业技术创新基金开始，我国出台了各类财政补贴政策以鼓励中小微企业创新。这些政策大都是指导性的，需要进一步细化明确。

（三）政府采购政策条例的具体规定较为模糊

在最新出台的2020年文件中明确规定了中小企业采购的物品份额占政府总采购量的比例，但文件中“适宜由中小企业提供”这一标准界定模糊。此外，我国目前没有完善的政府采购机制，政府采购由代理机构唯一代理，缺乏监督和管理。因此，针对政府采购推动中小微企业创新，我国还需要进一步从法律依据、政策制定和采购机制方面进行完善。

（四）从“奖项目”到“奖城市、奖开发区”的政策效果显著

小微企业创业创新基地城市示范政策实施六年以来，效果显著，极大地拉动了小微企业营业收入、吸收就业人数、专利发明和技术合同转让等创新行为，实现了创业、就业、创新“三个高增长”。分析其原因，一是依靠地方政府去推动小微企业创新，地方政府能够利用其信息优势，解决部分信息不对称问题；二是这种以奖代补的政策，能够极大地调动地方政府的积极性，并在此基础上开展针对经济开发区的特色载体建设。需要注意的是，此类政策的评价体系建设是关键，需注意评价结果的细化。

（一）税收优惠政策

高新技术企业从创办到成熟大体可以分为：播种期、创建期、成长期和成熟期。投资强度逐级递增，而投资风险却呈逐级下降的态势。美国在播种期和创建期，税收优惠侧重于事前扶持；而在成长期和成熟期，税收优惠的重点则更倾向事后鼓励。

1.对向小企业的投资给予税收减免

在美国，私有企业的投资2/3以上来自私人投资者。美国鼓励向小企业投资，降低投资所得税率。对投入符合一定条件的小企业，股本所获得资本收益实行为期至少5年的5%税收豁免。对收入不足500万美元的最小企业实行长期投资税减免。对投资500万美元以下的小企业永久性减免投资税。对跨国公司的研究开发型小企业，在税制上采取优惠措施。美国2001年《减税法案》规定逐步提高遗产税的免税额，降低税率，2010年完全取消遗产税，这有利于减轻小企业继承人的税收负担。另外，对风险投资收益的60%免税。

2.加速折旧政策和亏损弥补政策

美国的加速折旧政策主要有两个：第179条款（Section179）和加速折旧（Bonus Depreciation）。另外，按照美国的新税改政策，企业的亏损结转由税改前的20年变为可无限期结转。这些事前扶持政策，都体现了政府与企业共担风险，有利于最大限度地降低小企业创新的风险，为小企业创新营造友好的环境和氛围。

3.小企业免予征收可替代最低税（AMT）

美国对于企业的创新行为采取了税收抵免的制度。但是，为防止取得重大经济收益的企业利用税前扣除、不予征税和税收优惠来大幅降低或免除纳税义务，美国对超过40000美元免税款额的可替代最低应税所得（AMTI）征收20%的可替代最低税（AMT），小企业则可以免予征收。这样就保证了符合条件的小企业能够不因可替代最低税负制的实行而难以享受税收优惠政策。这种事后鼓励的政策体现了政府对企业所得的分割与让渡。

（二）财政补贴政策

1.初创环节的财政补贴政策

在初创环节，小企业的最大困难在于获得融资。基于此，美国小企业管理局制定了一系列扶持计划和贷款项目，为小企业提供资金。小企业管理局通过一系列贷款项目充当担保的角色，如7(a)贷款计划、504贷款计划、小额贷款计划，以此鼓励第三方贷款机构和各企业合作，引入其资金为不同需求的小企业提供贷款服务。

2．研发环节补贴项目

美国针对小企业研发环节的扶持政策主要体现在两个项目：小企业创新研究计划（SBIR）和小企业技术转移计划（STTR）。20世纪80年代开始，美国政府就通过这两个项目帮助小企业进行技术创新研究和技术转移。

在小企业创新研究计划创立10年后，1992年，美国政府推出了小企业技术转移计划。小企业技术转移计划以小企业创新研究计划为蓝本，旨在刺激技术创新，通过推动公私合作促进技术转让，推动联邦研发创新的商业化。

3．成果转化环节的财政补贴政策

在成果转化环节，联邦政府与州政府科技合作计划（FAST）的目标是帮助小企业拓展服务、提供资金融通及技术支持等；国家贸易扩张计划（STEP）的目标是帮助小企业出口。这些政策不仅注重培育现有的小企业，还通过各类培训项目为小企业引进资源，培育更多的潜力企业，形成了一个面向未来、面向革新的正反馈机制。

除此之外，为了帮助小企业对接资源，美国建立了小企业发展中心（SBDC）项目、区域创新集群项目（RIC）、美国最大的志愿企业指导项目（SCORE）、女性商业中心项目（WBC）、美国原住民援助计划、小企业导师项目（ASMPP），通过导师—学徒（Mentor-Protégé）协议等，帮助小企业和经验丰富的企业建立合作关系。

（三）政府采购政策

1．美国对采购主体、采购对象的金额和比例有明确的法律规定

1953年，艾森豪威尔总统签署了《小企业法》，授权小企业管理局服务小企业的合法性。美国设立了小企业合同计划，来保证小企业在政府采购的竞争中能获得“公平的份额”。

2．机构和人员设置较为完善

一方面，每个联邦机构都设有小企业和弱势企业办公室，任务是促进联邦政府与小企业签订合同，审查监督各种联邦采购官员的角色和责任，包括采购中心代表、商业市场代表、商业机会专家，以增加小企业的签约机会，将小企业的采购份额最大化。另一方面，小企业管理局有权在任何一个实施小企业管理局政策和项目的采购活动和采购管理办公室设立一个或多个采购中心代表，采购中心代表的任务主要是监督采购人员的活动和采购信息的公布。

3．以“主包项目—分包项目—其他援助”为主体的完善政府采购体系

小企业管理局设立了一系列扶持小企业获得和执行联邦政府采购计划合同的项目，包括主包项目、分包项目和其他援助。其中，主包项目有两种途径：一是通过预留机制，允许小企业只和相同类型的而不是更大的或更有经验的企业竞争采购合同；二是在单一来源采购权的基础上，采购合同无其他来源时只从特定的小企业采购，免于竞争。

为提高小企业获得政府采购项目的机会，联邦部门还会将金额较大的项目拆分为分包项目。除上述项目外，美国还有一些其他的政府采购项目，如7(j)项目和小企业采购目标计划。7(j)项目也称为管理和技术支援项目，目标是为符合条件的处于劣势地位的小企业提供培训、高管教育、一对一咨询等服务，可以应用在市场营销、会计、机会开发及捕获、合同管理、合作和财务分析等领域，8(a)项目、SDB项目和部分HUB Zone项目的合格企业都有机会参与7(j)计划。

（一）税收优惠政策适当前移

在创新准备环节和研发环节增加专门针对中小微企业的税收优惠政策。我国促进中小微企业创新的大部分税收优惠都是针对担保机构或投资者，直接针对中小微企业的政策有限。特别是，缺乏在研发环节专门针对中小微企业创新的税收优惠政策。美国的事前扶持税收优惠政策能够引导企业进行创新，从而更具针对性。建议我国的税收优惠政策也适当前移，在研发环节和成果转化环节，将大企业和中小微企业区别开来，给予中小微企业更多的优惠政策，比如对中小微企业制定更高的加计扣除比例，更长的亏损结转年限等。在事后的产业化环节，则以鼓励性政策为主。另外，要增强企业的获得感，营造良好的政策环境，可参考美国经验，不是以抵押品的价值作为中小微企业创新类贷款的审核标准，而是注重创新项目的可行性。

（二）扩大针对中小微企业创新的财政补贴规模，全面细化财政补贴制度

虽然我国针对中小微企业创新的财政补贴总额巨大，但相对于我国总体财政支出水平和中小微企业数量的占比，以及其较多的税收贡献和费用缴纳贡献，“僧多粥少”的现象仍然严重。我国需要进一步加大对中小微企业创新的财政补贴力度，相关制度需全面细化。可借鉴美国经验，对企业分阶段分环节进行补贴。其中，初创环节应投入力度最大，政策制定者的主要工作是挑选出最具有创新前景和商业潜力的中小微企业，而且应注重公共资金的有效性，避免将资金投给已经获得其他渠道支持的企业。财政补贴应该分阶段，而不是“一通到底”，基于每一阶段的表现再决定下一阶段的资助规模。除此之外，还要注重企业创新环境的营造，以培育出更多未来具有创新潜力的中小微企业。可参考美国的各类志愿者项目和导师项目，将大企业资源和中小微企业资金进行对接。最后，应强化监督审查，对政策实施过程中的风险进行全面细化控制，确保政策的有效性和透明性。

（三）以政府采购支持中小微企业创新的政策需落到实处

虽然我国已经设立了若干面向中小微企业创新的政府采购政策，也规定了部分采购额度和标准，但政策较为粗略。一方面，需要在已有政策基础上对中小微企业采购的份额做出更加清晰的限定。另一方面，要完善政府部门的内部监督机制，为符合资格的中小微企业提供公平的采购机会。与此同时，优化、简化申报流程，加强对中小微企业的指导，提高中小微企业获得政府订单的可能性。此外，还需提高中小微企业产品和服务的质量，对此，可组织相关领域专家对中小微企业进行定期培训、提供商业辅导等。

（四）打造共性技术平台，促进大中小微企业资源对接

目前，我国的中小微企业和大型企业之间相对割裂，2018年开始实施的《关于支持打造特色载体推动中小企业创新创业升级实施方案》在引导产业融通、大中小企业之间融通走出了关键一步，但具体实施都在地方层面，如各省中小企业主管部门、行业协会等，中央层面的具体政策较少。地方政府在解决信息不对称方面较中央政府有优势，但在统筹产业链发展、企业间合作方面，需要中央层面出台更能够统筹全行业、更具约束力的相关政策。可参考美国的各类对接项目，如小企业发展中心项目、志愿企业指导项目、小企业导师项目等，通过签订具有法律约束力的导师—学徒协议，将大企业与中小微企业之间的融通常规化，以实现各类规模企业之间的深度良性互动机制，充分发挥大中小微企业比较优势，最终实现大中小微企业的融通创新。

文章来源：《财经问题研究》网络首发论文，2021年12月21日。本文为原文内容节选。