内容提要：近年来，我国地方政府专项债券在服务国家战略、推动重大项目建设、保障和改善民生、保持经济平稳运行等方面发挥了重要作用，成为政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，但专项债券在偿债压力、资金管理效率、绩效管理体系等方面面临不少问题和挑战。立足于地方政府专项债券与财政安全的理论逻辑，针对我国地方政府专项债券存在的主要问题，提出以动态风险预警为顶层设计、资金拨付监管为执行体系、标准化绩效评估为基础支撑的专项债券管理优化框架，三个机制通过信息共享和指标衔接形成有机整体，为专项债券管理体系完善和地方财政安全保障提供借鉴。 

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一、引言 

党的二十届三中全会指出进一步全面深化改革、推进中国式现代化要处理好发展与安全的重大关系。地方政府债务风险防范化解，事关经济社会发展和财政安全。作为地方政府融资的重要手段，地方政府专项债券在促投资、稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重要的作用。但近年来地方政府专项债券这一显性债务的大规模扩张显然对整个财政平衡造成了很大的压力。如何在实现经济增长与确保财政安全之间取得平衡，成为当前需要解决的一个重要问题。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议批准了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，允许通过增加债务限额来规范化解地方政府隐性债务，以地方政府专项债券为主要化债工具，从2024年开始，连续五年每年安排8000亿元用于化解债务，累计可置换隐性债务4万亿元，并批准新增债务限额6万亿元，总计提供10万亿元化债资源。财政部通过“增加债务限额”“隐性债务显性化置换”以及“引导地方政府优化债务结构”等措施，旨在有效化解短期债务风险，确保经济平稳运行和财政的可持续性。

在学术界，关于专项债券与财政安全的研究主要涉及债务风险防控、监管机制和资金效能等多个维度。钟宁桦等基于实证研究发现，专项债券的规模扩张在推动经济发展的同时也带来了显著的债务风险，亟须探索合理的限额分配机制。贾智莲和王宙翔通过KMV模型，测算地方政府债券的违约概率，降低潜在的系统性风险。曹润林深入分析了专项债券化解政府隐性债务的功能，认为其通过规范化的融资方式，有助于改善地方政府的举债行为，但也需要加强风险管控。在专项债券的监管研究方面，张琦强调了全生命周期管理的重要性，指出只有通过动态化、系统性的管理才能确保地方财政的稳定运行。韩文琰和张家玮则创新性地提出了基于区块链技术的穿透式监测方案，以提高专项债券资金使用的透明度和可追溯性。在资金使用效能方面，赵振洋等通过构建“PPDCA”模式的绩效管理框架，系统地探讨了如何提升专项债券资金的使用效率，以确保财政资金安全。吉富星则从不确定性视角出发，提出了动态管理专项债券绩效的重要性，强调需要根据市场环境的变化及时调整管理策略。

尽管现有研究对专项债券的各个方面都有所涉及，但对于专项债券与财政安全的理论逻辑、债务与收益错配、资金管理效率以及综合性风险防控体系的研究仍显不足。本研究从以下方面展开：首先，阐释地方政府专项债券影响财政安全的传导机制；其次，论述地方政府专项债券与财政安全的关系；最后，针对我国地方政府专项债券面临的主要问题，提出了构建动态风险预警机制为顶层设计、资金拨付与监管机制为中层执行体系、标准化绩效指标与评估体系为基础支撑的系统性框架。

二、地方政府专项债券影响财政安全的传导机制

在新发展格局下，财政安全已成为国家安全体系的核心支柱，专项债券影响财政安全的理论基础是多维度的。财政可持续性理论从长期均衡的角度阐释了专项债券规模与经济增长的关系；财政风险理论提供了风险识别与防范的分析工具；公共融资理论则解释了专项债券作为政府融资工具的特殊性；财政分权理论从委托代理角度剖析了专项债券与财政可持续性的关系。不同理论从不同维度构建了理解专项债券对财政安全影响的系统性认知框架。

（一）财政可持续性理论视角下专项债券对财政安全的影响

财政可持续性理论阐释了专项债券与财政安全的基础关系。财政可持续性这一概念最早由Buiter提出，他指出政府债务增长率不应超过经济增长率，否则将导致债务负担不断加重，并将其定义为研究政府偿债能力的问题。当经济主体无法偿还所举借的债务时，政府运行便面临较高风险，从而导致财政不可持续。在国内，邓子基较早对这一概念进行了深入阐释，他指出，财政可持续性关注的是财政政策实施过程中可能引发的政府债务风险，其核心在于对财政风险的有效防控与管理。若政府无法偿还举借的债务，就会对财政运行和经济稳定构成威胁，因此，财政可持续性与债务偿还能力密切相关，直接影响政府的财政运行和政策实施的效果。在这一理论框架下，专项债券通过以下机制影响财政安全：第一，当专项债券增长率超过经济增长率时，债务负担会呈现累积性上升，最终突破财政承受能力；第二，专项债券本息支付直接影响政府收支状况，如果项目收益不足以覆盖债务成本，将导致财政收支失衡；第三，专项债券的偿还依赖于未来财政收入，这种跨期支付特征要求债务规模必须与地方政府未来收入增长相匹配。

（二）财政风险理论视角下专项债券对财政安全的影响

财政风险理论揭示了专项债券对财政安全的风险传导过程。Kopits构建的财政风险分析框架为理解专项债券风险提供了系统性工具。该框架将财政风险分为宏观经济风险、或有负债风险、自然灾害风险和政策实施风险等类别，这一分类对于全面把握专项债券的风险特征具有重要指导意义。在此基础上，他详细阐述了这些风险的识别方法、评估标准和传导机制，为理解政府债务风险提供了理论指导。专项债影响财政风险的机制包括：一是专项债券通过改变政府债务结构影响财政风险水平。根据Kopits的风险分类框架，专项债券作为政府显性债务，直接增加了政府的法定债务负担，当专项债券规模过大时，会推高债务率，增加利息支出负担。专项债券项目的收益性直接关系到财政风险的形成，专项债券项目如果收益不及预期，将导致 预期的还款来源不足，迫使政府动用其他财政收入偿还债务，加剧了财政收支失衡的显性风险。二是专项债券的管理效率影响了财政风险的演化。根据Kopits提出的政策实施风险框架，专项债券在项目选择、资金使用和监督管理等环节的效率，决定了其是否会演变为实质性财政风险。如果管理不当，可能导致资金使用效率低下、项目收益难以实现，最终增加政府的财政负担。三是专项债券风险具有系统性传导特征。一个地区的专项债券风险可能通过多个渠道影响其他地区，既可能通过金融市场传导，影响其他地区的融资成本，也可能通过政府信用传导，影响整体的地方政府债务市场，更可能通过经济联系传导，影响区域经济发展，最终危及财政安全。

（三）公共融资理论视角下专项债券对财政安全的影响

公共融资理论为理解专项债券对财政安全的影响提供了理论遵从。该理论认为，由于公共项目具有投资规模大、建设周期长、外部性强等特点，政府通过发行债券的方式筹集资金既具有必要性，也符合资源配置效率。这一理论对专项债券与财政安全的关系产生了深远影响。公共融资理论对专项债券提出了三个基本要求：第一，融资项目必须具有明确的公共属性，能够提供基本公共服务或关键基础设施；第二，项目应具备合理的收益预期，确保债务本息的偿还来源；第三，债务期限应与项目收益周期相匹配，实现资源的跨期优化配置。公共融资理论通过三个机制影响财政安全：一是规模匹配机制，即债务规模必须与项目产生的社会效益和经济效益相对应，过度举债或投向低效项目都会损害财政安全；二是期限匹配机制，要求债务期限与项目收益周期相协调，避免期限错配导致的偿债压力；三是还款保障机制，强调专项债券必须具有稳定的还款来源，防止债务风险向财政风险转化。因此，公共融资理论不仅论证了专项债券存在的合理性，更为防范债务风险、维护财政安全提供了理论指导。对这些理论原则的遵守程度，直接决定了专项债券能否有效发挥其融资功能而不演变为财政风险因素。

（四）财政分权理论视角下专项债券对财政安全的影响

在分权体制下，中央政府与地方政府之间的委托代理关系使得信息不对称问题凸显。地方政府作为代理人掌握辖区内真实的财政能力与项目收益信息，而作为委托人的中央政府难以完全观察到地方政府的实际财政状况，这种信息劣势导致对地方政府专项债务的监管效率受限。信息不对称还可能导致地方政府在专项债项目选择和收益测算方面产生道德风险，影响债务风险的准确评估。在竞争性分权框架下，地方政府往往具有战略性举债动机。当专项债项目收益不及预期时，地方政府倾向于寻求上级财政救助或将偿债压力转移至一般公共预算，从而弱化了专项债“以项目收益偿还”的硬约束机制。这种预算软约束问题不仅影响了专项债的市场化约束，还可能引发债务风险的累积和传染，从而影响财政安全。此外，地方政府为了追求辖区经济增长和政治晋升，普遍存在举债扩张倾向。这种行为在分权体制下易引发“逐底竞争”，即在分权体制下，地方政府为了吸引投资或谋求短期经济增长，会通过降低税收或放宽监管进行竞争，这种行为容易导致地方政府通过扩大专项债规模来推动短期发展，但可能超出自身财政承载能力，削弱财政调控空间，最终影响财政的可持续性。特别是在经济下行压力加大的背景下，这种举债扩张行为可能进一步加剧地方政府债务风险。

三、地方政府专项债券与财政安全的关系

在财政安全中，专项债券的安全性至关重要。专项债券已从传统融资工具转变为国家战略安全的重要支撑机制，其战略价值不仅在于资金的使用，更体现在精准支持国家战略性领域，助力构建更加安全、有韧性的现代化经济体系。然而，若管理不善，专项债券过度扩张可能带来财政风险，削弱国家应对内外挑战的能力。因此，确保专项债券的规范运作与偿债能力，不仅是维护财政稳定的关键，更是防范金融系统性风险、保障国家安全的根本举措。

（一）专项债券可持续发展是财政安全的必然要求

专项债券的可持续性是指债务的可偿还性与风险的可控性，确保在推动地方经济发展的同时，避免财政风险的累积。具体而言，专项债券的可持续性涵盖债务规模的合理性、偿债能力的保障，以及债务资金使用的高效性。这贯穿于地方政府专项债券“借、用、管、还”全过程，强调平衡“促发展”与“防风险”的双重目标。通过评估地方政府的债务承受能力、偿债能力及项目的经济效益，可以确保专项债券既推动地方经济增长，又防范财政风险。专项债券与财政安全之间存在双向互动关系，一方面，专项债券的规模、结构和使用效率直接影响地方政府偿债能力和财政可持续性，另一方面，财政安全又决定了专项债券发行和运作的空间与质量，这种相互作用构成了地方财政运行的重要机制。因此，专项债券的可持续性与财政安全密切相关，合理控制债务规模与加强偿债能力，既是地方政府实现高质量发展的关键路径，也是确保财政安全的必然要求。

（二）收益与偿债并重是财政安全下的债务匹配原则

当前有一些地方政府在债务管理中存在显著的收益与偿债能力不匹配问题，尤其是在专项债券的使用上。专项债券通常用于基础设施等具有一定收益的项目，但由于项目收益具有较大的不确定性，同时建设周期较长且收益回收较慢，地方政府往往在债券发行后即面临还本付息的压力，而项目收益尚未兑现。这种不匹配直接增加了地方政府的偿债负担，导致在债务到期前项目收益难以覆盖本息的情况出现，进而迫使地方政府动用财政预算来填补缺口，增加了财政赤字。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了近年来力度最大的化债举措，增加地方政府债务限额6万亿元。此次存量安排4万亿元加上增量6万亿元限额，再加上2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。三项化债政策协同发力，合计可化解地方隐性债务12万亿元。这项决议通过增加债务限额，使地方政府有更多合法的渠道来化解隐性债务压力，减少债务期限错配所带来的财政风险。2024年出台的一揽子化债方案不仅是对地方政府存量隐性债务进行规范和置换，也是对项目收益与债务偿还能力不匹配问题的积极应对。只有确保债务偿还能力与项目收益回收周期相匹配，才能有效防范因偿债压力过大而引发的财政赤字或债务违约风险，从而维护地方政府财政的稳健性，降低财政风险，确保财政可持续性和整体经济健康运行。

（三）债券资金的高效使用是财政安全的关键保障

专项债券的高效使用对财政安全至关重要。资金使用效率低下，以及债券期限结构与项目周期的不匹配，都会对专项债券的可持续性和财政安全产生不利影响。如果资金闲置或项目进展迟缓，不仅无法实现预期的经济效益，还会加重财政负担，增加偿债压力。在实际操作中，一些地方的专项债券资金存在“钱等项目”的现象，即资金到位后项目未能及时开工，导致资金闲置。专项债券资金与项目进度的不匹配也经常发生，有时项目建设已启动，但债券资金未能及时到位，导致资金短缺、影响施工；而在其他情况下，债券资金到位早于项目准备，造成资金长期滞留，增加管理成本。这种建设与融资的时间错配，直接导致资金使用效率低下。为提升资金的使用效率，确保项目顺利推进，亟须精细化的资金管理和项目规划，确保资金及时到位并专款专用。2021年，财政部出台《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，强调专项债券资金的全生命周期管理，提出“举债必问效、无效必问责”的原则，目的是防止资金闲置、避免项目收益不足、控制债务积累，从而保障财政的稳定与安全。

四、我国地方政府专项债券面临的主要问题

2019年我国地方政府专项债券发行额为25882亿元，2023年全国专项债券发行额是59900亿元。根据《中国统计年鉴》数据，2024年前三季度，中国地方政府专项债发行额为5.02万亿元，同比增长3.91%。地方政府专项债券在快速增长的同时，在发行、使用、管理等实践运作中也出现不少问题。

（一）债务规模迅速扩张，偿债压力加大

首先，在经济发展过程中，部分地区专项债务规模增速快于财政收入增长。根据《中国统计年鉴》数据，从2018年至2022年，我国东部、中部和西部地区的专项债余额显著增长。东部由41505.05亿元增至103069.51亿元，中部从13905.74亿元增至48474.36亿元，西部则从16533.69亿元上升至46828.34亿元，东北地区从5466.85亿元上升到10049.20亿元，年均增速达20%～40%。这一快速增长确实在一定程度上促进了区域发展，但同时也给地方财政的安全性带来了潜在压力。专项债务率是衡量不同地区债务压力的重要指标，体现债务规模与财政收入的匹配程度，用专项债务余额与政府性基金收入的比率衡量，东部地区的专项债务率从2020年的1.26%升至2022年的3.42%，表明债务扩张明显，资金需求迅速增加，导致地方财政的灵活性和调控空间显著减小。中部和西部地区的债务率同样大幅上升，西部地区更是从2.92%跃升至6.55%。这些较高的债务率显示出地方政府的偿债压力逐渐增大，尤其是在经济增长速度难以匹配债务扩张的情况下，地方财政可能面临一定的债务负担，影响其应对未来财政风险的能力。

其次，土地出让收入作为地方政府偿还专项债务的主要来源在显著下滑。2024年上半年，全国土地出让收入为15263亿元，同比下降18.3%。房地产市场的持续低迷以及“房住不炒”等政策导致房企资金紧张、拿地意愿减弱，这进一步削弱了地方政府的偿债能力，特别是在中西部地区，政府性基金收入难以支撑专项债务的持续扩张。这种土地收入的下滑，反映了土地财政模式的局限性。当土地市场出现波动，地方政府的主要收入来源难以得到有效保障时，财政安全可能面临更大的挑战，甚至可能带来一定的系统性风险。

最后，为了应对债务的偿还压力，地方政府不得不频繁发行再融资专项债券。根据《中国统计年鉴》数据，2023年全国再融资债券发行规模达到46803亿元，同比增长79.3%。再融资债券的激增表明，地方政府通过“借新还旧”来应对到期债务已成常态，这一方式虽然缓解了短期压力，却不断积累长期风险，新增项目的融资空间也被进一步挤压，债务风险逐渐累积，给财政安全带来了较大的考验。一方面，随着债务规模的持续扩张，部分地区的偿债能力面临较大压力，违约风险有所上升；另一方面，“借新还旧”的模式在一定程度上使债务规模逐渐累积，长期管理难度加大，可能对部分区域的财政稳定形成潜在挑战。

（二）债务与收益错配，偿债能力不足

专项债券主要用于基础设施、环保和交通等领域，这些项目通常具有较长的建设和运营周期，但专项债券的偿还期限相对较短，通常要求在5～15年内完成还本付息。这就导致债务期限与项目收益周期的结构性错配，可能引发一定程度的系统性财政风险。

第一，从时间维度看，这种问题的根源在于项目的现金流回报周期与债务偿还周期之间的错配。许多基础设施项目，虽然从长期来看具有一定的收益潜力，但由于其公益性和建设期较长，难以在债务进入偿还期时实现足够的资金回流，这使得地方政府在项目初期不得不承担较大的财务压力，尤其是在债务到期进入偿还阶段时，常常面临收入不足以偿还债务的困境。

第二，从现金流维度看，在实际操作中，许多专项债项目因为前期准备不充分，导致建设停滞或延迟竣工，使得资金未能按计划发挥效益，债务却已进入偿还阶段，这迫使地方政府不得不通过再融资或动用其他财政收入来填补债务缺口，进一步增加财政负担。这种现金流差异形成了一定的循环，即项目本身收益不足时，需要通过财政补贴维持运营，随之财政补贴的增加会相应减少其他领域的可用资金，影响整体经济发展。这种情况可能会进一步影响项目的收益能力，导致对补贴的需求持续增加。为缓解偿债压力，地方政府通常需要优先考虑债务的还本付息，而这不可避免地导致财政资源的重新分配。为了保障债务偿还，地方政府需要统筹安排基础设施建设、公共服务和民生保障等领域的资金投入，这在一定程度上会影响政府应对突发事件和推动长期发展的资金灵活性。

第三，从项目属性来看，专项债项目收益未达预期的原因主要有两方面，一方面是部分项目本身缺乏显著的经济收益，其公益性特质使其难以通过市场化手段实现回报，如市政基础设施等项目。这类项目虽具有重要的社会效益和长期经济效益，但其收益难以量化且变现周期较长，与专项债券对明确现金流和固定还款期限的要求存在一定矛盾。为满足融资需求，一些中介机构通过技术手段对这些项目进行优化包装，使其表面具备自我平衡的收益能力，但实际效果往往难以达到预期，从而影响债务偿还能力。另一方面是在地方政府专项债券发行过程中，常采用打包发行的方式，将收益较好的项目与欠发达地区的低收益项目捆绑，以降低整体融资成本。这种“以优带差”的模式虽在短期内缓解了融资压力，但实际上可能掩盖了部分项目的潜 在风险，为财政运行埋下隐患。

（三）专项债券的资金管理低效率

专项债项目实施过程中，资本金被视为一种“安全垫”，确保项目能够顺利推进。从财政安全的系统性视角来看，资金管理效率直接关系到专项债券的政策效果和风险控制。资金管理低效不仅导致财政资源浪费，更会形成对地方财政安全的系统性冲击。我国专项债券资金管理低效率主要表现在：

一是专项债资金的长期闲置导致资源浪费，利用效率低。这种低效率的根源在于项目储备不足、前期准备不充分以及部门协调机制缺位等深层次问题。例如，河南省审计厅发布的《关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，河南省约90亿元的专项债资金滞留在财政部门或项目单位超过90天，最长滞留时间甚至达到300天，说明资金未能迅速投入具体项目中，导致财政资源被浪费。这种闲置不仅造成了财政资源的时间价值损失，更重要的是延缓了项目效益的实现周期，加剧了债务期限与收益周期的错配，从而增加了财政风险。

二是资金闲置引发了“形式化项目”的问题，导致财政资源的进一步浪费和财政治理能力的下降。这一问题的形成机制在于考核压力与项目实际需求之间的矛盾。为了完成考核指标，地方政府可能在项目储备不足的情况下仓促上马项目，或者通过技术手段掩盖项目实际进度滞后的问题。这种行为不仅无法产生实质性经济效益，还会引发连锁反应——项目质量下降导致后期运营困难，进而影响专项债券的偿还，最终影响财政安全。

三是资金管理低效与其他财政风险之间存在紧密的内在联系。低效率的资金管理加剧了债务与收益的错配，资金闲置延长了项目建设周期，而债务却按原定期限计息，导致项目收益无法覆盖债务成本。管理低效削弱了专项债券的政策效果，资金使用效率低下意味着投资未能及时转化为有效需求，影响经济增长，进而削弱地方政府的财政收入基础。低效管理往往与监管机制缺失相互影响，监管不到位导致资金使用缺乏约束，而管理混乱又增加了有效监管的难度。这种多重因素的交织作用，对地方财政的安全性带来了不利影响。

四是资金管理低效和监管不足还为腐败滋生提供了温床，对财政管理的规范性带来一定挑战。腐败问题的出现往往与制度漏洞、监管不足以及利益驱动等因素相关。专项债资金的长期闲置和低效管理增加了资金被挪用的风险。例如，安徽省审计厅2023年第1号公告《关于安徽省2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，1个市、2个县存在开发区管委会或融资平台公司阶段性挪用专项债资金问题，涉及金额2.75亿元。类似情况对财政资源的有效配置和财政管理带来压力，一是可能增加隐性债务，影响政府部门的资产负债管理；二是可能干扰项目建设进度，延迟经济效益的实现；三是可能削弱政府的公信力，从而影响未来的融资效率。

五是专项债资金管理不善的负面影响还体现在公众对政府信任的削弱。这种信任缺失通过以下途径影响财政安全：首先，信任度下降会提高政府融资成本，增加债务负担；其次，公众对政府治理能力的质疑可能导致市场信心不足，影响经济发展；最后，信任危机可能引发连锁反应，影响其他财政政策的实施效果。审计发现的问题反映出专项债券管理的低效率和透明度不足，这种信任的缺失最终会影响地方政府未来的债务融资和资金筹措能力，进一步危及财政安全。

（四）专项债券的绩效管理体系缺失

当前专项债券的绩效管理体系尚未成熟，主要体现在缺乏系统化的标准化绩效指标和科学的评估方法。专项债券作为相对新型的融资工具，其管理经验尚待积累；地方政府往往重视发行规模而轻视后续管理；跨部门协调机制不畅导致难以形成统一的评估标准。这些问题叠加形成了系统性的管理漏洞，绩效管理体系缺失对财政安全的影响是多层次的，主要通过以下机制发生作用：

一是在项目层面，缺乏科学的绩效评估导致项目筛选质量下降，资金使用效果难以准确评估，债务风险增加。尤其体现在项目绩效目标的设定缺乏科学性和合理性，造成资金闲置以及项目投向与预算规划的偏差。这种评估困难进一步引发了连锁反应——由于缺乏可靠的评估结果，地方政府难以及时发现和纠正项目执行中的问题，导致资源配置效率持续低下；同时，评估体系缺失也使得风险预警机制难以发挥作用，增加了财政风险积累的可能性。地方政府在制定绩效目标时，缺乏合理的标准，结果导致项目运行效率低下，未能实现预期收益，凸显出专项债务“借、用、管、还”各环节中的管理失衡。 

二是在管理层面，绩效考核标准不明确使得资金使用效率难以提升，影响政策效果。绩效管理缺失与其他财政问题之间存在紧密的互动关系。一方面，绩效管理的缺位加剧了资金使用的低效率，没有明确的绩效目标和考核标准，项目实施往往缺乏方向性和约束力；另一方面，绩效评估的不足影响了债务风险的识别和防范，由于缺乏系统的评估数据，地方政府难以准确判断项目的实际收益状况，这就增加了债务风险的累积可能。

三是在制度层面，评估体系的缺失妨碍了有效的监督和问责，削弱了地方政府规范举债的内在动力。专项债管理中的信息透明度不足，削弱了外部监督和动态监控的有效性。信息透明度不足背后反映了更深层次的制度问题——信息披露机制不健全，缺乏统一的披露标准和要求；部门之间的信息壁垒阻碍了有效的信息共享；地方政府可能出于各种考虑选择性披露信息，影响了监督的全面性。动态监控机制的缺失与绩效管理体系缺失形成恶性循环，如缺乏有效的动态监控，使得绩效评估缺少必要的数据支持；绩效管理的缺位又进一步弱化了建立动态监控机制的动力。信息披露机制的不健全使地方政府难以实时跟踪项目的资金使用和进展，影响了项目的绩效评估。

五、财政安全视域下地方政府专项债券的优化建议

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，专项债券作为地方政府筹集资金的重要工具，在基础设施、公共服务和生态环境等领域发挥了重要作用。为应对当前地方专项债券运作中存在的问题与挑战，本研究构建了一个多层次的专项债券管理优化框架。

（一）构建“动态风险预警机制”的顶层设计，强化专项债券全周期风险管控能力

“动态风险预警机制”作为顶层设计，通过实时监测债务规模、偿债能力、项目进度等关键指标，对潜在风险进行预警。该机制与后文提出的“动态收益测算机制”紧密结合，共同构成专项债券风险防控的双重保障，前者关注整体风险状况，后者聚焦具体项目收益，具体包括：

一是测算地方政府可承受的债务规模，加强债券项目筛选。专项债券发行规模应根据地方政府的财力和偿债能力进行科学测算，中央政府可通过设置债务上限，防止地方债务负担过重。具体而言，可以依据地方政府的GDP、财政收入、债务率等核心财务指标，计算其可承受的债务规模，从而实现债务管理的可持续性。此外，严格筛选和评估专项债项目是提升资金利用效率、支持国家战略性项目的重要手段。专项债资金应优先投向社会效益和经济效益显著的领域，避免低效项目对财政造成负担。在具体实践中，每个项目需经过充分的可行性研究和风险评估，以确保其能够在建成后产生足够收益用于偿还债务。在项目选择过程中，还需从全局出发，综合考虑项目的长周期回报潜力及其对区域经济发展的带动作用，从而更好地服务于国家重大安全与发展战略。

二是科学筛选与动态收益测算机制，解决专项债券债务与收益周期错配问题。专项债券的债务与收益周期错配，尤其是在项目建设期内无法及时形成现金流的情况下，对地方政府的财政偿债能力提出了较高要求。这种周期错配使得债务偿还时间早于项目收益实现，可能对地方财政的长期稳健性带来一定压力，尤其是在资金投向没有直接经济效益的公益性项目时，更容易引发财政风险。为应对这一问题，需要从宏观政策视角和国家安全全局出发，建立一套科学且灵活的“动态收益测算机制”。其关键在于建立统一的收益测算标准和指标体系，确保不同项目的收益预测具有一致性和可比性。这种机制不仅关注项目实施进度和收益状况，还将外部经济环境、政策变化等纳入测算模型，以更全面地评估项目的可持续性。例如债务余额与GDP的比例不超过60%为特定阈值，当债务规模超过合理比例或偿债能力明显下降，触发预警阈值时，机制会自动启动联动响应程序，地方政府将暂停新增专项债额度并制定相应的化债措施，如优先偿还高利率债务、调整项目资金投向或重新评估收益预期。

在项目管理的具体实施中，动态收益测算机制不仅可以在立项阶段通过精准的收益测算和严谨的可行性分析确保项目现金流支持债务偿还，还可以在项目实施过程中根据实际运营状况调整收益预期。这种动态调整功能能够有效降低债务偿还早于项目收益实现的可能性，保障项目收益与债务管理的协调统一。在项目的收益审核阶段，可以通过引入独立的第三方评估机构进行收益审核，进一步增强测算结果的客观性和可信度，避免地方政府因过度乐观的收益预期而导致债务风险上升。这一机制还体现了财政管理中的协作治理理念，将地方政府、第三方机构和中央宏观调控有效结合，确保债务风险在早期得到及时应对。

（二）构建“资金拨付与监管机制”的执行体系，保障专项债券资金高效使用

“资金拨付与监管机制”作为中层执行体系，负责确保资金使用的及时性和有效性。该机制与“动态收益测算机制”协同运作，通过收益状况指导资金拨付节奏，并为风险预警提供基础数据支持。为确保专项债券资金能够与项目进度精准匹配，避免资金闲置或超进度拨付，各级政府需要从多个方面进行系统化的优化与管理。

一是资金拨付机制应严格与项目进度相匹配，确保专项债资金的使用符合项目实际需求，避免资源浪费或超前拨付带来的潜在风险。地方政府需要通过关键节点目标的设立和动态监控机制，科学调整资金流向。例如，广东省通过明确项目进度节点，要求项目达到相应阶段后方能继续拨款，从而有效避免资金滞留问题。中央政府也可以引入穿透式监管和智能化监测平台，实现资金使用的全程透明化管理。例如，山东和海南等地的实践表明，智能化监控平台可以实时追踪项目进展，及时预警并调整资金拨付计划，确保项目资金使用的精准性。这种动态监测机制既体现了专项债管理中的精细化理念，也契合了国家层面统筹发展和安全的战略布局。

二是为进一步提高资金使用效率，地方政府应建立资金闲置回收机制，以确保财政资源得到充分利用。对于因审批延误或执行问题导致资金长期闲置的情况，财政部门可以启动回收机制，将资金重新分配给其他急需支持的项目。例如，当资金闲置超过6个月且缺乏合理解释时，财政部门应立即采取措施，避免资源浪费。这一机制不仅能够有效解决资金错配问题，还能保障专项债券在支持高质量发展中的关键作用。

三是优化审批流程和加强跨部门协作也是确保资金管理效率的重要手段。北京和深圳等地通过减少审批环节、提升部门间协调效率，确保项目能够快速落地并稳步推进。这种优化措施不仅加速了资金的有效使用，还反映了专项债管理对提高治理效能的要求，与新发展格局中“高质量发展”的核心目标高度契合。

四是资金拨付与监管机制的优化还应与风险预警和绩效评估体系相结合，形成一套协同运作的有机系统。这不仅能够将项目风险的监测与资金拨付计划相衔接，还可以通过绩效评估反馈优化后续资金使用策略。例如，当监测发现项目进度滞后或收益未达预期时，可及时调整资金分配计划，避免进一步扩大财政压力。这一机制还能为地方政府动态评估债务风险、优化专项债资金投向提供数据支撑，从而在发展与安全之间实现更高水平的平衡。

（三）构建“标准化绩效指标与评估体系”的基础支撑，夯实专项债券管理的量化基础

标准化绩效指标与评估体系是整个专项债券管理框架的基础设施。这一体系通过统一的指标体系，将风险预警、收益测算、资金监管等要求具体化、可操作化。通过制定标准化绩效指标、引入科学评估方法、加强信息披露、建立独立评估机制、强化风险管理和推动跨部门协作，有效提高专项债券的管理水平，确保专项债券在支持地方经济发展和维护财政安全之间达到平衡。

一是建立标准化的绩效指标体系，必须覆盖专项债券的整个生命周期，特别是与财政安全密切相关的指标。这些指标应包括债务偿还能力、项目经济效益和社会效益等。例如，在债务偿还能力方面，地方政府可以通过设定年度债务不超过财政收入的100%，或债务与GDP比例不超过60%来规范债务增长。这有助于政府保持谨慎的债务管理，避免过度举债。在项目经济效益方面，可以借鉴国际上成熟的公共投资项目评估模型，设立投资回报率、就业创造、地区经济拉动效应等回报指标，帮助地方政府评估专项债资金投向的项目是否能为财政带来正向收益。例如，基础设施项目的回报指标可以包括交通改善对GDP增长的贡献或新增税收的增长等数据。

二是建立科学的评估方法。为了确保专项债券的使用效果得到全面评估，可以引入量化评估模型和风险评估工具，并结合定性分析，综合考虑项目的社会效益和经济回报。比如借鉴澳大利亚的项目生命周期管理方法，通过项目不同阶段的绩效评估，确保每一阶段的目标都能如期实现。阶段性审核能够帮助地方政府及时发现并解决项目实施中的问题，从而避免不良项目对财政安全造成影响。

三是提高信息透明度。地方政府应加强信息披露，定期发布专项债券的使用情况和绩效评估报告。比如参考新西兰的政府财务透明度标准，地方政府可以设立专门的信息披露平台，公开债券发行、使用和偿还情况。这不仅有助于增强公众对政府债务管理的信任，还能提高财政管理的透明度，从而增强财政安全保障。

四是建立独立的第三方评估机制，确保专项债券的使用符合预期目标。比如借鉴德国预算审查委员会的做法，地方政府可以引入第三方机构对专项债券的绩效进行审计和评估。外部审计能够确保专项债券使用符合预期，及时发现潜在风险并提出改进建议，从而提升财政管理的公信力，确保有效监督。

五是强化风险管理，确保专项债券带来的财政风险在可控范围内。比如参考日本的地方公共债务风险管理框架，设立债务风险预警机制，定期评估债务风险指标，确保债务增长与财政收入增长的合理比例。对于不同项目，可以设定相应的风险评估标准，对潜在的财务风险进行动态监控，并采取及时的防范措施，保障财政安全。

六是推动跨部门协作，提高专项债券管理有效性。专项债券的成功管理需要财政部门、发展改革委、审计署等多部门共同参与。比如借鉴北欧国家的协同治理模式，地方政府各部门应建立定期沟通和信息共享机制，共同参与项目评估与风险管理，确保专项债券的使用符合国家战略目标，并维护地方财政安全。

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文章来源：《财经理论研究》2025年第1期，本文作者：马金华，中央财经大学财政税务学院教授、博士生导师，中国人民大学财税研究所兼职研究员；廖贤豪，中央财经大学财政税务学院硕士研究生；邓丹华，中央财经大学财政税务学院博士研究生。