本文作者：

吴本健，中央民族大学发展规划处处长，经济学院教授、博士生导师；

谭睿琦，中国人民大学经济学院博士生；

李艾乐，中国人民大学经济学院博士生。

内容提要：实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，但面临乡村“空心化”与主体“老龄化”的困境。既有研究多关注返乡创业试点政策实施的经济效应，本文基于统筹发展和安全的视角，着重分析其乡村治理的改善效应。利用2009—2021年全国农村固定观察点调查数据，将返乡创业试点政策实施作为准自然实验，采用多期双重差分法进行因果识别。研究发现：第一，返乡创业试点政策实施显著改善了乡村治理效果，这既体现为社会治安维度犯罪案件的显著减少，也体现为经济发展维度产业收入的显著增长。第二，返乡创业试点政策实施，通过吸引创业者返乡并参与村务治理激活乡村自治能力，通过岗位供给实现稳岗就业夯实乡村法治基础，通过道德示范重塑乡村德治认同，从而在“三治协同”框架下系统性地提升治理效能。第三，该效应的发挥高度依赖于村庄的禀赋条件，在非农产业基础好、政策执行力强、公共服务水平高的村庄更为显著。据此，应持续深化返乡创业支持政策，统筹推进乡村治理完善、产业差异扶持、执行机制健全与公共服务优化，以增强乡村社区凝聚力与治理效能。

一、引言

乡村治理是国家治理的基石，其成效直接关系国家治理现代化与乡村全面振兴的进程。随着改革开放和社会主义现代化进程的持续推进，工业化与城镇化的不断深入，传统乡村的生活模式、社会结构和乡村文化等发生结构性变化，其中由人口结构失衡引发的治理主体缺位及能力不足、公共服务供给不足、乡村文化秩序失调等问题日益凸显，阻碍了乡村治理现代化的脚步。党的十九大以来，中央层面先后出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等一系列政策，着力建设“平安乡村”，推动治理重心下移。然而，从实践来看，乡村治理仍面临多重结构性困境：老龄化致使自治主体缺位及能力不足；就业供给不足衍生出闲散人员聚集，治安隐患与矛盾纠纷易发；熟人社会机制式微，传统德治约束松动，基于契约关系的新型德治秩序尚待确立。这导致自治、法治、德治“三治”融合缺乏必要的人才资源、稳定的经济基础与社会信任支撑。如何在新时代破解乡村治理困境、构建富有活力和效能的乡村治理体系，成为推进中国式现代化过程中亟待解决的关键问题。

实现乡村治理有效性，取决于是否具备足够且有能力的治理人才以激活自治，能否创造充足的就业岗位以消化闲散劳动力，能否建立有效的规范体系以维系乡村秩序。当前，乡村治理陷入“空心化”困境的深层症结在于城乡二元结构下的乡村人口持续减少。根据国家统计局数据，中国乡村常住人口已从2012年的6.42亿人降至2025年的4.51亿人，乡村常住人口减少1.91亿人，占全国人口比重下降了15.3个百分点。第七次全国人口普查数据显示，2021年中国乡村地区60岁以上人口占比达23.81%，比城镇地区高出7.99个百分点。这反映出乡村人口老龄化的严峻事实。“老龄化”的治理主体缺乏现代治理知识与法治理念，使自治制度流于形式。同时，伴随机器大工业的发展，农村剩余劳动力日益增多，但乡村就业岗位不足，导致大量剩余劳动力游离于正规生产秩序之外，削弱了法治运行所依赖的规则认同与行为约束。更严重的是，传统熟人社会的关系网络趋于瓦解，公共舆论、道德权威等非正式治理方式日渐式微，乡村德治赖以存续的社会文化根基已然动摇。在此背景下，如何激活乡村自治能力、提升法治水平、重构乡村秩序，成为推进乡村治理有效的关键所在。发展和安全犹如一体之两翼、驱动之双轮，相辅相成、互为条件，任何时候都不能偏废。因此，持续提升乡村治理水平，既要通过经济发展夯实治理的物质基础，又要通过安全建设保障稳定的治理秩序，在动态平衡中实现乡村社会的高质量治理。返乡创业试点政策的实施，有望解决自治能力、法治根基与德治秩序的结构性失配问题，为构建具有内生能力的治理共同体提供新的可能。

近年来，随着乡村振兴战略与城乡融合发展的加速推进，返乡创业试点政策的实施不仅推动资金、技术和市场资源向乡村回流，也促进了新观念与新业态的引入，成为推动乡村发展的重要力量。大量研究发现，返乡创业试点政策的实施在带动农民增收（汤龙等，2024）、推动县域产业结构升级（魏滨辉等，2023）、促进区域经济增长（黄祖辉等，2022）、缩小城乡收入差距（史新杰等，2025）和促进城乡融合（肖霞等，2026）等方面发挥了十分重要的作用。相比之下，现有研究关于返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应的探索稍显不足。部分学者从理论层面指出，返乡创业者经历了城乡双重社会化，既能理解乡村传统秩序，又具备现代管理理念与法治观念，因而可能成为乡村治理的新生力量（林亦平和魏艾，2018）。王兴周等（2022）进一步发现，新生代农民工返乡创业的主要动力来自家庭责任、生活自主与乡土回馈等非经济因素，这种情感认同为其参与乡村公共事务提供了内在动力。伍麟（2024）从情感社会学视角切入的研究发现，返乡新农人的数字劳动能够再造乡村社会治理共同体，具备道德示范与产业引领等积极功能。然而，也有研究指出，返乡创业对乡村治理的改善作用并非自动发生，而是依赖于制度化的关系网络与有效的政策协同（任树正和周泽政，2025）。此外，更有学者警示存在“精英俘获”风险（刘腾龙，2020）。总体而言，上述研究虽为理解返乡创业试点政策实施的治理效应提供了有价值的理论线索和初步证据，但仍存在明显不足：既有研究大多关注返乡创业者对乡村治理的影响，未能提供返乡创业试点政策实施影响乡村治理的直接经验证据，更缺乏对返乡创业试点政策实施影响乡村治理具体作用机制的系统分析和检验。

基于上述现实与理论背景，本文以返乡创业试点政策的实施作为一项准自然实验，基于中国2009—2021年375个村庄的面板数据，运用多期双重差分法，系统识别返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应及其内在机制，为打破乡村治理困境提供新思路，为提升乡村治理有效性提供参考。本文的边际贡献主要体现在以下三个方面：第一，在理论上拓展返乡创业试点政策功能边界。既有研究多集中于分析返乡创业试点政策实施的经济效应，而对其治理改善效应的关注不足。本文将研究视角延伸至乡村治理层面，系统揭示返乡创业试点政策实施作为乡村治理新动能的潜在价值。第二，在机制分析上，本文从“三治协同”的理论框架切入，构建自治增能、稳岗就业和道德示范三条路径，厘清返乡创业试点政策实施对改善乡村治理的作用渠道。第三，本研究的发现能拓展当前对返乡创业试点政策实施社会功能的认识，将其从经济增长引擎提升为治理结构重塑者，能增强对统筹发展和安全的理解，也能为优化返乡创业政策和改善乡村治理有效衔接提供经验依据。

二、政策背景、理论分析与研究假说

（一）返乡创业试点政策背景及主要内容

2015年6月，国务院办公厅印发《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》。2016年起，国家发展改革委会同有关部门分三批组织341个返乡创业试点县（市、区）开展支持农民工等人员返乡创业试点工作，其中首批90个试点于2016年2月公布，后续分别于同年12月及次年10月增补116个和135个试点。该试点政策通过改善县域营商环境、提供融资与税收支持、建设孵化基地与服务体系等一揽子举措，降低了创业门槛与初期风险。在这一过程中，不仅新技术、外部资金、新商业模式与先进管理经验等伴随劳动力回乡创业重新进入乡村产业领域，对土地资源的精细利用、人力资本潜力的深度挖掘、自然资源的绿色整合以及地域文化特色的有机融合也得以实现（魏滨辉等，2023）。

返乡创业试点政策自实施以来取得了显著成效。一方面，返乡创业人数大幅增加，创办的市场主体数量快速增长，有效带动了当地就业和经济发展。截至2020年10月，全国试点地区返乡创业人数突破280万人，创办各类经营主体约225万家，带动近980万人就业。到2022年末，全国返乡入乡创业总规模已攀升至1220万人（黄祖辉等，2022）。另一方面，返乡创业的成功案例不断涌现，为乡村治理注入了新的活力与智慧。例如，截至2021年，金湖县形成了多个省市级创业孵化基地，扶持946人创业，带动2202人就业。可见，返乡创业试点政策的实施，不仅促进了劳动力从“外流”到“回流”的积极变化，而且在此基础上催生了“创业潮”，且这一趋势正向着更广泛地域、更高质量、更深层次发展，展现出强劲的发展势头和良好前景，为打破乡村治理困境、提升乡村治理效能提供了有力支撑。

（二）统筹发展和安全的乡村治理：治安治理与经济治理

“统筹发展和安全”是新时代治国理政的重要战略思想。安全是发展的前提，发展是安全的保障。在乡村治理场域中，必须同时关注乡村的安全稳定与经济发展两个维度。乡村作为国家治理的基本单元，既是安全风险的承载体，也是发展潜力的蓄积地。将乡村治理有效解构为治安治理与经济治理两个维度，正是“统筹发展和安全”在乡村层面的具体实践。

从学理上看，乡村治理的核心议题始终围绕发展与秩序展开。乡村社会治理包含两个基本内涵，即乡村社会秩序和乡村社会发展（樊凡，2026）。对于乡村治理而言，乡村发展和秩序构建是其两项要务（陆益龙和孟根达来，2021）。由此可见，乡村治理绝非单纯的维稳机制或纯粹的经济建设手段，而是由“秩序”与“发展”深度耦合的综合治理系统。从乡村治理现代化的角度看，乡村治理并非一个单纯的治理体制或治理模式问题，而是合理配置公共资源以建构乡村秩序的过程，其目标是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构（向书坚等，2026）。这意味着，秩序构建本身就包含了对经济发展所需制度环境的保障，而发展中涉及的资源分配与利益协调也反过来制约秩序的形成。经济社会发展特别是农业农村领域的客观发展变化是助推乡村治理现代化的直接动因，但经济发展中也会产生一些新情况、新问题，从而给现有的治理体制、治理格局带来客观压力（陈明，2025）。这揭示了治安治理与经济治理之间的内在张力与互补逻辑：经济发展需要稳定的秩序作为前提，而秩序维护也需要经济发展提供的物质资源作为可持续支撑。

因此，检验乡村治理是否有效可以分解为两个核心维度。治安治理聚焦乡村社会的安全底线与秩序维护，直接回应居民对人身财产安全的基本需求，是乡村治理的“安全维度”。经济治理聚焦产业发展与居民增收，为村民参与公共事务提供物质前提与能力基础，是乡村治理的“发展维度”。二者之间的关系可以概括为：治安治理为经济治理提供稳定的社会环境，经济治理为治安治理提供可持续的财力支撑和民生基础。只重治安而忽视发展，乡村将陷入“低水平均衡”的僵化状态，缺乏内生动力；只重发展而放松治安，增长成果则可能因秩序崩塌而付诸东流。唯有治安治理与经济治理双轮驱动、协同推进，才能实现乡村治理有效这一最终目标。而这也是“统筹发展和安全”战略思想在乡村治理实践中的具体落实。

（三）“三治”协同与路径分析：自治增能、稳岗就业与道德示范

在统筹发展和安全的视角下，返乡创业试点政策实施的治理改善效应源于其对乡村治理系统的结构性重构。具体可以解构为三个维度：一是通过创业者返乡缓解治理主体缺位和老龄化问题，激活自治能力；二是通过经济赋能重塑乡村规则，夯实法治基础；三是通过道德示范重建乡村文化秩序，重塑德治认同。

1.自治增能的治理效应：填补治理主体缺位，激活自治能力。返乡创业试点政策的实施，为破解乡村人口老龄化与人才匮乏问题、弥合现代治理规则要求与留守群体能力之间的断层（赵霞，2011；肖平和舟明星，2021）提供了制度性契机。一方面，试点地区为有效吸引人才返乡创业，主动完善村规民约、优化村民议事规则、健全民主监督程序，“倒逼”基层自治制度的规范化升级，在“引才”预期下激发既有村民的自治意识和参与能力；另一方面，返乡人才实际回流后，其携带的现代治理理念、专业知识和外部资源，进一步推动村务公开、财务透明、决策民主等制度化建设。由此，返乡创业试点政策的实施，不仅直接填补了治理主体缺位的空白，而且通过制度倒逼和人才赋能的双重路径，激活了乡村自治的内生动力。

在经济治理方面，首先，返乡创业试点政策的实施推动大批积累了一定资金、技术和人脉的务工人员返乡创业，为乡村治理注入了发展动能与经济资源。其次，创业主体天然具有维护营商环境的治理需求，其通过参与村民理事会、乡贤调解委员会等，可以有效弥补基层自治组织的功能短板。返乡创业者牵头成立的行业协会、公益组织等新型治理载体，既能为乡村产业发展提供专业化服务和信息支持，弥补村委会在经济服务方面的能力不足，又通过资源整合降低治理成本（龚毓烨，2019）。此外，在参与乡村治理的过程中，传统村干部普遍面临治理手段陈旧、资源整合能力不足的问题。返乡创业者通过引入现代管理方法，如合作社运营、数字化工具等，将企业化思维运用于村级事务（黄祖辉等，2022），推动村级资产运营和产业项目的效率提升与透明化管理，提升乡村经济发展的规划与执行能力，为经济治理注入专业化活力。

在治安治理方面，首先，试点地区为吸引人才回流主动完善乡规民约等自治制度，有助于将村内矛盾纳入协商渠道进行化解，避免矛盾激化为暴力事件。其次，返乡创业者作为“体制外精英”，兼具城乡二元文化属性（姜姝，2025），能够充当政府与村民间的“缓冲带”。他们既理解行政体系的运作逻辑，又掌握乡土社会的非正式规则，能够推动形成政府引导、精英协调和村民参与的协同治理模式，进而形成新型自治共同体（林亦平和魏艾，2018）。当返乡创业者既通过创业成果获得经济权威，又通过参与公共事务重建道德权威时，这种经济成就与公共贡献的双重权威便突破了传统乡贤依赖血缘或辈分的单一权威模式，形成更具包容性的治理认同基础。这既维系了乡村社会的良性有序运行，又推动了乡村经济的可持续发展，充分体现了返乡创业政策实施通过改善乡村治理在统筹发展和安全上的实践价值。

2.稳岗就业的治理效应：经济赋能重塑规则，夯实法治基础。返乡创业试点政策的实施，为破解乡村产业结构单一、就业机会匮乏所导致的青壮年劳动力外流与治理主体缺位，以及留守群体就业不充分、社会矛盾易发多发（Ehrlich，1973；张丹丹等，2018）等困境提供了新的契机。系统性的制度激励和资源下沉，有效激发了返乡创业热潮，大量市场主体的涌现和多元产业形态的发育，创造了可观的就业岗位。

在经济治理方面，返乡创业试点政策的实施，通过创造就业岗位，直接拉动本地居民收入增长与消费能力提升，为乡村经济注入内生动力（魏滨辉和罗明忠，2024）。随着返乡创业者与村集体、村民间合作的深化，其所创立的公司、合作社等经济组织，往往要求建立明晰的产权关系、规范的财务制度和透明的合作契约（张晓山，2019）。这种组织化、契约化的经营模式，“倒逼”村级治理建立与之相适应的经济规则与服务体系，从而提升了乡村经济事务管理的规范化与法治化水平，为产业可持续发展奠定了制度基础，也为乡村治理提供了良好的法治环境。

在治安治理方面，返乡创业试点政策的实施创造了稳定的就业岗位，不仅有效缓解了由青壮年劳动力外流导致的乡村“空心化”问题，也为无业人员等潜在治安风险群体提供了可靠的收入来源与稳定的社会归属，能降低乡村无业人员生存压力或相对剥夺感所引发的盗窃、斗殴等社会治安案件的发生率（Merton，1938），这为乡村社会的良性有序运行奠定了坚实基础。同时，就业带来的组织归属感与对稳定环境的依赖，促使乡村居民主动维护生产生活秩序，成为乡村治安联防的积极力量。通过产业链整合和就业创造，返乡创业将村民个体利益与集体发展深度绑定。这种利益联结机制促使村民自发维护集体秩序，因为任何个体的越轨行为都将直接损害共同利益。例如，合作社成员为维护共同经济利益，会自发建立纠纷调解机制，实现矛盾的内部化解。违规成员不仅面临声誉损失，而且要承担合作机会被剥夺的实际成本。这种基于利益共享的治理模式，使法治规则以“软着陆”方式嵌入乡村社会（耿鹏鹏和罗必良，2024）。这既保障了稳岗就业的经济效益，又夯实了乡村治理的法治基础，实现了“发展”与“安全”的有机统一。

此外，返乡创业试点政策实施所带来的稳岗就业通过改变村民的需求层次，间接提升了乡村治理水平。随着经济地位的稳固和生活水平的提高，村民的关注点逐渐从基本生存需求转向更高层次的社会参与需求。他们更加关注乡村公共事务，积极参与村务管理。这种基于经济基础改善的治理参与，既体现了乡村治理“发展”维度的成果，又反过来巩固了“安全”维度的基础，构成了返乡创业试点政策的乡村治理改善效应的重要实现路径。

3.道德示范的治理效应：重建乡村文化秩序，重塑德治认同。返乡创业试点政策的实施，为破解乡村传统文化断裂（赵霞，2011；郭占锋和黄民杰，2021）、熟人社会机制式微以及传统权威认同松动所导致的治理困局提供了新的契机。返乡创业试点政策的实施，通过制度激励引导大量企业落地乡村。这些企业在经营实践中为稳定用工、树立品牌，主动展现诚信经营、关爱员工、回馈社区等良好的道德风尚，形成了鲜明的道德示范效应。一方面，积极健康的企业文化与高标准的道德底线要求，通过日常的雇用关系和产业协作，促使员工规范自身行为、提升职业素养；另一方面，村民为获得稳定体面的就业机会，主动向创业者所倡导的行为准则和价值观念靠拢，在效仿中重塑个人行为模式。现代契约精神与企业伦理以浸润方式嵌入乡村社会，在传统熟人社会机制式微的背景下，通过新型经济关系逐步重构乡村的德治秩序和治理权威，为统筹发展和安全提供了深厚的文化支撑。

在经济治理方面，在返乡创业试点政策的激励下，返乡创业者主动遵守诚信经营、公平竞争以及履约守诺等市场行为，通过产业链协作与日常经济往来嵌入乡村社会关系网络，在一定程度上传递了现代商业活动的规则意识。这种规则意识的扩散，有助于在本地商业环境中培育信任文化，降低交易成本（丁洁莹和梁梦，2025），从而优化乡村经济发展的软环境。返乡创业者对本土资源的珍视与创新性开发，也引导着乡村产业走向更具持续性和人文内涵的发展道路。

在治安治理方面，返乡创业的决策并非单纯受经济利益驱动（贺小丹等，2021），而是职业规划、家庭考量与乡土情感联结共同作用的多维选择过程（夏涛和吴理财，2025）。这种基于乡土情感的价值取向，促使返乡创业者在追求经济效益的同时，注重自身行为的道德示范效应。创业者在珍视家乡自然资源、保护文化遗产、恪守商业诚信等方面的具体行动，潜移默化地涵养了乡村道德风尚，重塑着社区道德认同与公共精神。由此形成的共同体意识有效抑制了由道德滑坡、人情冷漠引发的纠纷与戾气，筑牢了治安预防的道德防线，体现了德治维度的乡村治理改善效应。

需要注意的是，新生代农民工返乡创业时面临农村资源条件有限、缺乏足够的试错空间等特殊挑战，这使他们往往选择直接开发本地资源或从事农副产品加工，从而造成部分创业项目存在同质化问题。资源重复建设与利用不当可能导致恶性竞争，引发冲突，给乡村治理带来负面影响。总体来看，返乡创业试点政策实施仍有利于提升乡村治理水平，全面深化自治、法治、德治，实现乡村善治。

综上所述，提出研究假说H1与H2。

H1：返乡创业试点政策实施能够产生乡村治理改善效应。

H2a：返乡创业试点政策实施通过提高自治效能，提升乡村治理水平。

H2b：返乡创业试点政策实施通过促进乡村地区稳岗就业，提升乡村治理水平。

H2c：返乡创业试点政策实施通过强化道德示范，提升乡村治理水平。

三、模型构建、变量设定与数据来源

（一）模型构建

考虑到返乡创业试点政策实施中是分批次选择试点地区的，为科学评估该试点政策的乡村治理改善效应，构建多期DID回归模型。被解释变量为乡村治理水平，解释变量为村庄是否进入返乡创业试点政策实施村庄名单。本文研究中有关回归均聚类到村庄层级，并报告聚类稳健标准误。

在基准回归的基础上，本文借鉴江艇（2022）的机制分析思路，进一步揭示返乡创业试点政策实施对提升乡村治理水平的作用机制。机制变量依次采用是否有村规民约、是否进行村务公开、村委会选举投票率、返乡劳动力人数的对数、返乡创业者比重的对数、就业劳动力人数的对数、文明家庭数量的对数、好公婆数量的对数、好儿女数量的对数和好邻居数量的对数作为机制变量进行替换。

由于不同地区的特性不同，返乡创业试点政策在实际发挥作用过程中，可能受乡村地区产业结构、政策执行力度、公共服务水平等因素的影响。本文从村庄产业结构、政策执行力度、学前教育资源、医疗保障水平、养老服务能力等角度，检验返乡创业试点政策实施在改善乡村治理水平上的地区差异。

（二）变量设定

1.被解释变量。本文的被解释变量为乡村治理水平。

第一，维度构成。本文对乡村治理水平的度量，根植于中国乡村振兴战略与乡村治理现代化的核心目标体系。实施乡村振兴战略要求实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中“治理有效”是基础与保障。笔者将“治理有效”视作对统筹乡村社会发展与安全两大根本目标的实现衡量。鉴于此，乡村治理水平由两个维度构成：治安治理维度与经济治理维度。社会治安是治理中最传统、最核心的领域。治安治理维度采用犯罪案件数量来衡量，包含民事纠纷、违反治安管理条例案件及刑事犯罪案件的总和。其中，犯罪案件数量是衡量社会秩序与安全最直接、最客观的指标，直接反映了法律与社会规范是否得到普遍遵守以及基层治理主体预防和处置社会矛盾的能力。经济治理维度采用村庄产业收入作为经济发展维度的衡量指标。村庄产业收入指村庄辖区内所有常住单位，包括农户、村集体企业、合作社、私营企业等，在一年内从事一二三产业生产经营活动所获得的全部收入之和。它涵盖了农业种植养殖收入、农产品加工收入、乡村旅游收入、工商业经营收入等，是衡量村庄整体经济活跃度与内生动力的综合指标。“治理有效”绝非静态的稳定，而是体现为能够推动社会进步与繁荣的能力。相较人均收入或转移性收入，其更能体现乡村内生的、可持续的发展能力，这正是有效治理的长期成果。成功的产业需要良好的产权保护、合约执行、营商环境与公共品供给，这些都依赖于基层治理体系的支持。犯罪案件数量回应底线安全需求，村庄产业收入呼应产业兴旺要求，二者共同反映乡村治理在统筹发展和安全上的实效——没有安全的发展难持续，没有发展的安全缺活力。

第二，标准化方法。为消除两个维度量纲不同对综合结果的影响，本文采用最小一最大归一化法。归一化后，各维度取值均在零和一之间。数值越大，表示该维度治理水平越高。

第三，权重设定与合成。治安治理与经济治理在乡村治理中同等重要。从统筹发展和安全的理论视角看，安全是发展的前提，发展是安全的保障，二者不可偏废。因此，在去除量纲后，本文采用等权重简单加总法合成乡村治理水平指数，即每个维度的权重均为0.5。最后将这些指标相加合成衡量乡村治理水平的指标。

2.核心解释变量。本文将“该村是否进入返乡创业试点政策实施村庄名单”作为返乡创业试点政策实施变量的具体测量。

3.控制变量。考虑到其他村庄特征因素可能对乡村治理水平产生影响，本文控制了以下变量：村庄人口规模、村庄经济水平、村庄医疗服务、村庄交通情况、村庄电力建设、村庄人居环境状况。

4.机制变量。为检验返乡创业试点政策实施对乡村治理改善的具体作用机制，本文选择如下机制变量。一是自治增能的治理效应。本文用是否有村规民约、是否进行村务公开、村委会选举投票率、返乡劳动力人数和返乡创业者比重检验返乡创业通过提升自治效能产生的治理效应。村规民约在推进农村社会公共事务治理和保障基层民主中一直发挥着重要作用，是实现村民自治、推动农村社会治理现代化进程的有力保障（陈荣卓等，2021）。村务公开是保障村民知情权、决策权和监督权的重要前提（张扬金等，2022），村级事务透明度越高，农村自治能力越强（龙丽波和李梁，2024）。村委会选举投票率直接反映村民参与村庄自治的积极性，而村民参与村庄自治的积极性是影响村庄自治效能的重要因素（韩磊等，2019）。返乡劳动力人数为户籍在本县域内、此前在外地务工经商，现返回户籍所在地从事各类生产活动的劳动力数量。返乡创业者比重为返乡劳动力中，自主创办企业或开展个体经营的人数占全部返乡劳动力人数的比例。须注意的是，自治增能机制变量属于治理手段、治理过程层面，反映的是乡村社会“如何组织、参与和自我管理”的程序性与结构性特征，是治理的输入侧或运行机制。而被解释变量“治理有效”则属于治理结果、治理绩效层面，是具体产出性指标测度，反映的是乡村社会“是否安定有序”“发展是否可持续”的输出侧结果。二是稳岗就业的治理效应。本文选择年内本地常住就业劳动力来衡量劳动力稳岗就业水平。年内本地常住就业劳动力取年内常住6个月以上的就业劳动力总数的对数。统计中涵盖各个产业的从业者，包括家庭经营劳动者、受雇劳动者、雇主、乡村干部、公职人员，以及教育、科技、医疗卫生、文化艺术领域的工作者等。三是道德示范的治理效应。本文选择文明家庭数量、各级好公婆数量、各级好儿女数量和各级好邻居数量来衡量道德示范效应水平。

5.其他变量。不同禀赋条件村庄存在较大差异，通过对关键举措和重要因素的影响开展异质性分析，可以进一步明确促进乡村治理有效的改进方向。为分析返乡创业试点政策实施所带来的乡村治理改善效应的异质性，本文从乡村产业结构、政策执行力度以及公共服务水平等方面进行考察。

（三）数据来源和样本选择

本文实证分析中所使用的数据主要来源于农业农村部全国农村固定观察点数据库。全国农村固定观察点数据包括以村为基础和以农户为基础的面板数据，本文使用村表数据。该调查自1986年开始，覆盖31个省（市、区）的353个样本村。在村庄调查中，每个村庄的人口和劳动力情况、土地情况、村集体经济经营及资产负债情况、人居环境情况、基层组织和乡村治理情况等十个方面均有翔实可靠的调查记载，为在村级层面研究返乡创业试点政策的乡村治理改善效应提供了可靠的数据支撑。返乡创业试点政策实施名单来源于国家发展改革委员会官方网站。考虑到返乡创业试点政策实施起始时间与调查问卷统计数据的详细程度，本文最终选择的样本数据为2009—2021年353个行政村的平衡面板数据，其中进入返乡创业试点政策实施名单的行政村为65个。

四、回归结果及分析

（一）基准回归：返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应

基准回归结果显示，核心解释变量对乡村治理水平的影响系数为正，表明相比控制组的村庄，返乡创业试点政策实施使处理组村庄的乡村治理水平显著提升。核心解释变量对社会治安的影响系数为-6.006，表明相比控制组的村庄，返乡创业试点政策实施使处理组村庄的治安案件平均减少了6件。核心解释变量对经济发展的影响系数为0.537，表明相比控制组的村庄，返乡创业试点政策实施使处理组村庄的产业收入平均提升了约53.7%。这表明，返乡创业试点政策实施产生了乡村治理改善效应，H1成立。

（二）平行趋势检验

采用多时点DID模型的前提在于实验组与对照组在政策发生前保持一致的变化趋势。只有满足平行趋势假设，基准回归结果才能反映因果效应。考虑到各村庄接受政策冲击的时间不同，本文采用事件研究法进行平行趋势检验。该模型的主要作用是反映返乡创业试点政策实施对乡村治理改善的动态演变特征。

结果表明，试点村与非试点村在返乡创业试点政策实施前的乡村治理有效水平没有显著差异。在返乡创业试点政策实施后，试点村乡村治理水平相对于非试点村出现显著提升，上升幅度在政策实施当期最大；相应影响在政策实施后第二年达到最大，之后逐渐减弱，在政策实施第4年及以后不明显。综上所述，实验组与对照组通过了平行趋势检验。

（三）稳健性检验

1.更换被解释变量。在稳健性检验中，本文构造内涵更丰富的替代性被解释变量——包含更多维度的乡村治理水平指数。具体来说，纳入了生活维度和文化维度，前者采用全村年末拥有电视数量进行衡量，后者采用是否有村综合性文化服务中心、图书室数量、文化站数量、博物馆数量来综合衡量，同样进行归一化处理，合成新指数进行回归。将核心解释变量分别对替代的乡村治理有效水平总体指标、生活维度和文化维度的指标进行回归。结果表明，相比控制组的村庄，返乡创业试点政策实施使处理组村庄的乡村治理水平显著提升，基准结果依然稳健。

此外，本文尝试用治安维度的指标“非纠纷类案件占比指数”进行替换，这一指标的计算公式是：非纠纷类案件占比=1 -（纠纷数/违反治安案件数）。其中，纠纷数指年内发生的各类民事纠纷数，违反治安案件数指年内发生的各类违反社会治安管理条例的案件数。特别值得说明的是，当指标为负，即纠纷数超过违反治安案件数时，实际上反映出大量纠纷在基层得到了有效化解而未能升级为违反治安案件，这恰恰是社会治理有效的体现。核心解释变量对该指标的回归系数为-0.73（在1%的统计水平上显著），体现了返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应，进一步支持了基准回归的结论。可见，无论是使用更复杂的综合指数，还是检验各类反映治理水平的具体中间指标，返乡创业试点政策实施的正向影响依然显著。这表明，本文基于发展和安全二元维度的基准度量，虽然简洁，但有效地捕捉了返乡创业试点政策实施带来的多方面的乡村治理改善效应，结论是可靠的。

2.基于模型设定的稳健性检验：采用多期倾向得分匹配一双重差分模型（PSM-DID）。虽然双重差分法能够有效识别返乡创业试点政策实施的平均处理效应，但考虑到该政策的实施并非完全随机的自然实验，样本可能存在自选择偏误。为此，本研究将面板数据转化为截面数据进行倾向得分匹配，再结合DID方法进行估计，从而解决PSM适用于截面数据而DID适用于面板数据的方法适配问题。具体匹配方式为：将经济水平、村庄交通情况、人口规模、村庄人居环境、村庄电力建设等设定为匹配变量。匹配变量的偏差均控制在5%以内。采用1：1近邻匹配法构建截面PSM模型，为实验组村庄筛选符合共同支撑条件的最优对照样本，剔除不满足条件的观测值后生成新的匹配数据集。对匹配结果进行平衡性检验，评估匹配质量。基于多期DID模型，重新评估返乡创业试点政策实施对乡村治理效能的影响。结果显示，核心解释变量对乡村治理水平的系数仍显著为正，与基准回归结果无实质性差异，在一定程度上表明本文的核心结论稳健。

3.安慰剂检验。为排除基准模型可能遗漏的与核心解释变量具有相似时间趋势的潜在混杂因素，避免得出虚假的回归结果，本研究进行了安慰剂检验。参考La Ferrara et al.（2012）和Li et al.（2016）的做法，本文通过随机生成1000组随机样本，并使用随机样本重新估计返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应。由于随机样本的处理组和政策干预时间是随机生成的，若随机样本的系数估计t统计量未集中分布在零值附近，则表明基准回归可能存在由遗漏变量导致的内生性问题。安慰剂检验结果中，随机样本对应的估计系数的t值分布于零值附近，即随机生成的返乡创业政策试点处理组并无显著的治理效应，这表明在模型设定中并不存在严重的遗漏变量问题。因此，本文的核心结论依然稳健。

4.排除其他政策的影响。在本文考察期间以及返乡创业试点政策实施期间还存在其他与乡村治理密切相关的政策，为避免高估返乡创业试点政策实施的影响，本文控制同时期其他政策对乡村治理水平的影响。具体包括：控制农村集体产权制度改革的影响。该改革在2016年推行，通过明晰产权、优化资源配置，可增强农民创业积极性，进而提升返乡创业试点政策的乡村治理改善效应。控制电子商务进农村综合示范政策实施的影响。该政策自2014年起实施，通过改善农村市场环境、降低创业门槛，可能对返乡创业试点政策的乡村治理改善效应产生积极影响。控制“宽带中国”政策实施的影响。该政策自2014年起实施，通过提升农村网络基础设施水平、降低创业信息成本与市场成本，与返乡创业试点政策实施可能产生协同效应。

在基准回归模型中，分别加入各政策的虚拟变量以及与返乡创业试点政策实施的交互项。结果表明，返乡创业试点政策实施对乡村治理的改善效应依然显著。剔除样本村庄中处于多个政策名单中的村庄，使用子样本进行回归，结果依然稳健。因此，本文所捕捉到的乡村治理改善效应，超出了这些一般性环境改善所能解释的部分，更可能源自返乡创业试点政策实施所独有的特殊影响。综上所述，前文通过返乡创业试点政策实施识别出的对乡村治理的因果效应，在剥离相关干扰政策的影响后依然显著。

5.检验多期DID的政策异质性。为解决多期DID中由于处理组接受处理时点不同而产生的估计偏误，本文使用培根分解对先处理组与后处理组、后处理组与先处理组、处理组与未处理组的子样本进行双重差分估计。其中，后处理组与先处理组会引起估计偏误，通过该类子样本的权重大小可检验多期DID的估计偏误。结果显示，后处理组与先处理组占比仅为0.6%，这在一定程度上说明多期DID的估计结果较为可信。

（四）机制检验

机制检验的结果分别展示了返乡创业试点政策实施通过自治增能、稳岗就业和道德示范机制改善乡村治理的效果。

1.自治增能的治理效应。结果显示，相比控制组的村庄，返乡创业试点政策的实施使处理组村庄的自治增能有了明显增加，并提高了村委会选举投票率约2.40个百分点，使返乡人数显著增加约51%，并且返乡人员中创业人数占比显著增加。这表明，返乡创业试点政策的实施促进了大量人才返乡创业，在此过程中返乡创业者参与村务管理，将现代治理理念引入乡村，村规民约的完善体现了制度建设的规范化，村务公开的推进反映了乡村治理透明度的提升，而选举投票率的提高则彰显了村民参与公共事务积极性的增强。检验结果表明，返乡创业试点政策的实施，通过吸引创业者返乡并参与村务治理，激活乡村自治能力，为统筹乡村发展和安全提供了坚实的基础。H2a得证。

2.稳岗就业的治理效应。结果显示，相比控制组的村庄，返乡创业试点政策的实施使处理组村庄的就业劳动力人数平均增加了约39%。这表明，有技能和资金积累的农民工回乡创业，促进了当地劳动力就业。稳定就业带来了经济来源，改善了社会地位，有助于减少社会矛盾，维护乡村和谐。在稳定就业环境下，人们更容易形成共同价值观和行为规范，夯实了法治基础，从而形成“人人参与、人人尽力、人人享有”的治理格局，提升乡村治理有效性。检验结果表明，返乡创业试点政策的实施，通过促进稳岗就业，维护乡村良性有序发展，提升乡村治理有效性，H2b得证。

3.道德示范的治理效应。结果显示，相比控制组的村庄，返乡创业试点政策的实施使处理组村庄的文明家庭数量平均增加了约63%，各级好公婆数量、好儿女数量、好邻居数量平均增加了28%～31%。这意味着，返乡创业试点政策的实施引导落地企业为稳定用工和树立品牌而主动践行诚信经营、关爱员工等道德规范，形成示范效应，并通过现代企业伦理内化为个人行为准则，提升了村庄整体的道德意识和文明素养，形成乡村治理改善效应。检验结果表明，返乡创业试点政策的实施能通过道德示范促进乡民自我约束，提升乡村治理有效性，H2c得证。

（五）异质性分析

异质性检验的回归结果分别展示了返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应在村庄产业结构、政策执行力度和公共服务水平不同村庄的异质性。

1.村庄产业结构。村庄产业结构是影响返乡创业试点政策实施产生乡村治理改善效应的关键因素。合理的产业结构能夯实乡村治理的经济基础，而在以传统农业为主的地区，往往缺乏新兴产业支撑，限制创业项目落地，削弱乡村治理效应。异质性检验结果显示，非农产业占优的村庄更利于返乡创业试点政策实施发挥乡村治理改善效应。非农产业的发展能提供更广阔的市场空间和产业配套，使返乡创业者能将城市积累的人力资本与社会资本转化为现实生产力，加速要素整合，并通过创造多元就业岗位和提升居民收入，为乡村治理奠定坚实物质基础。

2.政策执行力度。政策执行力度大的村庄，能通过细化方案、强化监督等措施充分释放政策红利，为返乡创业者提供稳定明确的创业环境，激发其热情，促进项目落地；而政策执行力度弱的乡村，则因信息不畅、资源不均、形式主义等问题削弱政策效果，使返乡创业者面临扶持不到位等困难，限制治理效应的发挥。异质性检验结果显示，返乡创业试点政策执行力度较大的村庄具有更强的乡村治理改善效应。强有力的政策执行是打通“最后一公里”的关键，能降低制度性交易成本、优化制度环境、增强返乡创业者的稳定预期，促使其更积极地参与乡村治理。

3.公共服务水平。不同村庄在学前教育、医疗保障、养老服务等方面的水平差异可能对返乡创业试点政策实施的乡村治理改善效应带来影响。学前教育资源充足，能够解决创业者子女入园问题，增强其扎根意愿与治理参与意愿；同时，能更好地为留守儿童提供日常照料与行为引导，降低社区矛盾隐患。异质性检验结果显示，村庄学前教育资源越丰富，返乡创业试点政策的乡村治理改善效应越强。城乡居民基本医疗保险为返乡创业者及其家庭提供基本健康保障，降低因突发疾病导致的创业中断风险，增强其扎根乡村的安全预期与稳定感；较高的参保水平也有助于减少村民因病致贫、因病返贫现象，提升社区整体抗风险能力与公共事务参与条件。异质性检验结果显示，村庄医保参保水平越高，返乡创业试点政策实施带来的乡村治理改善效应越强。集中养老能为村庄中缺乏家庭照料能力的老年人提供基本生活保障，缓解返乡创业者赡养长辈的后顾之忧；同时，集中养老改善了特困老年群体的生存境况，减少了社区层面的代际摩擦与赡养纠纷。异质性检验结果显示，集中养老人数越多，返乡创业试点政策实施带来的乡村治理改善效应越强。

五、结论与政策启示

乡村治理的目标是实现乡村社会的和谐稳定与经济可持续发展。它需要政府、社会组织、村民等多方主体的共同参与和协作，通过法治、自治、德治等手段，形成有效的治理体系，提高治理能力。然而，当前乡村治理面临着人才流失、就业失衡、文化失序的困境。如何打破这一困境并吸引和留住人才，是乡村治理面临的重要课题。本文超越将返乡创业试点政策视为单纯经济现象的既有视角，通过构建并验证“自治增能一稳岗就业一道德示范”的三条整合性作用路径，揭示了其作为乡村治理结构重塑者的深层功能。返乡创业试点政策实施通过吸引创业者返乡并参与村务治理激活乡村自治能力，通过岗位供给实现就业稳岗夯实乡村法治基础，通过道德示范重塑乡村德治认同，从而在“三治协同”的框架下，为“治理有效”何以实现提供了系统性新解释。既拓展了返乡创业研究的理论外延，也丰富了乡村治理研究中关于主体能动性的学术对话。在此基础上，本文利用2009一2021年全国农村固定观察点数据，构建了多期双重差分模型，以返乡创业试点政策实施为准自然实验分析其乡村治理改善效应。研究发现，返乡创业试点政策不仅能够显著促进发展维度的乡村产业收入增长，还能在安全维度有效降低治安案件发生率，促进实现统筹发展和安全，协同推进乡村治理双重目标，破解了“稳”与“进”难以兼顾的传统治理难题。机制检验结果印证了返乡创业试点政策实施通过促进自治增能、稳岗就业和道德示范三条路径改善乡村治理效果。本研究进一步揭示了这一效应的释放具有显著的情境依赖性。返乡创业试点政策的乡村治理改善效应并非均质显现，在非农产业基础更好、政策执行更得力、公共服务水平更高的村庄更为突出。

综上所述，本研究的发现拓宽了返乡创业试点政策的功能边界，在肯定其经济效应的同时，证实了其乡村治理改善效应。这既为返乡创业试点政策的推广提供了理论依据，也为优化返乡创业支持政策提供了启示。返乡创业支持政策未来的重心应从“吸引人回来”，稳步迈向“让人留下来、融进去、发挥治理作用”，通过精准赋能与制度创新，实现人才振兴与治理振兴的有机衔接与协同共进。

第一，通过返乡创业支持政策深化乡村自治、法治和德治机制建设，构建现代乡村治理体系。一方面，充分发挥为了吸引人才返乡创业而主动改善村庄治理体系、强化法治意识和重塑乡村社会秩序的激励约束作用。另一方面，充分发挥返乡创业人员以现代管理理念参与村庄事务治理、创业以提供更多就业岗位以及进行道德示范的推动作用。主动将返乡创业人才纳入乡村治理体系，鼓励其通过法定程序参与村民理事会、村务监督委员会等组织，支持返乡创业者牵头完善符合现代治理要求的村规民约，推动建立数字化村务公开平台，提升乡村治理的规范化、透明化水平。

第二，创新德治引导机制，提升乡村文化软实力。在支持返乡创业的同时，注重引导创业者珍视家乡的自然资源和文化遗产，传承和弘扬乡土文化。通过开展文化宣传活动、举办文化节庆等方式，增强村民的文化自信和归属感。同时，鼓励诚信经营，树立良好商业道德风尚，带动村民提升道德水平。

第三，实施差异化的产业引导策略，夯实乡村治理的经济基础。针对非农产业基础较好、政策执行更得力、公共服务水平高的乡村，重点支持返乡创业者发展农产品精深加工、乡村旅游、农村电商等新业态，推动产业链延伸和价值链提升，强化不同类型就业岗位供给。对于非农产业基础差、政策执行能力和公共服务供给不足的乡村，应着力改善基础设施、提升治理和公共服务水平，在此基础上再实施返乡创业支持计划。

第四，健全政策执行的保障机制，提升基层治理能力。应进一步完善驻村帮扶机制，选派熟悉农村工作的干部担任创业指导员，建立“一村一策”的精准扶持体系。同时，建立政策落实考核机制，将返乡创业成效纳入基层治理评价体系，通过常态化督导确保返乡创业试点政策效应充分发挥，为乡村治理现代化提供制度保障。

第五，构建全生命周期的公共服务体系，优化乡村治理环境。在学前教育方面，在返乡创业集聚区优先布局普惠性幼儿园，解决创业者子女学前教育问题。在医疗保障方面，加强乡村医生队伍建设，推动县级医疗资源下沉，建立返乡创业者医疗绿色通道，为返乡创业者营造安心创业的健康环境。在养老服务方面，支持社会力量兴办农村养老机构，发展互助式养老，让返乡创业者能够兼顾事业发展与家庭照料，增强其扎根乡村的长期意愿。