习近平总书记指出，要以畅通国民经济循环为主，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这一重要论断既是习近平经济思想的重要组成部分，也是我国发展战略的重大调整，是一项系统性、长期性工程，意义深远。财政作为国家治理的基础和重要支柱，要以加快构建新发展格局为指引，将国家长期、重大战略融入财税政策和改革之中，服务好国家重大战略发展需要，为建设社会主义现代化国家做出贡献。

构建新发展格局是在世界正值百年未有之大变局、中国经济社会发展进入新阶段之时，因应国内外形势变化而做出的重大战略调整。概括而言，提出加快构建新发展格局的背景因素有以下三个方面：

（一）国际环境发生深刻变化，但“时”与“势”都在中国这边

当今世界已经进入百年未有之大变局，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义上升，大国之间博弈有不断增强的趋势，地缘政治复杂多变，新冠肺炎疫情带来广泛而深远的影响，我国经济社会发展的外部环境面临高度的不确定性，而且可能会持续相当一段时间。但长远而言，“时”与“势”都在我们这边。国际著名投资基金桥水联合（Bridgewater Associates）的掌门人瑞·达利欧（Ray Dalio）在其所著的《正在改变的世界秩序》一书中，对近500年来大国兴衰进行了深入研究，研究发现，自1950年以来，中国已脱离历史的下行期，从底部重新升起，而且2000年以后上升曲线非常陡峭，目前仍然处于上升轨道之中。换言之，中国正不可逆地处于上升周期之中。

（二）我国经济社会发展进入高质量发展新阶段

经过改革开放以来三十多年的高速增长，我国已全面建成了小康社会，经济社会已转向高质量发展。在高质量发展阶段，经济不可能再像过去一样高速增长，而将稳定在5%左右的中高速，同时需要对供给与需求、投资与消费、进口与出口、制造与服务等一系列国民经济重大比例关系进行适当调整，才能为我国经济的长期健康发展夯实基础。

（三）我国的比较优势发生了重大变化

众所周知，改革开放以来我国参与国际市场竞争的主要优势是相对廉价的劳动力。随着情况变化，现在我国的比较优势已转向巨大的市场。我们通常用五组数据来说明我国市场之“大”：第一是14亿人口，第二是9亿劳动力，第三是4亿中等收入群体，第四是1.7亿高素质的劳动者，第五是1.36亿市场主体。大国经济的一个共同特征是国内循环居于主体地位，近年来，国内需求对经济增长的贡献率大多保持在90%以上，有的年份超过100%。在受到新冠疫情严重冲击、国际市场需求趋弱的背景下，我国消费需求旺盛的巨型市场正成为全世界争抢的高地，理所应当成为支撑我国经济长期健康稳定发展的基本盘。

从方便理解的角度上讲，所谓新发展格局，在一定程度上是相对于过去的“旧”发展格局而言的。“旧”发展格局主要指改革开放以来，以东南沿海为主体、主要面向国际市场生产、在国际分工中主要居于加工制造位置的发展模式。相对而言，新发展格局之“新”，主要表现在两个方面：一是要把中国在全球产业链上的位置向“微笑曲线”的两端提升；二是要增强内需市场的活力，使之成为中国经济增长长期稳定可靠的基础性力量。简言之，就是根据形势变化重新调整国际与国内、供给与需求的关系，提高其对新形势、新阶段的适配性和耦合性，增强中国经济的抗风险与可持续发展能力。

（一）抓住数字化转型、绿色转型的历史性机遇，全力优化供给侧的结构与效能

构建新发展格局要眼光向前，抓抢历史性机遇，乘势而上。当今世界正处于新一轮技术革命与产业革命进程之中，数字经济方兴未艾，绿色转型已成潮流。抓住这“两个转型”所带来的机会，极大提升供给侧的结构与效能，就能“供给创造需求”，为未来发展奠定强大基础。

1. 抓抢数字化转型的机遇

数字化转型是当今世界最重大的历史性机遇，对未来数十年甚至更长时间的国家综合实力有着决定性的影响。新冠疫情之后，数字经济为全社会的数字化转型按下了加速键，不仅推动了线上会议、线上教育、线上医疗等新业态、新模式、新产品和新技术的发展，同时加快了对传统产业改造，我国数字经济正从消费端向生产端延伸。今后一个时期，还要采取积极措施，进一步加快制造业与互联网融合、制造业与服务业融合的步伐，全面加快数字经济的发展，打造经济增长新高地。

2. 抓抢绿色转型的机遇

气候变化是全人类面临的共同威胁，我国已向全世界做出2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的庄严承诺。今后一段时期，我国经济社会发展需要从高碳到低碳再到净零碳，全面转向绿色发展。绿色转型议题众多，但概括而言主要涉及以下几个方面：一是目前以化石燃料为主的能源结构要加快转向风、光、水等清洁能源；二是各行各业要加快改造传统生产与技术流程，降低能耗，减少碳排放；三是全体社会成员都要改变高碳消费方式与生活习惯，实现绿色生活。这是一个巨大、综合性的系统转变，道阻且长，需要全社会付出艰辛努力。

无论是数字化转型还是绿色转型，科技进步与技术创新都是其中最为关键的因素。这也是进入新发展阶段之后，中国经济发展与过去相比最为本质的变化之一。只有通过科技创新，同时辅以相应的体制机制改革，才能创造新供给，释放新需求，以高效、精准的供给穿透整个循环链条，全面可持续地刺激需求，进而带动整体经济的活跃度上升和结构调整，全面优化我国供给体系的结构与效能。

（二）以内需为战略基点，千方百计扩大内需市场

党中央多次指出，构建新发展格局要以扩大内需为战略基点。理论上讲，“需求引导供给”，强劲的需求是生产力和供给体系能力跃升的最大牵引力量。历史地看，我国改革开放以来取得的巨大成功与主动对接国际需求、不断释放国内需求有着直接关联。加快构建新发展格局，一方面要用好、激发好我国拥有世界上人口规模最大、增长潜力最大“巨型市场”的新比较优势，使之成为我国经济增长的稳定器；另一方面要始终置身于广阔的国际市场之中，牢牢保持与外部的紧密联系，为我国经济增长引来源源不断的“活水”。

但是，与过去单纯刺激某一大类商品消费（如家电、汽车、住房等）扩大内需不同，新一轮扩大内需基本上已经不存在所谓的“一招鲜”手段，而需要切实解决长期积累下来阻碍广大人民群众放开消费、放心消费的一系列体制机制问题，从增加收入、提高就业、改善预期、加快城市化步伐等多个角度协同发力。

1. 努力壮大我国中等收入群体

收入是消费的基础，扩大内需必须有巨大的中等收入群体支撑。目前，我国虽然有4亿中等收入群体，但还有6亿人口收入处于较低水平，外出旅游、飞机、高铁，甚至抽水马桶……都与他们无缘。要通过加快农民工市场化、破除劳动力迁移障碍等一系列改革，为这部分低收入群体创造出工作流动、就业和收入增加的机会，努力提升他们的收入层级，使之成为未来中国经济社会稳定的基础，共享发展与繁荣。

2. 加快城市居民消费升级的步伐

对于广大城市居民而言，目前衣、食、住、行等方面的基本消费已经满足，但需要向更高质量、更加丰富、更加多元的消费需求升级。这既取决于供给体系要能够生产出满足这部分新消费需求的产品和服务，也取决于整体的消费环境、消费基础设施、消费信用的提升和完备。目前，广大城市居民对于医疗、教育、养老、体育、文化等服务消费的需求十分迫切，但这些服务的供给无论是数量还是质量都还有很大的差距。要通过相关的体制机制改革，形成提供以上公共服务的多元化供给机制，政府、市场、社会组织共同携手来满足人民群众日益丰富多元的服务需求。

3. 继续推进以城市群、都市圈为主的新型城镇化建设

构建新发展格局的过程中，以城市群、都市圈为核心的新型城镇化建设将释放出可观的投资需求。通过过去几十年的发展，我国城市建成区面积急剧扩大，很多新城拔地而起。虽然城市数量众多，但各个城市通常都是单体运行，相互之间的协同发展程度不高，一体化程度更是差得很远。今后一个时期，要顺应要素集聚规律，以重点发展、提升城市群、都市圈为重点，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。要加快打通各个城市之间的堵点，接续断点，不仅在物理空间上连成一个整体，而且要在公共服务上互联互通，彰显以人为核心的宗旨，使之成为人民群众高品质生活的空间。

（三）深化要素市场化改革，不断扩大对外开放

“改革”和“开放”既是1978年以来中国经济获得巨大成功的基本经验，同样也是加快构建新发展格局中须臾不可放松的两大法宝。无论是深化供给侧结构性改革，还是建设强大的内需市场，都需要从根子上去除制约市场主体积极性、创造性、主动性的各类制度束缚，释放经济的内在活力，也都需要在任何时候放眼全球，统筹好国际国内“两种资源”和“两个市场”。

1. 不断深化要素市场化改革

近年来，党中央连续发布多个与产权保护和市场化改革相关的重磅文件，其目的就是要为加快新发展格局形成良好的制度基础。概括而言，今后一个时期，要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。一是完善产权制度，平等保护公私财产，重点加强知识产权保护，在有效激励上实现突破。二是深化劳动力市场改革，优化调整我国人口政策，努力释放人口潜力，加快完善社会保障制度改革，真正形成城乡一体化、全国统一的劳动力市场。三是深化土地制度改革，推进农村集体经营性用地入市、完善农民承包地和宅基地等的流转机制、建立城乡统一的建设用地市场。四是深化金融改革，促进供给主体多元化。加快发展民营银行、网商银行、村镇银行、社区银行，使金融供给主体尽快多元化。发展多层次资本市场，进一步扩大直接融资比例。研究新形势下货币政策的方向与重点，努力服务于实体经济。加快数字货币的研究，掌握数字世界的金融主动权。五是深化科技制度改革，牢牢抓住科技成果市场化、产业化这个“牛鼻子”，疏通科技成果转化的“肠梗阻”，将“引进、消化吸收再创新”与“集成创新”相结合，最终建成“创新型国家”。六是适应数据成为生产要素的新变化，加快研究数据的确权、交易、使用、隐私保护以及数字经济市场监管、税收政策、法律规范等一系列重大问题，为我国数字经济的健康发展创造条件。

2. 坚定不移地扩大对外开放

当今世界波谲云诡，大国博弈态势加剧，但无论国际风云如何变化，我们都要始终坚定不移地扩大对外开放。新发展阶段下，我国的对外开放有了新的内涵和新的重点。一是积极参与全球治理秩序的重塑，提高我国在规则方面的话语权。比如，近年来我国积极参与全球数字经济税收的谈判，就取得了较好的效果。二是积极为全球提供公共产品，强化我国与全球经济的联系度。这方面的典型代表是“一带一路”战略的提出与实施，以及“双碳”目标的承诺。三是加快推进区域经济一体化。近年来，我国在参与、推进各类区域经济一体化方面取得了突出成就，比如在历时8年的努力之后，终于在2020年11月15日正式签署了区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），这是目前全球最大的自贸协定，15个成员国的总人口、经济体量、贸易总额均占全球总量约30%，对强化区域经济联系，促进各国疫后经济恢复和长期繁荣有极为重要的推动作用。四是打造新时期我国对外开放新高地，树立对外开放新标杆。典型的例子是建设世界上最高开放水平的海南自由贸易港，目前已取得积极进展。另外，上海自贸区临港新片区、粤港澳大湾区建设工作也在顺利推进之中。

构建新发展格局是一盘事关我国经济社会发展全局和长远的大棋，既涉及到诸多系统性、综合性的调整，也要在关键之处谋篇布局。财政作为国家治理的基础和重要支柱，既要有支持构建新发展格局的短期政策，更要有构建新发展格局的中长期制度安排。

（一）财政政策要实施好跨周期调节，保持经济运行在合理区间

在向新发展格局转向的过程中，由于国际形势的变化以及我国经济增长从高速向中高速的转变，特别是受到新冠疫情的冲击，我国宏观经济在短期内难免出现波动和反复。因此，保持经济运行在合理区间始终是摆在政府面前的重中之重，财政要服务好这一中心工作，以实行跨周期调节为抓手，努力提高积极财政政策的效能。

1. 优化减税降费政策

近年来，我国大力推进减税降费工作，“十三五”期间累计新增减税降费7.6万亿元左右，有力促进了营商环境优化、释放广大市场主体的内生活力。目前看，地方财政收支矛盾有所加大，继续实施大规模普惠性减税空间明显缩小。今后，一方面重点落实优化好已经出台的减税降费政策，原则上不再出台大规模的减税降费政策；另一方面重点针对经济社会的发展需要，适时出台一些结构性的税收优惠政策。比如，进一步提高研发费用的加计扣除比例、适时推动增值税率三档并两档、优化完善个人所得税的专项扣除制度等。为了进一步规范税收优惠，可通过建立与完善税式支出制度的方式，将税收优惠政策的财政减收效果显性化，同时引入成本收益评估，提升政策的质量和效益，同时渐进式地减少优惠政策数量。

2. 控制好赤字率

赤字是对未来收入的透支，其效果利弊参半。目前，我国公布的财政赤字率是以一般公共预算为基础计算，口径偏窄，数值偏低。以2020年为例，当年以一般公共预算计算的赤字率为3.6%，但是世界银行的测算认为，当年我国以四本预算为基数的财政综合赤字率已达9.0%,2021年预计为7.6%。考虑到构建新发展格局是一个长期过程，财政需要持续提供支持，赤字这一工具既要用，但又不能滥用。全社会对赤字率要有更加准确的认识，过低的名义赤字率容易产生误导作用。可适时变更赤字率的计算方式，在控制好赤字率的同时，用好这一极端重要的财政政策工具。

3. 以优化结构为重点，妥善管理政府债务

截至2020年底，我国政府债务余额为46.55万亿元，占当年GDP的比重为45.8%，低于国际普遍认同的60%警戒线，风险总体可控。构建新发展格局面临的重大任务多、资金需要大，需要财政绵绵用力。一方面，要妥善管理政府债务，协调好需求与能力的关系，防止过度透支。另一方面，要加快优化政府债务结构，适当调整国债与地方债、一般债与专项债的比重，坚决治理各类隐性债务。对于近年来增长很快的地方政府专项债，要始终牢牢把握住“有未来收益偿还债务”这一底线。对于近年来遭遇寒流的PPP（政府与社会资本合作），仍然要充分肯定其正面作用，通过完善相关制度、加强管理等方式积极使用。

（二）实施中长期财政预算管理，为实施国家重大战略任务提供资金保障

党的十九届五中全会指出，到2035年我国要基本建成社会主义现代化国家，这一目标还可以进一步分解到三个五年规划之中执行。事实上，“十四五”规划已对2021年-2025年间我国各个领域的重大战略任务进行了详细列举，这就为实施中长期财政规划和中期预算管理提供遵循与指南。可在此基础上，编制并推行“十四五”中期财政预算，将构建新发展格局的战略目标落实、分解于其中，为实施国家重大战略任务提供资金保障。具体而言，可以“十四五”规划中列举出的各项国家重大战略任务为指引，与各部门密切配合，编制相关财政规划，再按进度分解到各个年度，形成指向清楚、资金调配有方、保障有力的中期财政计划。编制中要牢牢抓住中央已经明确的一些战略重点，如科技创新、“补链”行动、“双碳”目标、基本公共服务均等化等，分项明确规划、分解目标、按年度执行，形成年度工作与五年规划的有机对接。

（三）优化调整财政支出结构，突出“科技”和“民生”两个重点

构建新发展格局是一个系统工程，需要发挥好财政谋篇布局的综合职能。在经济社会高质量发展这个涉及方方面面的宏大伟业中，有限的财力必须找准突破口，重新规划财政重点支持领域并加以切实保障。

1. 优先支持科技创新和人才培养

科技创新不仅是第一生产力，而且是大国竞争的致胜之宝。要突出科技创新在新发展格局中的战略地位，结合数字化转型和绿色转型的发展方向，加大财政支持力度。大幅度增加基础研究投入，提高基础研究经费在全社会研究开发经费总额中的比例。把关键核心技术攻关作为科技投入的重点，全力保障重大科技项目组织实施，集中解决一批“卡脖子”问题。加大对集成电路、新材料、新一代信息技术、5G、人工智能、深空深海、光电子技术、量子科技、高端装备、新能源基础设施、各类碳减排技术的支持力度。加大人才培养方面的投入力度，在继续保持财政教育投入强度不减的同时，大力推动人才培养结构的调整优化，适当增加职业教育、工程技术人才的比例，既均衡发展、又突出重点。

2. 加快提高基本公共服务均等化水平

继全面脱贫攻坚之后，民生问题的重心已转向实现基本公共服务均等化。党的十九大报告提出2035年要基本实现基本公共服务均等化，“十四五”规划已对此进行了具体安排。目前国家有关部门已经印发了2021年《国家基本公共服务标准》，对托育养老、教育文体、医疗卫生、劳动就业、社会保障等9大领域给出了国家标准，涉及公民从出生到死亡各个阶段。由于国家标准主要依靠财政尤其是中央财政投入，这对今后政府理财、预算结构都有很大影响。可以预计的是，实现基本公共服务均等化的资金将成为今后财政新的“刚性”支出，如果再考虑到养老保险标准的逐年上涨，各级财政的压力就更加巨大。对此，既要尽力而为，又要量力而行，不仅做好支出端的安排布置，更要加快推动筹资端（如基本养老保险的全国统筹、社保“费改税”等）的改革，实现收支之间的大体平衡。

（四）加强税收的调节作用，促进经济社会平衡发展

税收的主要功能是组织财政收入和调节经济社会。在构建新发展格局的过程中，税收除了继续为国家组织好财政收入之外，要特别注重发挥好“平衡器”作用，加强对经济社会的调节，促进经济、社会、生态之间的平衡发展。

1. 加快数字经济税收管理，发挥好税收对数字经济调节作用

在向数字化转型的过程中，税收要发挥好平衡数字经济与传统经济均衡发展的作用。在经过多年“放水养鱼”之后，今后一个时期税收调节的重点要适当转向制止平台经济的无序扩张。要加快研究数字经济时代税收制度体系，发挥好税收对于数字经济的促进与调节作用。短期而言，主要突出“适应”，提高现行税制对于数字经济的包容程度。一是不急于开征数字服务税。二是进一步完善增值税制，将现行税制未覆盖的数字产品和服务，理论上都要纳入到增值税的课征范围，如音乐、电影、游戏、电子图书、在线会议、远程教学、远程医疗等。三是进一步扩大综合所得的范围，加快将各类新的个人收入形式——网络直播、主播、打赏、以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等取得的收入——纳入个人所得税的征收范围。四是进一步健全税务登记制度，将个人经营的网店、微商、网络直播、主播、带货等新业态，纳入管理范围。五是明确互联网平台在税收征管中的地位与作用，审慎推进政府和平台之间的数据共享工作。

2. 研究出台碳税，发挥好税收对于绿色转型的促进作用

我国实现“双碳”目标的主线是能源转型，即能源生产和能源消费从传统的化石能源为主转向绿色清洁能源为主。为了实现这个目标，通过提高传统化石能源的价格来降低综合的“绿色溢价”是其中的关键之举，为此需要双措并举，在建设全国统一碳交易市场的同时开征碳税。由于开征新税的时间长、程序复杂，因此可以通过修改现行环境保护税，新增“温室气体”税目，来达到与新开征碳税相同的目的。“温室气体”既包括二氧化碳也包括其它六种温室气体，但实施上可先针对二氧化碳，以后再扩展到其它温室气体。征收对象上，原则上要将碳排放达到一定标准同时没有进入碳排放权交易市场的主体一并纳入，力争全覆盖。碳税宜实行从量计征，以二氧化碳当量为征收单位，税率方面可实行区间税率，只确定碳税税率的上下限，由地方政府根据当地的实际情况确定具体标准。与现行环保税一样，碳税收入可明确为地方财政收入，中央不参与分成分享。

3. 加强对高收入人群的税收管理，发挥好税收对于收入分配的调节作用

共同富裕是社会主义的本质特征，促进收入公平、保证发展成果为广大人民群众所共享，是加快构建新发展格局、促进经济社会全面高质量发展的题中应有之义。在这一过程中，税收担当着极端重要的调节作用。在第一次分配阶段，要处理好政府、企业、居民之间的分配关系，重点控制好宏观税负，为企业、居民部门留下足够的利益空间。在第二次分配中，要充分发挥税收的再分配手阶段，重点加强对高收入人群的税收调节，逐步降低或取消过去对高净值人群的税收优惠，填补诸如财政管理、家庭信托等领域的税收管理空白。进一步完善个人所得税“分类+综合”的改革，扩大综合扣除的范围，增加专项扣除的项目。加快研究房地产税的试点工作，实施上可先对多套房征收。适时研究遗产与赠与税，促进代际流动。在第三次分配阶段，可适当放宽可享受税收优惠的公益性社会组织的限制，提高可享受税前扣除的捐赠比例，促进慈善公益事业的健康发展。

文章来源：《地方财政研究》2021年第10期