核心提示：政府与社会资本合作（PPP）是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本并与其按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP 的出发点和落脚点就是公共性以及在此基础上对公共利益的追求。PPP 制度设计历来强调公共部门应当在公共领域依法正当行使公共权力，以有效地提供公共物品，保障公共秩序和公共利益。PPP 特许经营项目的大规模推进需要进一步明确其税收政策，其复杂性和高风险以及相应的法制环境需要税收政策支持。借鉴域外PPP 项目的特殊税收政策和优惠制度设立，我国应提高PPP 项目税收政策优惠力度的合理性以保障投资者合理回报；同时，针对PPP 项目特点有效扶持和实施一次性、临时性的税收优惠政策，以及加强PPP 项目税收政策与其他财政政策及公共政策的协调性，提高政策效益和功能。

PPP概述

政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）是政府采取竞争性方式择优选取具有投资、运营和管理能力的社会资本并与其按照平等协商原则订立契约，明晰责权利互动关系，由社会资本提供公共服务，政府依据该公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。在PPP 所涉项目中，社会资本对基础设施或公共项目的运营管理作用凸显，运作方式主要有建设—运营—移交（BOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营（BOO）、管理外包、转让—运营—移交（TOT）等几种。平等协商订立契约的行为决定了政府与社会资本在PPP 项目上具有平等的民事法律关系，而两者间的行政法律关系则由政府的特殊行政地位决定。

PPP 的主要特征在于其公共性并基于此实现公共利益最大化和优先化。同时，鉴于一方参与者为占居特殊功能和地位的政府，PPP 在制度设计过程中迫使政府在合作过程中切实依法正当行使公权力，进而确定公权力可以在不侵犯私人利益的同时有效地提供公共物品及服务，从而更好地实现和维护公共利益。具体而言，PPP 的公共性应以尊重私人权利为基础，以公共权力的依法正当行使为保障；同时，公共性也是项目建设运行自身公益性和合法性的基础，PPP 领域所涉及的各类公权力如财政权和税权等行使都要符合公益性所要求的合法性，这样才能提供公共服务的升值和触送。此同时，PPP 制度设计要充分考虑保护各类主体利益，尤其是公共利益。由此，PPP 制度在设计过程中充分平衡了各参与方和利益相关者的需求和诉请，确保在社会资本营利性和社会公益性之间的相对公平。

进一步细化，PPP 项目制度的建设遵循的“三公原则”，即公开、公平和公益原则，正是基于PPP 项目凸显和树立的公共性。确定“三公”原则的内涵和地位对实现PPP 制度的目标至关重要，但是PPP 的公共性特点并不能凌越PPP 保有的其他特质。因此，基于公共性形成的“三公”原则虽重要但并不能独控PPP整个项目设计过程中应遵循的全部规则。譬如，基于PPP 项目初衷的效率原则同样是公共服务提供或整体PPP 制度都应遵循的重要原则。当代社会经济高速发展对公共服务的需求迫切且容量繁增，单纯由公共部门提供公共服务的模式单一且滞后，公共部门通过PPP将社会资本引入公共服务，从而提高效率，从数量和质量两方面改善公共服务的现状。同时，PPP 制度中涉及诸多相关领域的规制，进而触碰和遵沿多个法律领域的原则和规则。因此，法定原则也应该是PPP 遵循的原则。事实上，法定原则与效率原则都是为了保护公共利益而需遵守的原则，本质上也是与PPP 的公共性共存促兴。

PPP 的公共性决定了政府主要有两个方面的职责：保障与监管，前者要求政府在合作过程中为社会资本保驾护航，后者则要求政府在宏观层面保持调控，具体手段涉及税收、价格、金融、竞争等诸多方面，而这些方面皆需要不断完善的制度安排以明确政府的保障和监督职责。只有政府较好地承担起保障和监管这两方面的职责，才能确保有效提供公共服务，进而在保护社会资本利益的同时达到公共利益最大化。

构建PPP制度需要相关税收政策规制的明晰

在国务院及相关部门的推动下，我国的PPP 项目迅速发展。截至2016年6月30日，财政部批准两批示范PPP项目共计232个，总投资额约8 025.4亿元。在此形势下，需要进一步明确PPP特许经营项目涉及的税收政策。

(一) 税收政策需要支持特许经营行业的PPP 项目

鉴于PPP 项目主要涉及公共物品属性的服务，如基础建设、净污水处理、垃圾处理等由政府负责提供的公共建设类服务，政府经营此类服务项目一般会考虑公共利益而管控价格。针对政府主导的公共服务类PPP 项目中经常出现的项目收入难以弥补成本的事实，政府在PPP 特许经营项目中需要利用财政手段和税收政策作为政府调控的重要工具。一方面政府要利用税收政策工具，保障社会资本在项目中的合理利用，确保特许经营项目公司的收益；另一方面，政府需要利用强制性税收政策防止社会资本在PPP 项目中获取不正当利益。

（二）税收政策需要注意PPP特许经营项目的复杂性和高风险性

PPP特许经营项目与传统公共服务提供方式相比具有高风险的特征。首先，公共服务项目的投资数额巨大且整个建设与经营的周期较长。我国现行政策规定，PPP 项目一般经营年限为30年，在此期间，财政政策调整、经济环境变化等因素都会对项目产生重大的影响。其次，社会资本的介入使得PPP 项目中利益相关方众多，内外部环境较为复杂。在平衡各方利益以达到公共利益最大化的过程中势必会遭遇比传统社会服务模式更多的困难。第三，PPP 项目中影响合同履行的因素较多，经营和后续过程中存在诸多不确定因素。税收政策在PPP 项目中可以起到防范和化解上述风险的作用，促进PPP 项目的顺利开展和运营，从而达到公共利益最大化的目标。

（三）税收政策需要充实PPP经营项目的法律规制体系

PPP项目的基本框架是通过政府与社会资本签订契约的方式来实现双赢，并最终最大化公共利益。但从目前来看，我国PPP相关立法体系架构较为繁滞，主要依靠一些有关部门的规章和政策，尚未形成较高位阶的法律，当前的PPP项目所处规制环境并不理想。这种现象的背后反映出PPP项目本身涉及利益较广，各方关系复杂，也正因为此，制定较为完善的税收政策有利于弥补当前法律的不足，增加对社会资本的吸引力。同时，利用税收政策支持PPP 特许经营项目发展，增加项目公司收益，也有利于保障其公共服务的能力。

PPP税收规制设计思路

界定PPP 课税模式需要从PPP的经济本质出发。PPP项目是社会资本与政府合作的产物，所形成的政府与社会资本之间的伙伴关系既不能完全适用公法，也不能完全适用私法。社会资本参与PPP项目是为了营利，营利事业有两种课税模式：法人税制和合伙税制。正如企业所得税法的适用对象不限于法人制企业，税法意义上的合伙税制适用对象并不意味着仅限于商事组织法意义上的合伙企业。如果多个当事人共同从事一项营业事业，即使没有设立商事法律意义上的合伙企业，也不一定不适用合伙企业课税模式。

PPP税收模式需要触及基于法律上的“他物权”思维。税收是产权基础上的权益分配。税收基于产权，产权包括自物权和他物权。不论何种性质的产权，其经济目的都是收益权，只要取得收益，有收入和所得，行为主体就产生纳税义务。PPP项目是公私共治基础上的行为合作，无论资产如何流转，政府的控制权依然没变，资产的所有权最终仍属于政府。因此，对PPP项目课税应该有“他物权”思维并基于这种思维设计税收政策。

设计PPP税收政策需要从PPP的公共性特征落锚。一般性税收优惠基于政府对交易行为的干预，表达政府正向或负向激励的意愿，PPP项目税收优惠则基于PPP项目的公共属性，表达政府积极支持的导向。如前文所述，公共性是PPP项目制度设计中必须要考虑的特性，政府在涉及PPP项目时应当考虑相关税收优惠政策。

PPP税收支持政策的国际经验借鉴

为实现私人资本参与政府提供公共服务的目的，鼓励PPP 项目的顺利开展，目前大多数国家都制定了专门的税收优惠政策。但针对PPP 的税收法律较少，具体的PPP 税收政策主要体现补充和特别规定中。国外常见的PPP 税收优惠制度设计，主要有几个方面：

（一）PPP 的企业所得税优惠政策

一是实行定期免税优惠。例如，印度尼西亚对某些PPP先驱企业规定了5-10 年的免税期，期满后2年内，企业所得税仍减半缴纳。与此类似，菲律宾的PPP企业按照该企业是否为领域内先驱或者开创性企业区分分别免缴6年和4年的企业所得税，除此之外，投资局也会延长免税期限，上限为8年。

二是降低企业所得税税率。越南PPP企业在项目经营期内的优惠税率10%。此外，若参与PPP 项目建设的企业将其利润再投资于政府鼓励民间资本参与的行业，则其缴纳的企业所得税可全部或部分返还。

三是降低利息、股息所得税以及预提所得税。为PPP基础投资者投资于PPP项目筹资，美国的州和市政府经常发布免税债券，例如涉及PPP的私人活动债券可以免征联邦所得税，而项目收益债可以免缴联邦所得税和一些地方税，大大降低了PPP参与企业的融资成本。

四是允许亏损结转和扣除合理费用。越南的PPP项目参与企业亏损可自取得第一笔利润年度起，向后结转5年。

（二）PPP项目的其他税收支持政策

澳大利亚PPP项目基础设施建设中发生的资本支出以及早期建设亏损，可享受税收抵免优惠。印度尼西亚对PPP项目公司实行30%的投资补贴以及固定资产2倍的加速折旧。

（三）美国PPP中的税制设计

按照联邦公司所得税法规定，普通的公司需要缴纳公司所得税，且公司股东也需要缴纳个人所得税。但存在两个例外，一是联营集团，母公司控股其子公司80% 以上的股份和投票权，集团内的其他公司80%以上的股份和投票权被集团内公司控制的构成联营集团，可以进行联合报税，此时双重纳税不适用于联营集团内公司间的资金分配，除非该分配以红利或资本收益的形式输出。另外，合伙企业和有限责任公司的合伙人或成员缴纳个人所得税，不需缴纳企业所得税。

PPP 项目一般为项目方提供了包括加速折旧以及税收减免等较大的税收优势。对美国企业来说，若项目方对项目公司的股权投资超过80%，或者设立控股超80% 的中间公司控制合伙制项目企业，则可通过联营集团来避免双重缴税。不满足条件的，（美国多数PPP 项目为高杠杆融资，股权投资一般不超过30%）项目方也可以成立有限合伙企业或有限责任公司，同样可以避免双重缴税。此外，美国《2009年复苏与投资法案》也规定，消费者购买PPP 项目公司已售出特别类型产品（例如20万辆插电式电动车）可享受税收抵免。

就国际经验而言，税收优惠政策更多体现在直接税层面，较少涉及间接税。

完善我国PPP税制构建的建议

首先，由于PPP项目价格一般属政府管制价格，PPP 项目公司很难通过调整价格来增加收益。因此，需要提高PPP项目税收政策优惠力度以保障投资者合理回报。

其次，针对PPP项目特点，一次性、临时性的税收优惠政策需要优化。特许经营类PPP 项目风险因素多元，且多集中在项目初期和中期。因此，税收优惠政策应在PPP项目投资前期和风险集中期，采取扶持力度较大的灵活性和临时性税收政策，如增加扶持导向的减免税收政策，帮助项目公司完成初期成长。同时可以针对具体行业的PPP项目公司设计专门税收优惠。若项目公司实际收益超出合理回报的界限，可终止其享受优惠政策。这样，灵活弹性的税收政策既有利于支持PPP项目发展，又有效规范了PPP项目公司的垄断经营或亏损经营。

需要特别提及的是，“一带一路”建设中的PPP税收问题最重要的是SPV纳税范围问题。此种主要争议在项目公司（以下简称SPV公司）承担着PPP项目的投资、建设、运营业务，从政府或东道国使用方取得收入，是否属于增值税的应税劳务和所得税的应税所得，是否需要缴纳增值税和所得税；此外，如果需要缴纳增值税，又该适用哪一档次的税率。如前所述，现行的税收法规并没有对PPP进行单独规定。在法理上，SPV可能会被认定为混合销售（其收入涉及建筑、金融与服务业），所以SPV公司应该在合同谈签过程中及时与东道国税务机关有效沟通，参照现行增值税法规确定其具体适用税率。同时，在外投资的PPP项目中涉及大量的不动产和土地的SPV公司既没有基础设施的产权也没有相应土地使用权，那么在PPP项目建设中是否需要缴纳房产税和土地使用税就成为问题。此外，鉴于PPP项目的特许经营权有一定的期限，到期后SPV 需要终止经营，但若其在此前产生的增值税、进项税等仍有未抵扣部分的话，则会成为该项目的额外税收成本。从政府角度而言，应加快税收协定的谈签进程，及时公布相关国家税收指南，进行风险提示和规避指引。

第三，加强PPP项目税收政策与其他公共政策的协调性。PPP项目要求政府配合税收优惠、财政补贴、政策融资等一系列的支持政策，税收政策与其他政策工具的协调适度，才能够更好地实现政策功能。

最后，能否建立PPP项目统一的专门税收政策体系需要依据国家宏观财政政策和行业发展实际需要综合考量，不可盲动或片面追求全覆盖。

责任编辑：程小萌

原文参见：胡天龙：《PPP税制设计与域外经验借鉴》，《国际税收》2017年第9期。