核心提示：财政制度涉及政府与市场、社会、公民以及政府之间利益关系的规范，是经济与政治的结合体，是深深嵌入到一个国家、一个社会、一种文化的重要制度安排。党的十八届三中全会首次提出“建立现代财政制度”，习近平总书记在十九大报告中再次强调“加快建立现代财政制度”。建立现代财政制度已成为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化、决胜全面建成小康社会、实现中国梦的重要保障。

 现代财政制度的理论基础

国家治理体系和治理能力现代化是新时代中国特色社会主义制度建设的一项重要内容。财政作为“国家治理的基础和重要支柱”，明确了新时代中国特色社会主义财政的地位和功能，奠定了建立现代财政制度的理论基础。首先，作为国家治理范畴的财政形态变化，要求现代财政制度要有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。其次，作为国家治理范畴的财政活动主体变化，要求现代财政制度是一种协商民主财政制度。再次，作为国家治理范畴的财政职能变化，要求现代财政制度成为国家治理体系的有机组成部分。

财政形态的变化。新中国成立以来，我国经济管理体制经历了计划经济时期、有计划商品经济时期和社会主义市场经济时期，相应地，财政形态从“生产建设型财政”转变到“公共产品型财政”。在中国特色社会主义新时代，财政形态走向“国家治理型财政”，这是“国家治理现代化”的必然要求。国家治理现代化是从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力。因此，同前两种财政形态相比，国家治理型财政不再囿于财政的经济体现，而强调了财政的政治体现；或者说，财政绝不仅仅是一个经济范畴，而且是一个事关国家治理体系和整个经济社会事务，牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的基本要素。也正因为如此，现代财政制度不仅要保证政府经济职能的实现，更要有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

财政活动主体的变化。从财政实践角度来看，《现代汉语辞典》把财政定义为国家对资财的收入与支出的管理活动；从财政理论角度来看，财政学界把财政定义为以国家为主体的分配活动和分配关系。然而，从国家治理角度来看，虽然政府依然是财政收支主体，在财政活动中仍然处于核心地位，但“企业组织、社会组织或居民自治组织也是财政收支活动的重要参与者”，“财政活动主体趋向于‘多元化’：一种由政府主导、多元利益主体参与的政府收支活动”。因此，国家治理型财政形态下的现代财政制度必须适应这种财政活动主体的多元化，通过财政活动参与主体间的协商与沟通实现民主理财，也是民主财政制度的应有之义。

财政职能的变化。过去二十多年来，我们在努力塑造“公共产品型财政”的过程中，强调政府作用和财政职能在于弥补市场失灵，从而形成了资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。党的十八届三中全会从“推进国家治理体系和治理能力现代化”和“财政是国家治理的基础和重要支柱”的战略高度，将财政职能定位于“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。财政职能的这一转变表明，新时代的财政作用不仅限于经济领域，更要深入到政治、文化、社会、生态文明等各领域；要实现这些职能，现代财政制度就必须作为国家治理体系的重要一环来构建。

现代财政制度的基本原则

从财政作为国家治理范畴出发，建立现代财政制度需要遵循三个基本原则，即效率原则、公平原则和法治原则。效率是现代财政制度之核心，公平是现代财政制度之要义，法治是现代财政制度之本质。

效率原则。根据马克思主义政治经济学原理，财政是国家凭借政治权力对一部分社会产品进行分配。在参与社会产品分配的过程中，财政分配的规模、分配的方式直接关系到全社会的资源配置效率。现代财政制度必须要保障资源配置高效有序。根据十九大报告“坚持全面深化改革”和“坚持新发展理念”的战略部署，现代财政制度必须要有助于加快转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用；必须要有助于促进生产要素有序自由流动，提高资源空间配置效率；必须要有助于增强我国经济创新力和竞争力，提高全要素生产率；必须要有助于推进供给侧结构性改革，加快转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力。

公平原则。十九大报告明确指出:“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”为此，现代财政制度必须有助于维护按劳分配原则，促进按要素分配的体制机制的完善；必须能够“扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入”；必须着力缩小基本公共服务差距，使各地区群众享有均等化的基本公共服务；必须保障“在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。此外，从加快完善社会主义市场经济体制的高度来看，现代财政制度的公平原则，不仅要体现在居民收入分配差距和居民生活水平差距的缩小上，还要体现在市场准入方面，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种财政制度规定和做法，让各类市场主体享有“权利平等、机会平等、规则平等”，激发各类市场主体的活力。

法治原则。社会主义市场经济本质上是法治经济。全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。习近平总书记在十九大报告中明确指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在国家治理能力和治理体系的现代化进程中，财政制度现代化的关键在于法治化，必须以法治理念构建财政制度，以法治思维完善财政制度，以法治方式运行财政制度，做到依法聚财，依法用财，依法理财；同时，现代财政制度不仅要对人民负责，受人民监督，更要便于人民监督。

现代财政制度的关键问题

习近平总书记在十九大报告中要求“加快建立现代财政制度”，同时指明了建立现代财政制度的方向：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。” 为了加快建立现代财政制度，本文重点分析制度建设中需要解决的一些关键问题。

现代财政体制需要解决的关键问题。“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”是现代财政体制的内涵。在具体的制度设计中，两个最为关键的问题亟待破解。第一，财政分权程度。近年来，学术界有许多人认为，我国的财政分权程度在下降，或者说财政集权趋势在加强。有人根据西方政府间财政关系理论特别是“财政联邦制”理论，认为越是靠近基层的政府越是了解居民的偏好，越能有效地提供公共产品和服务。可是，居民偏好具有明显的异质性，也就是说，居民偏好也不是整齐划一的，不同人群、不同社会阶层的居民偏好不尽一致，特别是存在特殊利益集团的情况下，所谓更了解居民偏好的地方政府到底能满足哪一群体的偏好? 因此，在处理中央和地方的关系，特别是在安排财政体制或财政分权制度时，我们必须牢固树立“四个意识”，不能照搬西方的财政分权理论，而是要着力破解居民偏好、下级政府偏好、上级政府偏好相一致的激励相容机制问题。第二，支出责任划分。在处理好政府和市场关系的基础上，科学合理划分各领域中央与地方财政事权和支出责任，是建立现代财政体制的关键。在实践中，财政事权和支出责任的科学合理划分的标准要符合国情，而且可能需要适度的动态调整。以基础教育为例，无论从政府间财政关系理论还是从各国实践来看，该事权和支出责任主要属于地方政府。可是，在我国的城镇化进程中，流动人口庞大。在全国范围内存在大规模居民迁移的情况下，要贯彻落实十九大报告提出的“推进教育公平”，“推动城乡义务教育一体化发展”以及“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，中央政府可能要担负相对多的责任。

现代预算制度需要解决的关键问题。现代预算制度就是要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，而“内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明是现代预算制度的基本要素”。从某种程度上说，“全面规范透明”和“全面实施绩效管理”是现代预算制度的核心。要实现这两个“全面”，需要解决的关键问题是基础性、技术性问题。要实现预算制度的“全面规范透明”，首先需要将现行的“四本预算”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算） 合并为两本预算，即政府公共预算和社会保险基金预算，真正做到国家预算的完整性;其次需要预算科目、预算方法具有相对的统一性、连续性、可比性，这样才能使“公开”的预算真正“透明”。要实现预算制度的全面绩效管理，首先需要确定是“产出导向”还是“成效导向”，

不同的支出项目需要选择不同的标准；其次需要明确“绩效”的衡量指标，有些指标可以量化，有些指标只能定性。

现代税收制度需要解决的关键问题。根据财政部肖捷部长（注：目前，财政部部长是刘昆，肖捷为国务委员、国务院党组成员、国务院秘书长、机关党组书记）的解读，现代税收制度的建立，“要围绕优化税制结构，加强总体设计和配套实施，推进所得类和货物劳务类税收制度改革，逐步提高直接税比重，加快健全地方税体系，提升税收立法层次，完善税收法律制度框架”（肖捷，2017）。其中，“提高直接税比重，加快健全地方税体系”可能是加快建立现代税收制度的难点。就“提高直接税比重”而言，直接税一般以家庭个人为纳税主体，直接税比重提高，不仅会增强家庭个人的纳税意识，也会促使家庭个人更加关注税收的“公平、正义”以及税收收入的用途及其效率，有助于民主法治社会的建设。不过，一个棘手的问题是，要提高直接税比重，可能需要在是增加针对收入流量课征的个人所得税还是增加针对财富存量课征的财产税之间作出艰难选择。就“健全地方税体系”而言，倘若不增加新税种，可能就需要重新确定并完善现有地方税税种，同时要大力推进费改税。此外，落实税收法定原则也是建立现代税收制度的必然要求。

原文参见：郭庆旺：《论加快建立现代财政制度》，《经济研究》2017年第12期。

 整理：张兆强