内容提要：“十四五”时期，面对百年未有之大变局，在全面建成小康社会之后，中国正踏上新征程。在新的发展阶段，落实新发展理念，构建新发展格局，财政治理必须作相应的变化。文章对“十四五”时期财政治理需要注意的八个问题进行了阐述，包括：应对财政收入波动有更多的准备；应对财政支出安排有更长远的考虑；应更加强调预算绩效管理；政府收入应逐步摆脱土地财政依赖；应探索适应数字经济发展需要的财税制度；应更加重视财政风险；财政政策应有新内涵；应围绕建立现代财税体制大做文章。

一、应对财政收入波动有更多的准备

当今世界，经济全球化的主旋律未变，但在局部时间段，逆全球化插曲仍在起作用，产业链供应链安全仍可能受到冲击；疫情防控形势逐步趋好，新冠疫情仍有不确定性，其他公共卫生事件发生的可能性也存在，经济也可能因此面对不确定性；在新的国际秩序形成中，构建人类命运共同体的目标已经确定，但国际社会取得更多共识并携手推进，仍有不确定性。在这个不确定性因素比比皆是的社会中，“十四五”时期各种可能影响财政收入增长的波动性的因素在增强，应对财政收入波动有更多的准备。2020年，改革开放以来财政收入出现罕见的年度负增长。毫无疑问，疫情冲击是最主要因素，但其他因素也不同程度存在。为完成“十四五”规划目标，为2035年远景目标的实现打下坚实的基础，对财政收入形势需要有更准确的预测和判断。

在预算安排上，财政收入是预测性指标，但预测的科学和准确，直接与财政支出安排密切相关。过高的财政收入预测，容易导致财政支出安排过多，从而导致更多的非预期财政赤字，影响财政的正常运行；过低的财政收入预测，则可能导致一些本来可以较早完成的任务延迟完成，影响事业的发展。

财政收入变化趋势不一定是线性增长的，特别是经济发展到一定程度，不确定性因素越来越多，年度间的财政收入波动也可能因为不同的因素而有较大的波动。这种波动可能表现为正增长和负增长之间的切换，也可能是收入高速增长与中低速增长的转换。面对这种可能，就需要在财政收入预测上大下功夫。

影响财政收入的最主要因素是经济状况。因此，需要对宏观经济运行作科学预测，并将之与财政收入联系起来。在特定经济形势中，财政收入的多少取决于财政收入制度设计和政策选择。宏观税负的提高、稳定与下调都直接影响财政收入。在不同的宏观税负目标导向下，会有不同的财政收入制度与政策。轻税对应的是较轻的宏观税负，大国轻税之所以可行，在很大程度上与公共服务的规模经济优势有关（杨志勇，2018）。

财政收入预测的科学性和准确性，离不开科学的方法。现有的各种预测方法管用的，可以继续用。时间序列方法，可以更多地反映历史的延续性，让历史、现在和未来有机地结合起来，但仅此是不够的。且不说时间序列方法本身就需要不断完善，只要考虑到未来的不确定性，从历史看未来，假设事物的发展方向不变才有用，如果方向变了，趋势变了，仅仅用历史看未来就可能产生误导。无论什么样的预测方法，都需要扎实的基础数据，包括各类高质量的经济数据。财政治理的现代化应能提供这样的高质量数据。

二、应对财政支出安排有更长远的考虑

在短期内，财政收入形势紧张时，压缩财政支出是必要的，政府带头过紧日子也是必须的。过紧日子不等于不作为。政府过紧日子重在树立起节约支出，提高预算资金效率的观念，将每一分财政资金都配置到最能体现公共政策目标的最有效率的地方去。

财政支出安排应有更长远的考虑。“十四五”时期，财政支出压力会持续加大。随着人口的老龄化程度加深，财政补贴社会保险基金的规模越来越大，2019年为19103.12亿元，未来会继续扩大。随着物价的变动（主要是上涨趋势），社会保险基金的补贴数量不仅无法减少，而且要进一步增加。在人员支出上，工资性支出也几乎没有压缩空间。考虑到近些年公用经费控制较严，未来进一步压缩的难度也很大。项目支出从理论上说可以压缩，项目任务完成，相应的财政支出就不用再发生，但在现实中，项目支出总是与预算单位紧紧联系在一起的，项目支出事实上在预算单位很难做到不增反减，当然这不是不可能的，只要财政收入预计数大幅减少，包括项目支出在内的各类支出都可能被削减，特别是“一刀切”的压缩，执行起来相对简便。

财政支出要围绕政府如何发挥有效作用进行，以履行政府职能。在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中发挥决定性作用，政府要更好地发挥作用，财政资金的流向和财政支持力度要与有效政府的作用紧密相连。过紧日子不等于财政支出的全面压缩。无论从短期，还是从中长期来看，国家重大战略要有充分的财政资金支持，财政助力国家重大战略实施，是财政应有的含义，是财政在国家治理体系和治理能力现代化中应该扮演的角色。而且，中长期财政支出压力仍然存在。

三、应更加强调预算绩效管理

要树立预算绩效总体观。从大的方面来看，是预算资金的配置，是加强财政资源的统筹，其中重要的内容之一是不同子预算之间的资金调剂利用，国有资本经营预算资金转一般公共预算、政府性基金预算资金转一般公共预算、一般公共预算资金转社会保险基金预算，是相互联系的。要充分发挥一般公共预算在预算体系中的枢纽地位。不同子预算之间的资金调剂原则需要尽快确立起来，子预算编制也需要进一步规范。

国有资本经营预算的收入来源是国有资本经营收益。按照目前操作，只有国有资本所对应的少数利润（分配的部分）才列入国有资本经营收益，显然，这无法充分反映年度国有资本经营状况。国有资本经营的业绩不会因为收入编入预算的多少的形式而改变，但国有资本收益可转入一般公共预算的数量就相应减少。如何体现国有资本是全民所有的性质，显然还需要在国有资本经营预算的编制技术上做文章。一般公共预算资金转社会保险基金预算，在很大程度上是被动行为，与社会保险基金预算相关的支出多属于刚性支出，有许多支出属于倒逼式支出。这样，要编制好预算，就需要做好相关支出的预测。

一般公共预算内部的财政资源统筹更是理所当然。沉淀的财政资金须真正做到统筹使用，而不是在资金回收的同时又通过拨款返回沉淀单位。形成有力的激励约束机制，鼓励资金的节约使用，同时又提高资金效率。财政资金使用的合规性是最低要求，要更加注重财政资金使用的绩效。要树立预算绩效项目观。财政支出效率，特别是项目支出与一个个项目的效益密切相关。只要每一个项目的收益可以覆盖成本，那么项目绩效从总体上看就不会有大问题。由于预算支出所涉项目是公共项目，纯粹商业的方法来加以评价是不够的。对于商业项目来说，市场就会给出评价，利润是重要的指标，没有利润或中长期没有利润的项目是无法持续的。对于公共项目来说，社会效益是第一位的，因为综合来看须社会收益超过社会成本，或须同样的社会成本带来更多的社会收益。当然，如果项目自身的经济收益超过经济成本，那么项目运行的可持续性就更有保障。

项目要多考虑社会效益，项目运行可持续性还和项目资金的来源有关。外来资金与内源融资的影响就完全不一样。外来资金如果是债务融资，那么项目就要面对偿债压力。如果是财政拨款，那么就不存在这样的问题。项目绩效比较还要有横向比较和纵向比较的思维。公共项目因项目自身的特殊性，不容易就项目自身的绩效作出评价，因此可以通过不同地区同类项目的横向比较以及同一地区同类项目的纵向比较，获取更多的可评判信息，辅助项目绩效评价。

除了当前流行的预算绩效评价指标体系构建方法之外，还应注意探索公共政策量化评估方法的实践（苑德宇、宋小宁，2018），以更加科学的方法弥补指标法的不足。

四、政府收入应逐步摆脱土地财政依赖

中国政府收入来源中，有相当部分是国有土地出让金收入。政府性基金收入中绝大部分是国有土地出让金收入。国有土地出让金收入不在一般公共预算收入中罗列，但是它构成了政府可支配财力，特别是地方政府可支配收入中的重要组成部分，这就形成了事实上的土地财政模式。中国式土地财政主要靠国有土地使用权转让收入，俗称“卖地收入”，这样的土地财政模式与各地土地供应的状况有密切的关系，并推动了房价的持续快速上涨。随着“房住不炒”政策的落实，这样的土地财政模式已经越来越缺乏可持续性，亟待改变。更重要的是，这种土地财政模式与高质量发展的要求有诸多相悖之处，不利于新发展理念的落实。土地财政让一些地方“饮鸩止渴”，高度依赖卖地收入。事实上，不是所有土地都可以卖高价，结果是商品房价格高企，这进一步抬高了居住成本，在一定程度上导致各行各业为房地产行业和银行业打工的局面，影响供给侧结构性改革的进行。因此，转变土地财政依赖是贯彻新发展理念的内在要求。

需要认识到这种转变并不容易。土地财政模式运行的惯性，决定了在一段时间内，卖地收入在地方政府可支配收入中仍会占重要地位。不仅仅卖地收入，而且一般公共预算中来自房地产的税收收入占比也不少。从税收收入结构来看，仅仅是只对房地产征收的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税五种税的收入自2012年以来占税收收入之比一直维持在10%以上，分别为10.07%、11.08%、11.60%、11.22%、11.52%、11.39%、11.49%和 12.18%。

这样的税收收入占比，与一些靠房地产税收入作为地方税收收入主要来源的国家相比，并不算低。一种商品或一个纳税主体，所能承载的税负是有限的。这也就决定了未来开征的房地产税，在很大程度上只能采取替代现有的房地产相关税种的方式。有人对房地产税给地方政府带来更多收入充满了想象。实际上在短期内，根据现行税制，房地产所对应的税负已经不少，直接对已有的房地产征收房地产税，必然带来重复征税问题，带来特定群体的房地产持有者没有能力支付税收的问题。因此，即使开征房地产税，也需要一个过渡时期，“十四五”时期，稳妥推进房地产税立法工作，是符合实际情况的。如何应对地方政府可支配收入可能面临的困难，需要有更为切实有效的思路。

五、应探索适应数字经济发展需要的财税制度

2020年疫情的冲击加快了数字经济发展的步伐。数字经济不仅仅有自身的运行规律，而且数字经济嫁接传统经济，改造传统经济，或让传统经济获得新生，或让传统经济经受严峻考验。数字经济的发展是“十四五”时期财税制度设计必须面对的重要问题。数字经济对税收收入的冲击分三个层面。（1）税收收入可能筹集不起来。正常的经济活动有相应的税源，但新兴的数字经济活动，可能无法形成现行税制所对应的税源。（2）数字经济让税源跨境流动变得更为便捷，这会导致一国税源的流失。欧洲一些国家力推的数字服务税，与此不无关系。数字服务税对现行税制的缺陷进行了初步的弥补，但还不足以从根本上解决问题。一国开征数字服务税，势必对其他国家的税源造成影响，这就提出了新的国际税收问题，呼唤相应的新国际税收秩序。（3）数字经济让一国内部税源流动更加便利，从而导致地方税源的争夺，影响地方税收收入的筹集。现实中，一些数字经济发展得好的地方，税源较为充足，而且这些地方往往是经济发达地区，这样，数字经济所带来的税源从经济落后地区向发达地区转移的问题，亟待有相应的对策。

数字经济的发展意味着与信息技术相关的知识新财富的出现。这会推动新财富观的形成。数字财富的重要性会逐步超过传统的财富。这种趋势实际上已经呈现。互联网巨头的形成，在很大程度上就是数字经济发展的结果。一些国家实行的财富税如果不重新加以定义，就会失去意义。各国所实行的房地产税制甚至也会因此受到严重冲击。就是在传统经济中，狭隘的房地产税定义，可能让房地产税所担负的功能不能充分发挥。房地产税一般以评估价为基础按年征收，并成为地方政府最主要的税种之一，这通常是建立在房地产是最重要的财富存在形式之上的。事实上，即使是同样区段的房地产，内部装修的差异，可以让不同房地产实际所对应的财富（财产价值）呈现天壤之别。装修所用的高档木材石材等，本身就可能是无价之宝，仅仅是按照一般的房地产评估价为基础课税，显然不能做到事实上的公平，但这是一般税制的局限性，很难有更好的办法也加以应对。当数字财富占社会总财富之比逐步提升，甚至超过房地产时，一个社会是不是还有必要基于房地产进行公共服务融资，就是一个问题。对于中国这样一个要对房地产税进行立法的国家，这样的变化自然也应该关注。从历史上看，税制的演变与财富所存在的方式有密切关系。农业社会对农业税特别重视，工业社会更关注来自工业的税收。工业社会的不同阶段，工业组织方式的变化，分工程度的加深，对税制也产生了相应的影响。这是就税制的社会需求而言的，对于社会来说，还有一个税制供给的问题。工业革命约两个世纪之后增值税才变为现实。服务经济的兴起，本来就对税制提出了新要求。数字经济更是呼唤与之相适应的税收制度。数字经济发展的速度，可能超过传统经济，因此，相关问题可能在“十四五”时期就会凸显，有必要未雨绸缪，提前加以应对。

数字经济所带来的的收入和财富形成的不同方式，也意味着以促进公平正义为目标的税制要有相应的调整，仅仅围绕一般意义上的资本、土地、劳动力来征税，不能有效地促进税收的公平正义目标的实现。

六、应更加重视财政风险

“十四五”时期，不确定性程度的加深，意味着影响财政收支的不确定性因素越来越多，再加上确定性因素，如人口老龄化所带来的财政风险，“十四五”时期，如何保证财政安全，就成为一个挥之不去的重要问题。地方债的风险，总体可控的判断是可以成立的，但如果因此就放松警惕，那么本来不会出现的风险就可能出现。一段时间以来，地方债风险问题成为社会关注的重大问题，夸大地方债风险要不得，但不能轻视地方隐性债风险。简单地将地方国有企业债务和地方政府的显性债加总，肯定夸大地方债风险。国有企业的债务，不一定会转化为地方政府的直接债务负担，原因之一是国企作为独立法人，公司制下，本身所负担的债务责任就是有限的；原因之二是国企本身有资产，可以对冲全部或部分债务风险。但是，现实中影响财政风险的因素很多，不确定性和确定性因素叠加，再加上积极财政政策对财政支出扩张的要求，对减税降费的要求，这都会对财政正常运行形成压力，在一定意义上，这是财政政策的风险。要真正发挥财政政策的作用，首先必须保证财政运行的平稳，保证财政的正常运行，这就要求构筑新的财政安全防线。要树立财政风险观，增强财政风险意识，将重视财政风险付诸行动，这应该体现在财政制度的完善上。在试编的基础之上尽快构建并完善政府综合财务报告体系，为应对各种可能的财政风险提供信息支持。地方政府新的发债，只能“走前门”，坚决堵住“后门”，在增量上减轻债务负担的压力。应对地方财政风险，应充分发挥省级政府在地方债管理中的主体责任，让地方债问题尽可能在本省（区、市）范围内得到圆满解决。财政风险防范化解是非常专业的事，切忌轻视风险，贸然行动，将本来可以控制在很小区域的债务风险，变成一个泛化的问题。需要注意的是，贯彻落实新发展理念，形成新发展格局，离不开财政的保驾护航，因此，应更加重视财政风险问题，在短期应对的同时，强调通过制度的完善来防范化解风险。

七、财政政策应有新内涵

“十三五”期间减税降费达7.6万亿元左右，2019年全年为2.36万亿元。大规模减税降费成为近年来积极财政政策的一项重要内容。2020年，财政政策在财政资金调拨上形成了新机制，2万亿元中央财政资金直达基层，更好地满足了基层对财政资金的需要，同时进一步提高了积极财政政策的效率。2021年积极财政政策保持连续性和稳定性，不急转弯。在世界经济仍然深受疫情影响的条件下，加上逆全球化的插曲，做好“六保”工作、落实“六稳”任务并不容易，保持财政支出的适度扩张，是符合宏观经济调控要求的。“十四五”时期，财政政策应因时因势而变。宏观经济调控中的财政政策，说到底是一种短期经济政策，是因应短期宏观经济形势变化的选择。本轮积极财政政策从2008年开始，迄今已超过12年。如果不对政策进行微调，政策效力必然递减。这就是我们所看到的，连续实施12年之多的积极财政政策在不同阶段有不同的内容，财政政策创新让积极财政政策有了新的活力。

“十四五”时期，财政政策当有新的探索，应该重新思考财政政策的作用机理。财政政策不应只满足于经济下行压力大时扩张和经济过热时紧缩。新中国财政政策70多年的实践表明，财政政策不仅仅在稳定经济和促进经济增长上有作为，而且可以在更广泛的领域发挥作用，这表明，中国财政政策实践已经超越了凯恩斯主义（杨志勇，2020）。宏观经济调控基于对经济周期的认识，但受技术进步以及政府调控措施的影响，对经济周期的预先判断难度在不断提高。跨周期调节要冲破周期的约束，将短期经济稳定与中长期经济增长更紧密地结合起来，这还需要探索更有效的路径。从现实问题需求出发，财政政策的实施应更多地围绕国家战略任务的财政保障要求，在落实财政政策的同时，保障国家战略任务的完成。

在新发展阶段，财政政策支持科技创新应形成新的机制。各种“卡脖子”项目，严重影响中国的产业链供应链完整，影响产业安全，进而影响国家经济安全。毫无疑义，财政政策应有助于这些项目的突破，为中国经济突围提供支撑。双循环新发展格局意味着国内大循环与国际大循环并行不悖，意味着国内大循环的顺畅是国际大循环的基础，对于中国这样的大国来说，更是如此。在这个阶段，科技创新比什么都重要。这些年来，财政在科技创新上的投入并不少，但从结果来看，还有很大的提升空间。社会主义市场经济体制建设要求市场在资源配置中发挥决定性作用，同时要更好地发挥政府作用，这样，市场创新机制要进一步完善，财政投入应更多地关注企业自主创新。企业在一线，更清楚市场对科技创新的需求，可以更好地推动产学研的有机结合。科技创新既有基础科研创新，也有应用创新。企业创新，过去的认识多数是应用创新，但无论是国际经验，还是国内一些大企业的实践来看，这种认识是有偏颇的。企业同样可能在基础科研创新上有突破，而且由于这种突破与应用技术有更密切的关系，从而可能有更广泛的应用场景。

八、应围绕建立现代财税体制大做文章

紧紧围绕建立现代财税体制，更好地发挥财政在国家治理现代化中的作用。十八届三中全会明确，财政是国家治理的基础和重要支柱。财税改革按照这一定位的要求进行，并取得了积极成效。建立现代财税体制，可以让财政政策更好地发挥作用。财政政策的调控作用的发挥只能基于财税体制。什么样的财政收支结构，决定了财政政策工具的选择。在间接税为主的税制结构中，个人所得税的自动稳定器作用就很难发挥；在社会保障支出占比较低的条件下，相应的自动稳定器作用同样难以发挥作用。这更是凸显现代财税体制建立与完善的重要性，也说明财政政策的作用必须基于现实的财税体制（杨志勇，2018年）。

“十四五”时期，是现代财税体制建立和完善的重要时间段。评判现代财税体制的维度很多，无论如何，现代财税体制应该与现代化经济体系的建设相适应。全面建成小康社会之后，在后脱贫攻坚时代，中国要将注意力更多地放在乡村振兴上，财税体制要与乡村振兴的要求相适应，要为乡村振兴提供必要的支持。后脱贫攻坚时代，防止返贫成为一项重要任务，在财政托底之外，更要走出一条乡村可持续发展的新路，这就是乡村振兴。从资金积累来看，仅仅依靠乡村自身力量是不够的，而单纯依靠市场力量，还有不少问题需要解决。市场力量的内在驱动力是盈利，乡村市场的有限性决定了在不少乡村，仅仅依靠市场的力量，可能扭曲乡村未来发展的方向。这个时间节点上，财政的作用就必须充分发挥，以弥补市场缺陷。现代财税体制的作用是多方面的。区域协调发展一直是大问题，财税的作用也应得到有效发挥。进一步完善中央和地方财政关系，让事权和支出责任、财权和财力更有效匹配。现代财税体制包括具体的重要的财税体制改革，如预算、税收、中央和地方财政关系改革，也呼唤支撑类的具体制度改革，否则，仅仅依靠财税自身改革，不足以完成国家治理现代化任务。现代财税体制的一些基础性改革，特别是公共部门财务管理制度改革亟待加快。公共部门财务管理制度是否合理，关系到预算编制的科学性，关系到预算是否可执行，可以说是关系财税改革全局的基础性改革。现代财税体制应该与现代化经济体系建设相适应。现代经济特别重视发挥消费的引导性作用。为此，现代化财税体制须适应消费升级换代的要求，在税制设计上，拿出切实可行的支持方案。这不仅仅是消费税制的改革，而且从整个税制结构的优化上看，应进一步降低间接税的比重，让消费得到更充分的释放，让消费者在国内有更多的消费机会。现代财税体制是开放的体制，需要适应国际经贸新规则的要求，需要对接国际经济新秩序，在国际性公共产品提供上发挥作用，在促进人类命运同体形成上，发挥应有作用。

总之，“十四五”时期，财政治理应有更多的“实事求是”与“灵活应变”。“十四五”时期，财政需要在财税体制、财政政策、国家治理等多个方面有新的举措，适应经济社会发展的需要，在防范各类风险和同时，扮演好国家治理的基础和重要支柱角色。“十四五”时期，财政既要面对一些确定性的慢变量变化（如人口老龄化）的要求，又要保持必要的灵活性，即基于现实的多变，财税体制和财政政策均应有相应的弹性，以适应不确定性条件下发展的需要。

文章来源：杨志勇《“十四五”时期中国财政治理需要注意的八个问题》，《财政科学》2021年第1期。