张德勇等：不确定性、政府担保与政府或有债务治理
内容提要：政府或有债务是一种源于政府担保且在特定情况下可能发生也可能不发生的支付义务。从国际视角分析政府或有债务的实践演进与理论研究进展，可以发现：政府“最后担保人”角色决定了政府担保是对冲不确定的有力工具，也被各国广泛运用于充当实现宏观经济调控与社会公平目标的政策手段。然而，部分担保政策自身“拙劣”的制度设计，使得政府本身正成为加剧公共不确定性的因素。担保产生的或有支付义务，一旦大规模集中显性化将对宏观经济造成显著负面冲击。对于上述“双刃剑”功能，一方面需要我们积极审慎运用这一政策工具，稳定信心、撬动资源；另一方面更要关注担保引起的潜在风险及其显性化概率。在推进中国式现代化进程中，积极借鉴国外或有债务治理经验，立足国内实践与理论探索，以深化财税体制改革为契机，将债务风险防治与预警“内嵌”于体制机制当中，提高化解重大风险能力，为高质量发展全面推进中国式现代化提供可靠安全保障。
一、引言
备豫不虞，为国常道。党的二十大报告指出：“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战。”国内改革发展稳定任务艰巨繁重，外部环境日趋复杂严峻，不确定性明显上升，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件时有发生。自然界与社会中这种恒定存在的不确定性决定了国家（政府）作为“最后担保人”的角色与定位（刘尚希等，1997；Brixi，2002）。面对巨灾、危机等突发性公共事件对经济社会的重大冲击，政府担保被视为一国社会经济最终的“稳定剂”，也是政府自身“合法性”的基石。不过，一旦政府介入，政府对社会经济“兜底担保”的责任也将大概率以财政支出非预期增长的方式显性化.
事实上，由于不确定和风险恒定存在，政府兜底担保在各国普遍存在。随着实践的深入，政府担保如同税收、直接支出、财政补贴等手段一般，被各国政府广泛运用，充当实现宏观经济调控与社会公平目标的工具。作为即时成本较低的政策工具，在财政纪律渐趋严格的背景下发挥着更为普遍与显著的作用。可是，政府担保并非没有成本。从全球视野观察，这种以法律关系或道义界定的支付义务，隐匿性强、不确定性高，一旦大规模集中显性化将对宏观经济造成显著的负面冲击。Cebotari（2008）和Bova等（2016）认为，政府担保产生的或有支付义务正成为地区财政风险的主要来源之一，也是近几十年世界各国财政风险监管的重点（Brixi，1998）。实践中，部分担保政策自身“拙劣”的制度设计进一步导致政府本身成为加剧公共不确定性的因素。1997-1998年亚洲金融危机、2008年次贷危机，在一定程度上都可归因于不合理政府担保引起的或有支出义务失控。
目前，我国地方政府隐性债务风险备受关注。楼继伟（2023）指出，地方政府隐性债务余额规模，市场方估计在30万亿～50万亿元。“土地财政”模式下累积的隐性债务游离于预算监管之外，多源于地方各种违规担保，法律意义上应归于政府或有支出义务一类。这类债务天然所具有的隐匿性与高度不确定性，导致摸清其具体体量、确定其真实负担比较困难，而最终大概率由财政“买单”的显性化风险，又极易加剧财政金融领域的波动，冲击宏观经济稳定。对此，党的十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”；党的十九大报告再次把防范化解重大风险作为坚决要打好的“三大攻坚战”之首；党的二十大报告进一步强调“守住不发生系统性风险底线”。在此背景下，如何正确认识、客观评估、分散化解地方隐性债务不确定性带来的公共风险，降低集中显性化概率，是当前应对地方可能的非预期财政支出负担与风险的关键。
本文尝试从国际视角梳理政府担保产生政府或有债务的实践演进路径与研究进展，提炼国际治理与管控经验，全面客观理解政府担保在社会经济发展中的作用，并结合我国相关实践及理论探索，以治理我国地方隐性债务为切入点扎实推进政府或有债务管理现代化，在“不确定的世界”（罗伯特·鲁宾， 2011）牢牢守住不发生系统性风险底线，为以高质量发展全面推进中国式现代化提供可靠安全保障。
二、国外政府或有债务实践演进与理论研究进展
有别于其他经济术语，政府或有债务是一个在实践基础上形成的法律概念。与支付时间、支付规模确定的政府直接债务不同，政府或有支付义务的发生以未来特殊离散事件的发生为前提。以法律为依据，政府或有债务进一步细分为基于合同、法律的显性或有债务和基于公众预期、政治压力或社会整体对国家作用共识而迫使政府不得不承担的道义上的隐性或有债务（Bova et al.，2016）。世界范围内，对政府或有债务的认知、研究与规范是在实践中不断深入和推进的。其中，根据政府或有债务兴起与繁荣、或有债务显性化对财政和宏观经济的冲击，以及对或有债务成本量化与控制实践划分，国外相应的研究高峰主要涉及3个时期，这大致与政府积极介入经济社会和政府信用担保行为活跃期相重叠。
（一）20世纪30-70年代，政府担保兴起扩张与政府或有债务管理初探
相较于转型国家和发展中国家，以美英为代表的发达经济体有着广泛且深度应用政府信用担保的传统，也是早期政府或有债务实践与研究的中心。实践中，预算外企业和政府预算外贷款行为是政府信用支持最主要的方式，也是政府或有支付风险集中的领域。预算外企业起源于英国。早在1892年，英国政府为避开政府债务限额修筑运河，授权成立伦敦港务局，其被认为是政府预算外企业的“鼻祖”。美国有记录的政府信用担保发生在1917年，即为对冲第一次世界大战时期农业危机而推出的联邦土地银行所提供的担保。但整体而言，当时政府预算外担保活动并未大规模流行，这与英美等资本主义国家奉行 “小政府”的基本信条有密切关系。
集中的预算外担保活动发生于20世纪30年代美国启动大规模公共投资应对经济大萧条时期。陷入财政困境的州及地方政府既无多余资金对联邦政府的资助进行配套，也因举债额度达到法律上限难以合法接受联邦贷款。1934年底，各地采纳罗斯福总统建议，设立不受政府债务限额约束的公共企业承接债务，实施经济复苏计划。在联邦政府鼓励下，美国预算外企业数量激增，业务范畴涉及学校建设、消防、高速公路、医院、供水供气、电力、排水、土壤保护等多个领域（Bennett and Dilorenzo，1983）。“建设—租赁—回收”模式的引入，实质上将政府信用为预算外企业提供偿债保障的行为合法化。
第二次世界大战期间，为支持本国商品和资本输出，扩大跨国投资，抢占世界市场，政府信贷支持逐步成为美国政府信用担保的重要方式，并深刻影响后续美国乃至世界经济整体的风险格局。第二次世界大战后的30年，美国政府信贷支持活动呈爆发式增长，这主要源于住房信贷政策成为政府消除种族歧视、实践“美国梦”的重要政策工具。美国联邦政府建立房地美、房利美等政府支持企业，创建了以（住房）抵押贷款二级市场、抵押衍生产品为代表的政府机构债券市场，并为其提供隐性担保，提高住房抵押流动性，有力支持和补充了私人金融体系。政府深度介入与隐性支持使得政府承担住房信贷或有支付义务不断积累。20世纪50年代后期，脱离预算监管的政府信贷规模几乎超过政府预算赤字（盈余）规模。数据显示，1946-1957年，美国联邦政府现金预算盈余为114亿美元，对经济具有显著收缩作用，而同时期联邦信贷净流量高达473亿美元，明显对冲预算盈余产生的紧缩效应（Law，1961），使人们无法忽视这些大规模游离于预算外的信贷资金。
随着对政府担保行为认识的深入，人们意识到预算外信贷活动与其他政府财政行为一样，也是社会资源再分配过程，需要竞争资金，并产生政府支付义务，因此同样应纳入预算，接受立法机构监管。1969年，美国政府正式采纳“统一预算”（Unified Budget）概念，把包含联邦信贷在内的政府活动纳入预算，并记录信贷引起的预算现金流情况（Levit，2014）。
可以认为，20世纪70年代前，对政府担保及或有支出义务的关注集中在西方社会。这些未在政府预算中反映的预算外信贷行为被定性为“在充斥着古典自由主义有限政府信仰，对政府直接支出、补贴行为存有系统性意识形态偏见的社会中，政府实现其政策目标的重要工具”（Hudson，1986）。然而，过度扩张的政府担保行为对财政产生的非预期成本和对宏观经济的冲击，促使监管机构不得不探索如何把政府或有支出义务纳入监管的范畴。
（二）20世纪80-90年代，政府或有债务的实践拓展与认识深化
国外关注政府或有债务风险的第二波高潮出现在20世纪80-90年代。这一阶段正是苏联国家大规模经济转型和东南亚经济奇迹启动时期。市场化转型带来“隐匿赤字”（Hidden Deficit）显性化以及亚洲金融危机等区域性危机的相继发生，让缺乏财经纪律约束下的政府信用行为备受质疑，政府或有支付义务对各国财政和宏观经济可能造成的冲击开始受到世界范围内广泛关注。
这一时期，越来越多的学者注意到政府“报告赤字”（Reported Deficit）与“隐匿赤字”的差异。由于“隐匿赤字”存在，政府对外报告的赤字无法全面反映政府真实的财政状况，经济呈现“虚假繁荣”的表象。Kharas 和 Mishra（2001）指出，诸如货币、债务期限、利率等债务结构风险以及到期政府或有债务等预算外政府义务产生的“隐匿债务”极可能对政府财政状况构成冲击、带来不确定性。
其中一个关注焦点是东南亚经济奇迹。20世纪80-90年代经济增长初期，泰国、马来西亚、印度尼西亚等东南亚国家实施出口导向型增长模式。为改善国内基础设施条件，吸引外国投资，这些国家大量采用合同方式将政府担保或承诺成本显性化，以消除国外投资者对法律不完善、汇率波动等投资环境不确定性的担忧。然而，外部经济条件恶化直接导致政府无法兑现承诺，大量累积在基础设施、银行领域的政府或有支付义务需要集中现时支付，对政府财政以及宏观经济稳定构成了巨大冲击。
同期，部分转型经济体处于社会经济激励约束、风险分配机制重构的阶段，也是观察政府或有债务颇为合适的对象。Brixi（2002）通过关注匈牙利转型过程发现，财政赤字状况并未如报告显示的那样健康良好，大量政府债务被隐匿起来。从计划经济转型为市场经济过程中，匈牙利政府除继承银行体系长期累积的债务外，还承担起刺激经济增长、重建落后基础设施、稳定金融机构、鼓励资本流入等职能，产生新的支出需求。在资金约束下履行上述职能，匈牙利中央银行启动大量的准财政活动，如设立特殊预算外单位（如商业银行、国有基金等）完成政府资产购买、利息支出等活动；以国家担保（如国家财产基金）支持环境重组融资、国有企业纾困、特殊金融机构稳定计划等，为社会主体提供隐性补贴。通过预算外单位错综复杂的相互担保借贷从市场融资，为政府试图干预的项目或机构提供救助，实现政府稳定金融体系和宏观经济的目的（Brixi，2000）。同样，捷克为融入欧盟市场而推进的银行市场化改革也采取类似策略。然而，低质量担保以及缺乏监管的预算外采购行为导致政府担保债务违约率攀升，隐匿的债务成本最终转化为政府预算支出大幅增长。1996-1998年，匈牙利因或有债务显性化对财政支出形成的冲击占GDP比例分别为1%、3.1%和1.5%。由此可见，通过增加预算外债务进行的财政调整，表面上降低了传统的赤字率，但却因政府或有支出义务的累积而可能不具有持续性。
这一阶段政府或有债务理论研究最大的突破在于基于实践经验提出的“政府风险矩阵”。Brixi（1998）基于匈牙利、捷克等转型国家实践，突破传统政府显性债务边界与分类，将政府负债扩展到政府支付义务范畴，成为政府债务研究的新里程碑。其突出贡献在于两大方面。其一，扩展传统政府债务和风险的研究视角与范围。除传统意义上基于法律或合同界定的政府显性债务外，风险矩阵强调“基于社会公众或利益集团压力所导致的政府隐性支出义务”，为全面真实反映政府债务实际运作与风险环境提供了一个更为完整的分析框架。其二，将“不确定性”即“概率”理念引入政府公共财务管理。借鉴私人部门或有债务概念，提出公共部门也可能面临触发事件、支付规模或支付时间无法确定的或有支出义务。后续国际上有关政府债务的界定与分类基本采纳了类似“风险矩阵”的思路和方法（Cebotari，2008）。
（三）20世纪90年代以来，全面推进政府或有债务量化研究与分析
如果说第二阶段集中在定性研究，那么这一阶段研究开始进入定量分析。政府或有债务研究第三波高潮始于2008年次贷危机前后，随着对美国次贷市场的关注而再度兴起。这一时期，对政府或有支付义务的理解更为客观和全面，重点集中在估算政府或有债务显性化成本以及防止或有债务显性化的制度因素方面。
基于多国政府预算和债务管理实践经验，Cebotari（2008）对政府或有债务管理进行了总结与梳理。与其他研究不同，他将或有债务明确分为“隐性或有债务”和“显性或有债务”，并开创性地提出诸如担保等或有债务形式是政府可使用的政策工具之一，与政府直接财政支出、补贴、贷款等是可以相互替代的。现实中，由于上述政策工具所显现出来的当期和长期成本差异，在面临政治压力以及日益严格的财政约束下，政府将优先选择或有债务替代当期成本较高的直接支出、补贴等。这一结论进一步证实 Brixi（1998）等的判断，即面对日益加剧的财政风险与债务约束，政府在财政机会主义导向下，会趋向于以或有支出方式隐匿成本。
随着对政府或有债务成本量化研究的深入，如何有效控制或有债务显性化成本备受关注。Bova等（2016）通过全面估算1990-2014年34个发达国家、46个新兴市场国家共230个政府或有债务案例后发现，总体上政府或有债务显性化与经济增长的当期变量负相关，与经济增长滞后项正相关，由此推测，经济繁荣或过热会刺激社会整体过度承担风险，并在经济增长趋势反转时风险显性化。此外，政府或有债务也具有扎堆显性化特征。1997-1998年亚洲金融危机、2008-2009年国际金融危机为两个显著峰值，仅2008年就有超过30个或有债务显性化事件，且高发于金融部门和国有企业。这在一定程度上可归因于世界经济一体化下资本跨境流动造成的风险同频共振等。另外，发达国家与发展中国家或有债务类型也存在显著差异。发达国家政府或有债务主要集中在金融部门，而发展中国家则偏混合型。除金融部门外，法律合同以及自然灾害引发的发展中国家政府支付义务比较突出。上述研究数据也显示，那些最终转变为政府现实支出的或有债务中，80%以上是隐性而非显性的支付义务（Bova et al.，2016）。这也意味着实践中政府或有支出义务对财政及宏观经济冲击更多源于社会利益集团或民众的压力，而不是法律或合同约定，财政负担高度的不确定性以及由此带来的风险更为突出。据此，在世界政治经济不确定加剧的背景下，随着政府角色与职能扩张，以“小政府”著称的西方资本主义国家与“打破风险大锅饭”向市场经济转轨的国家在应对和防范政府或有债务风险方面日益殊途同归。
（四）日益上升的政府或有债务风险激发从制度层面探索治理的新动力
近年来，无论是转型国家还是发达国家都面临着日益加剧的不确定性与风险。这种不确定性不仅来自财政领域，也来自医疗、教育、健康、宏观经济、社会治理等公共领域，大而不倒的私人部门（如大型金融机构）以及法律诉讼、环境、自然灾害和重大疫情等，并且都存在着最终向财政风险聚集的可能性。政府或有支出义务出现于社会经济的多个方面。具体体现为，全球经济一体化，贸易、资本和人员高频跨境流动，国内资产价格、金融系统以及整体宏观经济同频共振的风险加大，对一国政府在稳定汇率、宏观经济等方面发挥的作用提出更高要求。互联网普及、交互式社交媒体推广，社会公众包括基层百姓有了更为直接的发声与诉求渠道，在普及公众参与意识的同时，也给传统的政府治理、危机应对模式等带来新的不确定性。除了经济社会领域，国际上不同意识形态下的政治经济体制较量自冷战结束后从未平息，也成为一国执政党的外在压力和不确定性的重要来源。上述内外部压力在某些节点被触发后，极可能转化为冲击社会经济稳定的因素，迫使政府调整政策或改变施政方式，通过加大某些领域投入来对冲风险，增加政府可能承担的支出义务。
随着理论研究深入，学者们开始将视野扩展到体制机制层面。研究发现，政府在处理和应对内外冲击时，“国家能力”差异导致应对模式和处理效率不一，从而对政府支出乃至整体社会成本的影响不同。Brixi（1998）在分析隐性债务时就提出公共融资的确定性对举债能力受限、现金和债务管理能力偏弱、风险偏好较低的国家而言尤为重要。而隐性或有债务不可预期性对那些财政可持续性差、外部融资能力弱的国家构成潜在风险。Acemoglu等（2003）认为，宏观经济波动是体制机制的结果。一国“弱”体制机制将通过一系列微观和宏观渠道造成经济波动，加剧经济乃至政治层面的不确定性，从而增加未来政府应对冲击可能承担的支出义务。一国治理能力与水平在一定程度上塑造了该国治理框架、政策决策过程以及具体决策内容。例如，一国决定对外开放资本市场、再保险市场或引入外资进入国内市场，这些政策一方面扩大风险分担范围，做大分散风险“池子”；另一方面，倘若本国监管机构无法对这些流动性较强的资本进行有效管理监督，允许资本自由流动反而会加剧市场波动，构成经济不稳定的因素。
实践中，扩张的政府或有债务推动多国从管理层面加强政府或有债务的监管。具体做法包括四个方面。一是要求立法机构审批。多数OECD国家，如比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、英国和美国等规定政府信用担保需获得立法机构批准（马恩涛，2012）。二是更为科学地核算政府或有债务规模。各国在技术上多以现值法为主，同时结合违约率等方式进行测算，如澳大利亚对财务担保合同采取面值计量法，并酌情考虑相关收益和费用；捷克使用未结清的担保余额乘以违约率估算担保性债务规模，违约概率分为很高（90%）、高（30%）、中等（15%）和低（5%）四档（Brixi、马骏，2003）。三是加强或有债务的报告和披露。根据其发生的可能性大小和量化难度采用不同的报告或披露方式。美国联邦政府会计将或有事项分为“很可能发生”“可能发生”“发生可能性较小”三种类型，对应为“在资产负债表中报告”“在附注中披露”“在财务报告中暂不披露”三种披露模式。在报告期内，或有债务规模变化也作为成本的一部分进行持续跟踪。加拿大按发生概率将或有事项分为 “很可能”（发生或不发生的概率大于 70%）、“不太可能”（发生或不发生的概率小于 30%）、“无法判断”（未来发生或不发生的概率在30%~70%）三类。对很可能发生且能可靠计量的，须在财务报表中报告（马蔡琛、尚妍，2016）。四是实行权责发生制预算会计制度，更真实全面地反映或有负债对政府财政预算的影响。鉴于传统的收付实现制预算会计制度不能准确反映或有债务的真实风险，大多数OECD国家，如美国、澳大利亚、新西兰等采用权责发生制预算会计制度，以收入和费用是否发生而非以款项是否收付为标准，记录并反映政府应承担的或有债务责任。
三、我国政府或有债务实践和理论探索
相较于发达国家，我国政府担保及或有债务演进具有显著的阶段性特征。市场化初期呈现转型国家特殊的风险配置格局，随着市场化不断纵深发展，开始出现市场经济国家类似的问题。这和政府与市场边界逐渐厘清，国企产权改革与治理体系逐步完善，政府职能日渐聚焦于公共产品与服务领域不无关系。政府角色从直接介入经济社会，转向市场化担保与隐性承诺，就此重塑了社会整体利益结构与风险格局。
（一）我国政府担保与或有支付义务伴随经济转型而生
在向市场化转轨过程中，我国选择了一条渐进式改革路径，如实施价格双轨制、改革试点再推广等。在分步引入市场要素的过程中，为防止转型成本集中显性化对社会经济的剧烈冲击，我国国有企业、国有银行体系“隐匿”大量的改革成本。同时，中央政府对地方政府、国有银行体系、国有企业等强有力的隐性担保，保障了国有身份的经济主体在转型改革中持续低成本获取资金与资源。而在新的社会利益结构以及风险激励机制重构并渐趋稳定的过程中，隐匿于国有银行、国有企业内部的部分转型改革成本以政府或有债务显性化方式逐步得到释放。随着市场化深入以及国有企事业单位改革推进，政府或有支出义务集中显性化风险也在我国出现，如1996年国有企业“债转股”、1998年政府对国有商业银行体系注资等。据不完全统计，2003年针对国有企业破产补贴，2003-2005年国有金融部门注资，2003年抗击洪水、SARS以及2008年汶川地震造成的政府或有支付义务显性化支出分别占当年GDP的0.1%、9%、0.75%和0.5%（Bova et al.，2016），保证了在社会可承受的成本与冲击范围内，各类市场化改革渐次推进。
与此同时，我国有关政府或有债务的研究也逐步展开。如刘尚希等（1997）将行业主管部门、政策性银行发行债务定性为“准国债”，樊纲（1999）提出国家综合负债概念等，这些研究事实上已突破单纯涉及国库券等直接显性政府负债的理解。与国际上集中于政府担保实践活动的现实反映与对策方案不同，国内学者针对政府担保活动及成本风险研究更倾向于在“国家—个人—社会”互动框架下展开逻辑推演。这种溯及本源、更为深刻的探究可能与国内学者具有经典马克思主义政治经济学与西方经济学的双重研究背景有关。基于政治经济学与制度经济学理论分析，刘尚希（1999，2005）以“不确定性”为核心，将公共风险与财政风险的关系置于人类社会发展的历史维度加以阐释，认为“不确定性引发的公共风险推动着组织、制度以及国家进行着一种自发的无意识的进化过程”。国家财政化解市场机制无法化解的“剩余”公共风险，是全社会风险最终承担者。“最终承担的公共风险与制度结构有密切的联系。”财政被提升到“整个社会（国家）承担公共风险的核心地位来看待”（刘尚希，1999），而制度变迁则是化解财政风险的关键。在这一过程中，值得关注的是“政府双重主体”的提出，为将政府公共风险“嵌入”以国有经济为主体的转型经济体中提供了一个诠释框架（刘尚希，2003），为推进“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”市场化改革和“打破风险大锅饭”，清晰界定政府职能与角色提供了一些思考与探索。
（二）市场化改革进程中的政府担保与或有债务实践演进
我国市场化改革启动，两步“利改税”、1994年《中华人民共和国预算法》颁布以及“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为导向的国有企业改革等政策措施先后实施，政府与国有企业、国有银行之间，中央政府与地方政府之间的边界和权责关系逐步得到厘清。这一过程推动着政府“双重主体”身份分离，一定程度上解决了以国有经济为主体的国家，其政府对国有主体承担无限责任的问题。具体体现为，市场经济条件下，政府基于市场经济主体与公共管理主体的双重主体身份，承担风险类型和支出义务不同（刘尚希等，2003）。作为 “最后担保人”，政府公共管理者身份对社会经济稳定有着兜底作用，并以强制征税权、监督权等加以保障。除法定支出责任以外，还会承担基于道义上可能承担的公共支付义务。另外，在公有制为主体的国家中，作为国有资产与资本代理人，政府凭借所有人身份以出资额为限，对国有企业、事业单位及分支机构等存续发展具有担保义务，这是出资人担保债务的来源。理论上，两种身份调动和汲取社会资源能力不同，可获取财政收入来源各异；其他利益相关主体与之缔结契约和对其期许也不一样，从而造成政府承担的风险种类与规模存在差异。
计划经济时期，政府经济主体与公共主体这两种身份是重叠的。一方面，政府直接介入经济生活，负责产品生产销售分配；另一方面，通过公共部门承担体制内就业、教育、医疗、住房等职能，政府公共职能与经济职能难以区分。尽管没有得到法律意义上的确认，但此阶段政府支付义务是无限的，即所谓的“风险大锅饭”（刘尚希，2004）。
在向市场经济转轨过程中，随着中央与地方政府相对独立的财政层级形成，政企分开、国有产权逐步清晰，政府的两类职能、两种身份一定程度上得以分离。并且，通过体制改革和法律意义上权责关系的明晰，政府与国有企业、中央政府与地方政府源于模糊的双主体身份和不清晰的产权结构产生的强烈担保预期有所弱化。值得关注的是，在此过程中，相较于“爆炸式”改革模式，中国为典型的沿着“渐进式”改革路径转型的国家，政府担保形成的或有债务对改革风险与不确定性在时空分布上的调整与缓冲的重要作用，或许是渐进式改革成功的一个关键因素。通过在“政府—国有企业—国有商业银行—公共事业单位”之间重新分配改革的风险与成本，以政府或有支出义务等方式（如部分国有企业政策性亏损、国有银行体系存在的政策性呆账坏账）“隐匿”部分改革的即时成本，将市场化改革的整体成本在时空上更为平滑分配（卢文鹏、尹晨，2004；张杰、杨连星，2013），避免风险集中显性化对经济体造成的强烈冲击，并在适当的时候，在经济容量可消化、社会可承受范围内，渐次显性化并逐步吸收相关改革成本（如国有企业市场化改革、国有银行商业化转型等），确保了改革分步实施与平稳推进。后续，随着国债的顺利发行以及国债市场的形成与渐趋成熟，市场化融资模式预示着中央政府与市场主体之间边界逐步清晰，政府债务风险逐渐聚焦到地方政府层面。
（三）构筑遏制政府或有债务风险的制度藩篱
我国政府债务风险主要集中在地方政府层面，以地方隐性或有债务风险为主要表现形式，随着经济社会发展以及改革推进而逐步出现、扩张和显性化。
1.1950-1977年，计划经济时代长期“既无外债也无内债”
新中国成立后，为迅速医治战争创伤，克服当时的财政经济困难，中央政府于1950年发行人民胜利折实公债，东北地区获准发行东北生产建设折实公债，开了地方发行公债之先河。不过，自1968年还清所有内外债后，中国停止发行政府公债，进入了一段“既无外债也无内债”时期。
2.1978-2011年，地方政府或有债务较快增长引起中央重视
改革开放后，随着经济快速发展，地方融资需求较快增长，尽管中央明令不允许地方政府发债融资，但地方政府开始“探索”表外举债。1994 年分税制改革后，财力层层向上集中，地方政府尤其是基层政府，绕过当时《中华人民共和国预算法》通过城市建设投资公司形式扩张表外债务，地方或有债务风险开始滋长。1997-1998年亚洲金融危机和2008-2009年国际金融危机期间，为刺激地方经济，地方政府表外债务快速增长，成为地方财政风险乃至整体金融风险的隐患所在，逐渐引起中央高度重视，进而采取有针对性的措施治理地方政府或有债务。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，实行全口径预算管理，对或有债务进行有效监控。政策层面的回应反映了对当时亚洲金融危机中经济增长模式与国家信用相互关系的反思，也涉及中国在经济转型与改革实践中政府角色调整与国家风险机制重构等深层次问题的思考，标志着政府或有债务纳入决策层视野并进入强监管轨道.
3.2012年以来，地方政府或有债务归入隐性债务范畴并加强监管
党的十八大以来，针对地方政府或有债务是引发地方债务风险和财政风险的主源，沿着“地方政府或有债务→地方政府性债务→地方政府隐性债务”这一定位认识与治理线索，在赋予地方政府合法举债的同时，全面加强了对地方政府表外或有债务的管理。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2013年12月，《全国政府性债务审计结果》将政府债务（含地方政府债务）区分为“直接债务”和“或有债务”，即“负有偿还责任的债务”“负有担保责任的债务”“可能承担一定救助责任的债务”。这意味着，我国首次将政府承担的偿债义务扩展至包括政府及下属机构、融资平台企业、经费补助事业单位、公用事业单位等在内的公共部门所承担的支出义务。这种债务分类方法采用偿债资金来源（偿债责任）和债务法律关系双重标准。只要是财政资金偿还的债务，无论举债主体是政府（政府部门和机构）还是其他公共部门（如为地方政府承担融资任务的地方融资平台公司、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位），都属于政府负有偿还义务的债务。而“由非财政资金偿还，地方政府通过国有独资企业或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT、融资租赁、垫资施工等方式为公益性项目举债”则归为政府可能承担一定救助责任的债务。这种引入或有负债测算政府债务的方法显然参考了国际通行的“风险矩阵”定义。
2014年修订的《中华人民共和国预算法》赋予地方政府举债权，地方政府债券成为地方政府唯一合法的举债方式。地方平台企业债务分类治理，“政府的归政府，企业的归企业”。中央政府允许地方发行债券置换地方平台债，直接增加地方显性债务2万亿元。平台公司市场化转型改革推动着地方政府与平台企业风险各自负担与成本内化。此时，在政府负债表上反映地方政府债务仅出现“地方政府债券”，而不再以“直接债务”“或有债务”加以区分。“地方政府性债务”随之被“地方政府债券”所替代。地方偿债义务的显性化背后折射出在推进国家治理现代化进程中，决策层对地方政府违规举债行为的纠偏与引导，试图通过平台企业公共融资职能的剥离加速厘清地方政府与市场的边界。
与之相对应的是“隐性债务”概念的出现。2017年7月召开的中央政治局会议首次提出“地方政府隐性债务”，指出“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。所谓的 “地方隐性债务”是指地方政府在法定债务限额之外直接或间接承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务，主要涉及承担地方政府职能的地方融资平台债务。从法律意义上讲，地方融资平台债务属于预算外国有企业负债，不在政府预算中反映，这类非即期债务仅当融资平台债务项目收不抵支、无法自我偿债时，才会成为地方政府现实的支出。然而实践中，地方政府往往以出具担保函、承诺函、安慰函等向这类债务提供各种变相支持；政府投资基金、PPP、政府购买服务等也以约定回购投资本金、保底收益等形式，承诺政府兜底。这意味着大量最终由地方政府承担的支出义务以平台债等政府表外债务方式被隐匿化和或有化，增加了未来地方财政的不确定性。由此，决策层将融资平台债务这类或有支出义务归为隐性债务，表明我国从牢牢守住不发生系统性风险底线的政策意图出发，决不允许地方政府债务以外还存在任何形式的债务，借此堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。2018年政府工作报告特别强调“防范化解地方政府债务风险，严禁各类违法违规举债、担保行为，积极稳妥处置存量债务，健全规范的地方政府举债融资机制”。随后，中央陆续下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）等，对地方政府隐性债务治理工作作出部署，倒逼地方政府规范自身的融资行为，通过加快地方公共企业市场化改革进一步明晰地方政府与市场边界。地方政府隐性债务进入强监管阶段。
四、对我国加强地方政府隐性债务治理的启示与建议
通过对国内外政府担保及或有债务实践演进与理论研究进展的梳理与总结，可以得出学理上政府或有债务与当前我国地方隐性债务联系紧密，在理论认识以及实践管理方面具有重要的参考价值与指导意义。故此，需要我们在推进中国式现代化进程中，积极借鉴国内外或有债务治理经验，以深化财税体制改革为契机，将地方债务风险预警与防治“内嵌”于体制机制中，客观认识，完善机制，对症下药，逐步化解存量隐性债务、严格遏制增量债务，为以高质量发展全面推进中国式现代化提供可靠安全保障。
（一）启示
1.政府“最后担保人”角色是或有债务产生的根本原因
梳理国际上政府或有债务实践与理论，可以得出政府或有支出义务的存在具有必然性。政府对国有企业及其他社会主体“天然的”担保功能是政府作为“最后担保人”的现实存在，也是产生或有债务的根本原因。
人类对自然界的探索和社会实践并不充分，加之信息不完整、非对称性，自然灾害、外部偶发冲击的存在以及人类有限理性等因素，使我们生活的世界充满不确定性。为维系人类社会繁衍，实现整体社会福利帕累托改进，社会集体性形成了对公民具有约束力的制度规定，从而规避和化解公共风险（刘尚希等，2003）。这正是国家（政府）作为“最后担保人”，天然承担保障一国政治经济稳定、社会可持续发展等职能的体现，也是一国政权合法性存在的价值所在。国家（政府）隐性担保是“国家能力”的外化体现，在某些时候能转化为政府可利用的政策工具，改变经济社会中个人、部门、产业，乃至社会整体风险偏好与承受能力。如为支持某些特殊行业、特定人群，政府通过担保法案以法律方式将政府“隐性担保”显性化，转化为政府的直接债务；“9·11”恐怖袭击事件后，美国政府立法对航空业提供贷款担保，支持航空业的恢复和发展等。通过政府担保增信，政府分担和分散了社会微观主体的风险与不确定性，有利于新的风险分配格局形成。
2.全面理解现阶段政府或有债务理论边界与实践定义
实践中，各国政府或有债务理论边界与实践定义存在着差异。受历史渊源、风俗文化、政治经济因素以及发展阶段等影响，国家职能与政府边界不尽相同，政府承担职能以及社会公众对政府期许承担的支出义务也不同。这在国际国内或有债务演进路径上表现得非常明显。此外，不同类型国家对政府或有债务关注点不尽相同。尤其是国家体制、经济结构、发展阶段与政府职能定位、资源配置模式差异化情况下，这种可比性就更弱。相对而言，隐性或有债务更多地发生于转型国家。原因是显然的。随着计划经济向市场经济过渡，政企分开，国有企业市场化改革，“全能型”政府逐步退出经济社会领域的直接干预，国有企业体系不再承担保障职工医疗、住房、失业、基础教育等职能，“隐匿”于国有企业体系的社会公共服务成本，成为政府需要支出的显性义务。伴随公共服务社会化，经多主体多轮博弈后，社会风险分配将形成新的均衡状态，而非完全的结构性改革意味着金融体系坏账增加以及中央银行的半财政活动。缓慢的市场化改革也将增加政府或有债务累积的可能性。此外，公众对 “全能政府”的期许仍抱有惯性思维，因此，道义上坚信政府广泛救助与兜底的预期也进一步加大政府担保的概率，增加政府的隐性或有支付义务。
因此，对一国政府角色相对清晰的定位是进行全面的财政风险分析的基础。原则上，政府依法依规举借的债务与支出义务属于政府直接债务范畴。而进一步向外延展政府职能边界，扩展政府法律意义上或是道义上可能承担的责任范畴是界定政府或有支出义务的依据。根据一国人口结构、行业与经济风险分析，全面评估和预测政府在当期和未来可能承担的直接和或有债务的类别与承压范围。另外，隐性或有债务源于隐性担保行为，相应地，治理重点则是将政府隐性担保以市场化方式量化和显示成本，并将成本在政府、市场主体、市场化担保主体各自的资产负债表中分配和分担，全面衡量各类主体面临的风险与权责。做好了以上地方或有债务治理的基础性工作，就为化解风险、科学管理、预警防范打下基础，同时也给地方政府、金融主体、公众等释放明确信号，对协调各类责权关系、分散转移风险等提供积极和稳定信号与预期。此外，也可尝试以地方或有债务概念覆盖现有隐性债务支付义务，关注显性和隐性或有债务对政府预算、社会资金流向及宏观经济造成的不确定性。
3.政府或有债务是一把“双刃剑”
政府担保本质是一种增信行为。从微观层面讲，是以政府信用为被担保人增信，降低被担保人风险和融资成本，实现机会公平或优先发展等政策目标；从宏观角度理解，政府担保尤其是隐性担保的广泛存在，是政府作为“最后贷款人”实现兜底功能的基础，也是一国“国家能力”的集中体现。作为社会政治经济稳定的基石，政府隐性担保的角色能为一国社会经济发展提供相对确定的环境，进而对经济增长产生直接的促进作用。但与此同时，担保形成的或有债务也是一把“双刃剑”。当面临抉择时，特别是在严格财政纪律的约束下，决策者往往会基于财政机会主义，选择即期支出较少的担保行为取代政府直接融资或支出模式。然而从长远看，这类债务一旦由于特殊事件或政策条件的冲击而集中显性化，政府应对的手段有限。例如，增加赤字、削减支出安排、出售国有资产、债务违约等行为都会损害政府信用，缩小未来政策操作的空间。尤其是对那些税收弹性小、融资渠道单一的国家而言，短期或将面临更高的债务流动性风险。此外，政府担保还将改变市场激励机制，使得风险价格无法正常发挥“指挥棒”作用，影响市场主体行为。资金供给方（金融机构或金融市场）难以客观衡量被担保人信用，加剧市场救助预期，扭曲资源配置。财政机会主义、道德风险加深市场主体对政府担保的依赖，而非专注于提高自身效率和竞争力（Brixi，1998），加剧政府或有支出义务累积，加剧社会整体高风险、高杠杆倾向。
因此，政府天然的“隐性担保”维持着国家运转，某些情况也可通过 “隐性担保”的显性化来实现政府推动特定行业发展或保障特殊人群利益的目的，但隐性担保是有成本的。这就要求我们一方面审慎使用这种相对低成本的政策工具，引导资源配置；另一方面，更需关注担保引致的潜在或有风险。
（二）政策建议
1.以合理的经济增速做大经济总量，降低政府债务风险
我国政府债务风险主要表现在地方政府层级，地方政府债务风险的大小与经济运行波动息息相关。因此，保持一个合理的经济增速，改善社会预期，增强发展信心，实现消费与投资相互促进、良性循环，做大经济总量这个分母，是有效防范和化解地方政府债务风险的根本。针对一段时期以来我国经济运行面临的一些困难挑战，要按照中央决策部署，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，有针对性地进行逆周期调节，以提振消费为重点扩大国内需求，巩固和增强经济回升向好态势。同时着眼中长期，以高质量发展为主线，以加快培育新质生产力为抓手，壮大新兴产业和未来产业，加快建设现代化产业体系，促进发展方式持续转变、经济结构不断优化、增长动能加快转换，进一步激发经济发展内生动力，推动经济持续稳定发展。需要指出的是，在宏观政策制定和实施时，应增强宏观政策取向一致性，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，强化政策统筹，避免“合成谬误”，确保同向发力、形成合力，使宏观政策“组合拳”更有力地推动经济实现量的合理增长和质的有效提升。
2.以深化财税体制改革为契机充实地方财力
我国地方政府债务风险在一定程度上源于地方财政收支权责不匹配形成的财政压力。从中长期看，治理地方政府债务除了加强监管外，还需进一步推进财税体制改革，根本性缓解地方财政压力，降低地方政府债务需求与融资冲动。其一，以深化财税体制改革部署为契机，进一步理顺中央和地方财政关系，合理划分中央与地方财权和事权，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，充分调动中央和地方两个积极性。其二，稳步推进省以下财政体制改革，优化省以下财力分配，加快形成稳定的省以下地方各级政府事权、支出责任与财力相适应的制度，切实加强基层财力保障。其三，健全地方税体系，适当提高地方共享税比例和扩大地方税收管理权限，积极拓宽地方财源，增加地方自主财力。其四，加大中央对地方一般性转移支付的保障力度，提高市县财力与事权相匹配程度，为建立健全防范化解地方债务风险长效机制提供充分的财力保障。
3.建立健全政府或有支出义务治理体系与框架
对地方政府而言，除了地方融资平台，或有支出义务还存在于政府与社会资本合作、政府购买服务、政府投资基金、地方商业银行不良贷款、地方国有企业负债，以及因突发重大公共事件、自然灾害所造成的损失等。相较于其他的政府债务形式，隐性或有债务往往是政府面临的最大的财政风险来源。触发政府支出义务事件不确定性、债务风险价值不确定性、政府介入或救助程度不确定性等各种不确定性使将其全面纳入财政整体风险管控框架以及列入预算中监管，存在着技术层面的困难。因此，建立健全我国政府或有支出义务治理体系与框架需要积极借鉴国际经验，结合中国国情，在实践中不断探索。其一，建立覆盖政府担保等或有债务的全口径债务监管是加强或有债务风险管理的前提。对政府直接债务、或有支付义务等政府全口径债务状况进行全面梳理，尤其需要根据公共部门、私人部门风险特点，剥离和提炼社会经济领域政府可能承担的风险与支出义务。其二，科学量化政府各类或有债务的显性化概率。引入“显性化概率”更为精准地测算政府每年实际可能承担的或有支出义务，评估各类风险对当年政府财政预算的支出要求，提前在预算中计提准备，避免或有债务集中显性化对财政收支形成重大非预期冲击。其三，加强对公共部门、私营部门等各类责任机构风险的定期跟踪评估和报告，同时制定政府监管框架、预警机制以及分级响应和应急措施，以制度设计控制政府或有债务的显性化概率。如加强或有债务信息的披露，通过存款保险、自然灾害再保险等市场化方式和制度设计，分散和转移部分风险。其四，引入权责发生制预算体系。传统的预算会计规则规定，政府义务只有在确定发生时才被记录。这种确定性与隐性或有债务自身不可预计、量化困难的特点相冲突，无法确保政府在制定政策时充分考虑并反映或有债务的财务风险。如不加以调整和改革，会计实践操作层面的局限性会让希望通过会计手段完整呈现隐性债务成本的努力成为一种“美好的设想”。其五，对于违法违规担保形成的政府隐性或有债务，对相关责任人要实行终身问责、倒查责任，做到“发现一起，查处一起，问责一起”，进一步严肃财经纪律，切实遏制新增隐性债务。
文章来源于《财经智库》2024年第10期。作者:冯静，中国社会科学院财经战略研究院副研究员；张德勇，中国社会科学院财经战略研究院研究员，中国人民大学财税研究所兼职研究员。
