内容提要：财政分权理论认为财政政策稳定宏观经济的职能应该由中央政府负责，但在中国应对外部冲击的逆周期财政调控中地方政府发挥着重要作用。本文用全球需求变化作为外生冲击构造偏移-份额工具变量，研究地方政府在面临负面出口冲击时如何通过债务扩张进行逆周期财政调节。研究发现，在新预算法实行前，地方政府面对本地出口增长放缓显著增加了融资平台债务举借，这带动了基建投资增加，缓解了经济增长受到的负面影响，而代价则是金融风险的积累。在新预算法实行后，由于地方政府举债行为受到严格约束，地方政府显性债务没有相应增加。这一变化导致经济增长受出口冲击的影响加深，但金融风险的上升也得到了抑制。本研究有助于理解外部冲击影响加深的环境下地方政府债务在中国经济调控中的作用，为健全财政治理体系和宏观经济治理体系提供了政策参考。

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一、引言

近年来，国际政治格局发生了深刻变化，世界百年未有之大变局加速演进。当前逆全球化思潮抬头，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发。在上述多重因素的作用下，全球贸易增速不断放缓。出口增长放缓给中国经济持续发展带来了挑战。十四五规划提出，要搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。在上述背景下，加深对逆周期财政政策运行逻辑和作用效果的理解变得更加重要。

经典财政理论认为，由于财政政策的外溢效应较强，地方政府进行逆周期财政调控的社会成本收益与自身成本收益难以匹配，因而财政政策更适合作为中央事权（Oates，1972；楼继伟，2013）。然而在政策实践中，2008年国际金融危机以来宏观调控的事权逐渐下移，形成了“中央调控地方化”的事权配置格局（刘尚希，2023）。地方政府通过融资平台举借债务增加投资，以对冲经济下行和失业风险；2015年新修订的《中华人民共和国预算法》（下文简称“新预算法”）实行后，地方政府还可以发行地方政府债券增加资本支出。现实中地方政府举债究竟在多大程度上缓解了外部经济冲击？2015年新预算法实行前后地方政府通过举债进行逆周期调节的行为有何变化？地方政府举债应对外部冲击的调控效果如何？已有文献对这些问题的研究还十分不足。

关于地方政府能否在本地受到负面出口冲击时逆周期举债进行调节，已有文献存在争议。一种观点认为，在中国式分权治理体制下，中国地方政府既有激励、也有能力采取调控措施应对外部冲击的挑战（赵扶扬等，2021）。在激励方面，出口下行时期地方政府举债有利于实现保增长、保就业的政策目标，因而以发展和社会稳定为导向的干部考核体制使地方政府有动力进行逆周期举债（Li and Zhou，2005；周黎安，2007；杨继东和杨其静，2016）。在能力方面，地方政府拥有包括税收和土地在内的多种财政资源，并且对辖区内的金融机构有着直接或间接的影响力（Xu，2011；张莉等，2018；杨继东等，2018）。在需要时，地方政府能以手中的财政资源为信用基础，在金融市场上筹集债务资金（毛捷等，2019；徐军伟等，2020）。

另一种观点认为，出口下行时期地方政府并没有动力和能力进行逆周期举债调节。首先，出于对未来经济前景不确定性的担忧，地方政府可能倾向采取较为消极的财政政策以在地区竞争中规避风险（贾俊雪等，2012），特别是那些先天禀赋较差的地区（Cai and Treisman，2005）。其次，全球化带来的负面经济冲击可能导致税基收缩和房地产价值下降，从而削弱地方政府的财政能力（Feler and Senses，2017；Dix Carneiro et al.，2018）。财政能力的下降可能会进一步带来金融市场对政府债务的信心丧失，使得政府无法在需要反周期调节时筹集到足够的债务资金（Caballero and Krishnamurthy，2004；Cuadra et al.，2010；李明等，2016；石绍宾等，2019）。

本文对地方政府应对负面出口冲击的举债行为进行了经验研究。为了克服出口变化可能存在的内生性问题，本研究参考国际经济学的研究方法（Autor et al.，2013；Campante et al.，2023），利用中国以外全球产品层面的需求变化和地级市初始年份的出口结构，构造份额-偏移工具变量作为城市实际出口变化的外生冲击。这一工具变量的构造逻辑在于，如果一个地级市在初始年份大量出口某一产品，那么在该产品的全球需求下滑时，地级市因此遭受的负面出口冲击应当更为严重。将一个城市在所有产品上的外需变化加总后，即可得到该城市面临的外需变化。在后文中，本文对这一工具变量的外生性进行了详细论证。

本研究发现如下。第一，新预算法实行以前地方政府在本地出口增长放缓时显著增加了融资平台债务的举借。根据工具变量估计的结果，本文计算发现样本期内出口每减少1元，融资平台债务将增加0.867元。第二，异质性分析显示，出口冲击对地方政府举债的影响主要集中在自有财政资源较多、金融发展水平较高的城市。这些发现表明，自有财政资源的多寡和本地金融发展水平高低决定了其应对出口增长放缓的举债能力。第三，本文发现伴随着负面出口冲击下地方政府举债的增加，基建投资的规模随之上升，从而城市层面的经济增长和人口规模保持稳定。这些证据表明，地方政府逆周期举债在应对外部经济冲击时起到了明显的稳增长和稳就业效果。然而本文也发现，本地出口增长放缓会导致本地贷款规模占GDP比重的上升，表明地方政府的逆周期举债行为可能导致潜在金融风险的积累。

上述地方政府逆周期举债效应在2015年新预算法实行后发生了变化。本文发现不论是考察融资平台债务还是地方政府显性债务，地方政府在2015年后面对负面出口冲击都不再大规模增加债务举借。相应地，本地出口增长下行也不再导致基建投资的逆周期上升，从而城市的经济增长和人口规模受出口冲击的负面影响加剧。在这一时期，贷款规模占GDP比重受出口冲击的影响也变得不显著。这些发现表明，2015年新预算法对地方政府举债“堵后门”的监管有效抑制了地方政府债务的扩张和金融风险的上升，而“开前门”允许地方政府合法负债在对经济进行逆周期调节方面还有进一步改善的空间。

本文对已有文献有如下三点贡献。首先，本文拓展了对中国财政周期性质的理解。凯恩斯主义认为，政府在经济中需求衰退时应该增加支出。以Barro（1979）为代表的税收平滑模型则认为，财政政策的逆周期职能应主要由政府举债来筹集资金。研究显示，发达国家财政政策的确呈现出逆周期，但发展中国家的税收和支出政策则经常表现为顺周期（Kaminsky，2004；Ilzetzki and Vegh，2008；Vegh and Vuletin，2015；Michaud and Rothert，2018）。已有研究从金融能力和政治扭曲两个维度给出了解释。在中国的背景下，学者对政府财政与经济周期的关系进行了许多分析（郭庆旺等，2007；方红生和张军，2009）。一类文献聚焦于企业实际税负、非税收入等具体收支项目。有学者发现，企业税负、非税收入表现出顺周期（陈冬等，2016；李明等，2016；席鹏辉，2020）。范子英和王倩（2019）则发现企业所得税的实际税负近年由顺周期向逆周期转变，而增值税实际税负则保持顺周期性。郭婧和马光荣（2019）发现国有企业投资表现出逆周期特征。另一类文献则进一步考虑了央地互动的影响。贾俊雪等（2012）发现地方政府支出与本地经济呈顺周期关联，而与全国经济则表现出逆周期特征。石绍宾等（2019）则发现地税部门的征管行为表现出顺周期性质，国税部门的征管行为则为逆周期。仅有极少数文献对地方公共债务周期性质进行讨论。司海平等（2018）发现地方政府举债是顺周期的，而刘穷志等（2021）发现当地方政府债务积累超过临界点时，地方债的周期性将转变为逆周期。这些研究为理解地方政府债务的周期性质提供了有益的启发，但对经济周期的内生性问题考虑不足，且并未考虑2015年后显性债务的作用。本文利用外需变化这一较为外生的经济冲击，对由外需驱动的经济波动所导致的地方政府举债变化进行相对准确的估计，为理解中国地方政府在经济下行时期通过举债实现 “稳增长”这一重要问题提供具体的局部证据，并对其背后地方政府的财政金融能力机制进行了分析。需要说明的是，经验研究在追求具体、精准的同时，不可避免地需要对研究对象和研究场景进行限制，因此需要注意本文的结论可能更多适用于外部因素引发的经济波动，而对内部因素引发经济波动的适用程度需要保持谨慎。

其次，本文深化了对中国地方政府债务成因的认识。已有文献主要强调人事考核体制、财政体制、金融体制等制度安排中蕴含着地方政府举债的激励因素（龚强等，2011）。首先，自上而下对经济发展的考核以及横向竞争使地方政府有动力维持经济增长，而举债投资为其提供了一种方便的手段（贾俊雪等，2017；项后军等，2017；曹婧等，2019；冀云阳等，2019；汪峰等，2020）。其次，财政体制在收入端分权使地方政府掌握了包括税收和土地在内的大量资产，为其举债提供了信用基础（Xu，2011；张莉等，2018；杨继东等，2018；张路，2020）；支出端分权导致上级政府将许多支出责任推给下级，造成其需要通过举债来满足支出需求（曹光宇等， 2020）。即便事后出现债务问题，上级政府也可能对下级进行救助，因而下级政府事前举债时常常无视风险（郭玉清等，2016；王永钦等，2016；马文涛和马草原，2018）。最后，中国金融体制在“显性集权”的同时存在“隐性分权”（何德旭和苗文龙，2016；陈宝东和邓晓兰，2017）。地方政府对辖区内的金融机构有直接或间接的影响力，能将本地金融资源配置到偏好的主体和项目上（毛捷等，2019）。上述研究深入地分析了中国地方政府债务产生的制度基础，但对引发债务扩张的外部宏观动因还缺少讨论。梅冬州和温兴春（2020）以及赵扶扬等（2021）使用DSGE模型分析指出，外需波动带来的出口下行是近年中国地方政府债务扩张、房价地价高企背后的重要因素，但他们并未给出因果推断证据和具体的数值估计。本文发现表明，出口增长放缓是近年地方政府债务增长的重要外因。即便在较为保守的假设下，外部因素导致的出口下行也能解释2007-2014年地方政府债务增长的将近30%。本文的结论说明，防范化解地方政府债务风险，需要从宏观和发展的角度理解地方政府债务的形成，通过深化改革推动经济持续发展，在发展中解决地方政府债务问题。

最后，本文增进了对全球化过程中地方政府作用的理解。已有研究指出，全球化在促进经济发展的同时会放大外部冲击对本国的影响（Giovanni and Levchenko，2009；Senses，2010）。经济理论认为，在全球化扩展的过程中政府需要在经济和社会稳定方面发挥更大的作用。一些跨国研究显示，全球化的确带动了政府规模的扩张（毛捷等，2015；Rodrik，1998）。上述文献主要将全球化中的国家经济视为一个整体。然而近期的文献发现，全球化对本国经济社会冲击的影响在一国之内的不同地区可能存在巨大的差异，对大国来说尤其如此，因此有必要特别关注“局地经济冲击”（local economic shock）的后果以及政府的应对（Autor et al.，2013；Dell et al.，2019）。从效率的角度来说 ，地方政府由于信息优势、职责要求（accountability）等原因在应对“局地经济冲击”时相比中央政府更加具有优势（Oates，1999；Weingast，2014）。然而，经验证据显示许多国家的地方政府在遭遇负面全球化冲击时财政和金融能力都不足以进行逆周期调节，而上级政府的转移支付又不能根据各地经济情况进行灵活调整（Feler and Senses，2017；Dix-Carneiro et al.，2018）。相比西方国家在全球化过程中遭遇的治理困境，中国在全球化过程中较好地兼顾了经济增长和经济社会稳定。这两大成就的同时取得离不开国家财政能力为经济社会托底的重要作用，然而目前关于这一主题的研究还十分缺乏。本文基于中国背景的研究发现，在中国的分权体制下，财政、金融等方面的分权确保地方政府在遇到挑战时有财政能力主动作为，而中央政府的相机调控又有效防范了财政金融风险的过度积累。这一中国经验表明，大国在参与全球化的过程中，需要重视地方政府和地方财政在应对来自局部地区负面冲击中的作用，加强地方政府财政能力；而中央在制定财政和货币政策时也应将地方财政的状况纳入考量，关注重点地区因外部冲击产生的财政风险，从而共同作用以实现“防风险、促发展”的双重目标。

本文余下部分的结构如下：第二节介绍地方政府通过举债应对出口冲击的制度背景和典型事实；第三节讨论数据、变量和模型设定；第四节介绍新预算法出台前出口冲击对地方政府举债影响的基准回归和一系列稳健性检验；第五节进行异质性分析，并为地方政府逆周期举债对稳经济的效果提供证据；第六节讨论新预算法实行后地方政府逆周期举债效应发生的变化；最后是结论和政策建议。

二、制度背景与典型事实

在2001年加入世界贸易组织后，中国出口经历了快速增长。图1展示了2002-2019年中国出口增速变化趋势。在2002-2007年，中国每年都实现了超过20%的出口增长。2008年全球金融危机导致中国出口在2008和2009年持续下滑。2010年中国出口增速有所反弹，但随后又开始缓慢降低。

图1 2002-2019年中国出口增速

由于中国各级政府均把维持经济增长速度视作重要的发展目标之一（周黎安等，2015），出口增速下行给地方政府带来了较大的稳增长压力。面对多重因素带来的出口增长放缓，地方政府采取了积极的政策行动进行应对，其中最重要的手段之一是通过融资平台举债投资稳增长。从20世纪90年代开始，各地政府逐渐开始设立融资平台为基础设施建设进行融资。2005年前后，融资平台的行政级别逐渐下沉到区县（曹光宇等，2020）。为了应对全球金融危机带来的经济冲击，2009年3月中国银行业监督管理委员会在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发［2009］92号）中提出“支持有条件的地方政府组建融资平台，积极发展企业债、公司债、中期票据等融资工具”，对融资平台为地方政府融资的职能予以了正式认可。从融资结构上看，地方政府及其融资平台的债务主要来自银行贷款和包括信托在内的非标准化融资工具，而在公开市场发行的债券只占到其中的一小部分。

在实际运作中，融资平台债务的扩张表现出明显的反出口周期特征。从空间分布来看，地方政府融资平台债务规模扩张在出口增长较慢的地区更大。图2展示了2006-2019年地方政府融资平台债务/GDP和劳均出口在不同省份的变化情况。总体来看，出口增长乏力的省份地方政府融资平台债务规模增长更大。

图2 2006-2019年地方政府融资平台债务增长和出口增长的关系

说明：图中展示了省份层面地方政府债务/GDP和劳均出口在2019年的数值相对2006年的变化情况。地方政府债务口径为融资平台有息债务。

从时间维度上看，出口增长相对乏力的年份里，地方政府债务扩张也较快。图3展示了2007-2019年全国地方政府债务/GDP的增量与当年劳均出口增量的变化趋势。由于2008年全球金融危机爆发，2007-2009年中国出口增长不断下滑，而地方政府债务/GDP也快速攀升；随着2010-2011年出口增长的复苏，地方政府债务的扩张速度也大幅下降。而在2012年以后出口增长持续减缓，地方政府债务的扩张也随之加速。从用途上看，地方政府举借的债务绝大多数都用于基建投资（Bai et al.，2016）。图4展示了2007-2019年基建投资增量与地方政府债务增量随时间变化的趋势。可以看到，基建投资增量的变化趋势与地方政府债务增量的变化趋势高度一致。

2015年新预算法开始实行后，地方政府被允许在预算内合法举借债务，而融资平台债务扩张则逐渐开始受到严格监管（吕炜等，2019；梁若冰和王群群，2021）。图3中可以看到，融资平台债务的增长规模在2015年后明显变慢，与出口增长变化的负向关系也变得不再明显；而地方政府债券的发行规模虽然与出口表现出一定的反向关联，但这种关联要明显弱于2015年之前融资平台债务与出口的关联。

地方政府举债应对出口冲击的行为源于中国干部人事考核制度对地方政府提供的经济发展激励（Li and Zhou，2005；周黎安，2007）。一方面，尽管近年来中央强调要实现全面的高质量发展，但推动经济持续发展仍然是地方政府及其领导干部工作最重要的任务。出口增速的放缓可能影响到地方政府经济增长的表现，因而地方政府有动力通过举债来稳增长（曹婧等，2019；汪峰等，2020）。另一方面，负面的出口冲击还会对劳动力市场造成压力，引发犯罪和其他社会矛盾（Ma et al.，2022；Campante et al.， 2023）。因此，从维护社会稳定的角度，地方政府也有动力通过举债刺激经济。

图3 2007-2019年地方政府债务增量和劳均出口增量变化

说明：2007-2014年的地方政府债务仅包括融资平台有息债务，2015-2019年的地方政府债务则包括融资平台债务和预算法允许的地方政府债券之和。基建投资数据来自国家统计局。

三、数据、变量和分析方法

（一）数据与变量

考虑到2006年以前的融资平台债务数据不可得，而2015年后地方政府显性债务开始承担越来越重要的宏观调控职能，本文主要选择2007-2014年这一时期分析新预算法之前的地方政府举债行为。在这一阶段，本文使用融资平台有息债务来度量地方政府债务。在后文中，本文也借助手动整理的地方政府财政决算数据分析2015-2019年出口冲击对地方政府显性债务举借的影响。由于部分城市的融资平台在这一时期没有发行过城投债，故本文基准回归样本中最终包含的城市数量为301个。在剔除主要变量的缺失值后，本文回归的样本包含2007-2014年的2406个及2015-2019年的1413个观测值。

本文的核心解释变量为城市c在年份t劳均出口额的变化值，使用的出口数据来自中国海关进出口产品数据库。本文根据企业的经营地信息，将企业的出口额加总至地级市层面构造贸易冲击变量。

本文的被解释变量为地方政府债务/GDP，对于地方政府债务的测度，两个阶段的方式不同。由于2014年以前地方政府债务主要以融资平台债务的形式存在，因此这一时期本文以徐军伟等（2020）的融资平台有息债务数据作为地方政府债务的度量。2015年后，地方政府被允许举借显性债务，本文从各城市预决算公开文件中手动整理了2015-2019年城市层面地方政府显性债务数据，使用显性债务存量/GDP度量被解释变量。

其他变量包括GDP、人口在内的一系列城市社会经济变量来CEIC数据库、《中国城市统计年鉴》、《区域经济统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》等。本文对所有的连续变量在1%和99%分位数处进行了缩尾（winsorize）处理。

（二）分析方法

本文使用一阶差分模型来分析出口冲击对地方政府举债的影响（具体模型略）。然而，直接使用一阶差分模型估计出口冲击对地方政府举债行为的影响可能存在内生性问题。一方面，地方政府举债可能对当地出口产生影响，导致反向因果问题。地方政府举债既可能通过改善基础设施建设促进企业出口，也可能通过挤出企业的信贷资源而抑制出口，从而导致对模型中参数的估计产生方向不确定的偏误。另一方面，尽管模型中已经控制了多个维度的固定效应，仍可能存在未观测到的同时随个体和时间变化的因素对地方政府举债行为和城市出口共同产生影响，产生遗漏变量问题。

为了克服这些潜在的内生性问题，本文借鉴Autor et al.（2013）在研究中使用的偏移-份额工具变量方法，以全球需求变化和中国不同地级市在初始年份的出口结构为地级市的出口冲击构造工具变量（具体构造方式略）。

基于以下四方面的原因，本文认为这一工具变量策略的识别假设在本文的研究背景下是合理的。第一，本文在一阶差分模型中控制了城市固定效应，意味着所有可能与初始产品出口结构相关的不随时间变化因素以及这些因素随时间变化的线性趋势都已经得到了控制（McCaig，2011；Li，2018；Campante et al.，2023）。第二，根据学者的研究，近年来国际贸易流的波动大约有60%-80%源自全球需求的变化（Aslam et al.，2016；Eaton et al.，2016）。因此，本文的工具变量主要反映了外需的变化，而非供给端因素的影响，因而不太可能与中国国内的生产结构以及地方政府举债行为通过其他途径相关。第三，本文在后文中尝试控制了包括相邻地区出口冲击等一系列其他可能干扰本文结果的变量。在控制了这些变量后，本文的结果不受影响。第四，本文参考了对Bartik工具变量进行讨论的最新研究成果，对工具变量的外生性进行了一系列检验（Goldsmith-Pinkham et al.，2020；Borusyak et al.，2022）。所有检验的结果都显示，这一工具变量是较为外生的。

四、结果分析

本文实证结果表明，在2014年以前，地方政府面对出口增长放缓显著增加了融资平台举债。2015年开始，新预算法允许地方政府合法负债，并对其通过融资平台等方式举债进行了限制。结果显示，2015-2019年间城市基建投资在本地出口增长放缓时的逆周期扩张减弱，使得实体经济更容易受到外部冲击的影响，这一时段出口冲击对贷款规模的影响也不再显著。该结果表明新预算法实行后对地方政府债务进行的严格管理有效防范了金融风险的上升。

此外，本文进行了一系列稳健性检验，在所有这些检验中，出口冲击对地方政府举债的影响都与基准回归中的发现高度一致。

五、机制讨论与经济影响

本节讨论出口冲击导致地方政府举债变化的机制，以及地方政府逆周期举债对经济产生的影响。在机制方面，本文将讨论地方政府自有财政资源和地区金融发展水平在地方政府举债应对出口冲击背后的作用（毛捷等，2019）。在经济后果方面，本文将从基建投资、经济增长、人口、贷款等方面考察地方政府举债在出口增长放缓时期稳经济的作用。

（一）机制讨论：地方政府自有财政资源

理解前文发现的一种替代性逻辑是，地方政府在负面出口冲击下面临基本公共服务供给的支出压力，增加举债可能是为了弥补公共服务体系运转的资金缺口，而并非出于稳经济的考虑。如果现实中这一解释占主导，那么出口冲击对地方政府举债的影响应该在财力较弱的地区更大。而根据本文的逻辑，地方政府出于稳经济的考虑，以自有财政资源为信用基础，通过资产延伸和风险联保的方式支持融资平台在金融市场中举债（徐军伟等，2020）；在遭遇负面的出口冲击时，掌握财政资源较多的地方政府具备更强的举债能力，从而能举借更多债务进行反周期调控。

为了对上述两种解释进行经验检验，本文从一般预算收入和土地出让收入两个方面刻画地方政府能用来支撑举债的财政资源（张莉等，2018；杨继东等，2018；毛捷等，2019）。根据样本城市2006年相应变量取值的中位数分别定义“一般预算收入/GDP高”、“土地出让收入/GDP高”两个不随时间变化的虚拟变量。当对应变量取值大于中位数时虚拟变量取1，否则取0

回归显示，拥有更多财政资源的地方政府在出口增长放缓时会举借更多债务。如果一个地区自有财力较为缺乏，其地方政府的金融信用就相对薄弱，从而难以通过扩张地方政府债务来刺激经济。结果表明，地方政府面对出口冲击增加举债并非为了弥补保运转的财政资金缺口，而是以自有财政资源作为信用基础举债调控经济。

（二）机制讨论：地区金融发展水平

地方政府要扩张债务需要金融资源的支持。已有文献指出，由于中国金融体系中存在的隐性金融分权，地方政府对辖区内的金融机构存在多种影响的渠道，从而能够将金融资源转移到地方政府青睐的项目上（何德旭和苗文龙，2016；陈宝东和邓晓兰，2017；毛捷等，2019）。根据这一逻辑，辖区内金融发展水平较高的地区，在遭遇出口下滑冲击时当地政府能动员更多金融资源举债刺激经济。参考已有文献，本文从两个维度定义金融发展水平：一方面，本文使用金融机构贷款余额/GDP度量当地的金融资源规模；另一方面，本文使用地级市银行分支机构的密度来度量银行业的发达程度（吕铁和王海成，2019；李志生等，2020）。具体来说，本文根据所有城市2006年上述两个变量的中位数分别定义“贷款余额高”和“银行分支机构密度高”两个不随时间变化的虚拟变量（对应变量取值大于中位数时虚拟变量取1，否则取0）。

回归表明，在金融发展水平较低的地区，地方政府在面对出口增长下行时缺少可以动员的金融资源，从而难以扩张债务刺激经济。结果表明，当地金融发展水平是地方政府举债应对出口冲击的重要条件。

（三）经济影响

前文发现地方政府在面对出口下行时会增加债务举借，那么这种行为会对经济产生什么样的影响？本小节考察与地方政府举债紧密相关的基建投资、GDP、人口规模、贷款规模等变量如何相应变化。本文分析了出口冲击对城市层面相关经济变量的影响，发现地方政府在出口下行时期通过融资平台增加举债有效带动了基建投资的上升，从而稳定了经济，但也导致了金融风险的扩张。

六、结论

财政理论认为财政政策的宏观调控职能更适合作为中央事权，而中国的经济治理实践中则形成了“中央调控地方化”的事权配置格局。本文通过经验分析发现，在2015年新预算法实行前后，地方政府通过举债进行逆周期调控的行为有着明显不同。在新预算法实行以前，地方政府通过融资平台增加债务举借应对出口增长放缓带来的经济冲击。这种举债调控的行为依赖于本地的财政能力和金融发展水平。研究发现，出口增长放缓背景下地方政府举债有效扩大了基建投资，对稳经济起到了重要作用，但也带来了金融风险的上升。新预算法实行后，地方政府债务受到更加严格的管理，从而地方政府在本地发生出口下行时不再大规模逆周期举债。地方政府债务管理体制的变化有效防范了举债导致的金融风险扩张，同时在发挥显性债务的逆周期调控作用方面还有进一步改善的空间。

本文认为，面对全球经济复苏乏力、贸易保护主义抬头、地缘政治不确定性加剧等外部变化带来的冲击，应当充分肯定地方政府通过举债投资对稳定宏观经济的积极作用。但同时，“中央调控地方化”的宏观调控模式也引发了地方政府债务积累、金融风险上升等诸多问题。结合文章研究发现，本文提出如下政策建议。

第一，要继续积极稳妥防范化解地方政府隐性债务。需要持续加强地方政府融资平台治理，对违法违规举债行为严格问责，推动融资平台市场化转型，切实防范财政风险。

第二，需要增强显性债务管理体制的逆周期功能。具体而言，一方面可以考虑实施更加灵活的债务限额管理制度，允许地方政府在面临负面外部经济冲击时经上级政府批准后可适当调整年内的举债额度，从而能够及时扩大有效投资，为稳增长提供支撑；另一方面可以在经济面临负面冲击时适当放松对专项债资金使用的部分限制，例如适当扩大显性债务投向领域和用作资本金范围，允许用于投资的专项资金跨年使用、允许专项债资金下达后根据项目情况调整工程在当年的完成进度等。

第三，在发展中解决地方政府债务问题。对于地方政府债务的快速增长，既要看到财政体制、金融体制等制度因素的作用，也要注意经济周期、外部冲击等宏观动因的影响。要从根本上化解地方政府债务风险，在完善政府债务管理制度的同时，也需要推动经济持续发展，从而减少地方政府通过举债稳定本地经济的需求，为上级政府承担更多宏观调控事权、专注应对整体经济面临的外部冲击创造更有利的条件。具体而言，一方面要加快全国统一大市场的构建，推动不同地区间生产要素和经济需求的互联互通。国内大循环内生动力和可靠性的增强会让受到外部冲击的地区、企业和个人能够从内循环中寻找到新的经济机会。另一方面，要持续深化改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体活力，充分实现经济的增长潜力。

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文章来源于《世界经济》2024年第10期。作者：聂卓，对外经济贸易大学国际经济贸易学院讲师；李力行，北京大学国家发展研究院教授；马光荣，中国人民大学财政金融学院副院长、教授，财税研究所副所长；黑烨，辽宁大学金融与贸易学院讲师。