党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对税收制度改革作出了重要部署，提出了“健全有利于高质量发展、 社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”的总体要求，明确了税制改革的方向与主要任务。《决定》关于税制改革的相关部署突出体现了此轮税收制度改革要致力于推动高质量发展、促进社会公平、构建全国统一大市场等国家重大战略任务落地，为实现中国式现代化提供坚实的税收制度支撑。

---

一、以税制改革推动高质量发展

加强税制对因地制宜发展新质生产力的支持作用。税收制度在推动新质生产力发展中发挥着重要作用，特别是恰当的税收政策可以有效激励企业和科研人员的创新积极性，促进劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升。但目前我国税收制度在推动新质生产力发展方面存在一定薄弱环节。一是科研人员个人所得税优惠政策不足，对广大研发人员的激励效果欠佳；二是较多的税收优惠政策针对企业身份（例如高新技术企业）而非研发过程本身，尤其是对成果转化阶段的支持力度有待提高；三是税收优惠政策缺乏退出机制，导致税收优惠政策精准度不够。

《决定》提出“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”，将发展新质生产力作为推动高质量发展的重要着力点摆在突出位置。《决定》提出的“鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高研发费用加计扣除比例”，可有效增强税收政策对研发活动本身的激励作用。目前，多数企业可享受的研发费用加计扣除比例为100%，有进一步提高的空间。《决定》还提出“完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策”，比如增加对投资初创科技型企业投资人的税收优惠力度，有利于缓解中小型科创企业在起步阶段融资难、融资贵的问题。除了上述措施，税制改革还可从以下三方面加快培育和发展新质生产力。一是加大对科研人员的个人所得税优惠力度，进一步激发人才创新活力；二是继续加强税收优惠政策对研发活动本身的激励作用，切实降低研发风险和成本，比如《决定》提出“建立企业研发准备金制度”，有利于增强企业研发资金的持续稳定增长，下一步应考虑如何与已有的研发费用加计扣除政策衔接；三是完善相关税收优惠政策的退出机制，提高政策精准度，比如对成熟度较高的高新技术企业税收优惠政策可及时退出。

加强税制对绿色低碳发展的支持作用。目前，以环境保护税为主体，以资源税为重点，以耕地占用税、城镇土地使用税、消费税等税种为辅助的绿色税收制度体系不断完善，持续释放节能减排效应和绿色发展效应。但我国绿色税收制度仍存在一些问题。一是环境保护税的税率相对较低，征收范围比较有限，难以有效发挥保护环境的功能。2023年，环境保护税收入占全国税收收入的比重仅为0.11%。目前，环境保护税法允许各省份在一定幅度内规定本地区的税率，东部地区尤其是京津冀地区的环境保护税税率较高，但大部分中西部省份的环境保护税税率较低。以大气污染物为例，税率最高的地区（北京市为12元/污染当量）与税率最低的地区（黑龙江、福建等多个省份为1.2元/污染当量）税率之比达10倍。此外，大部分挥发性有机物、二氧化碳等尚未纳入环境保护税征税范围，不利于防控大气污染和促进低碳发展。二是消费税、资源税等征收范围较窄，征收环节或税率设置不合理，对绿色发展的促进作用较为有限。比如，水资源税尚未在全国征收，煤炭资源税的税率设置较低；高档皮草、不能降解的塑料制品等不利于生态环境保护的消费品尚未纳入消费税征税范围。三是不同税种之间促进绿色发展的协调性有待提高。比如，针对资源综合利用企业的增值税和企业所得税优惠政策适用条件不一致。

《决定》中涉及绿色发展的税制改革举措包括两个方面：一方面，全面推行水资源费改税，推动资源税扩围，促进资源节约；另一方面，完善绿色税制。鉴于此，应以完善环境保护税为核心，协同推进资源税和消费税的扩围改革。一是完善环境保护税，适当扩大环境保护税的征收范围，将挥发性有机物等纳入环境保护税征收范围。二是全面推行水资源税改革，并将高污染、高能耗的消费品（比如不能降解的包装物、私人飞机等）纳入消费税征收范围，更好发挥消费税对特殊消费行为的调节作用，促进绿色消费。三是增强不同税种之间促进绿色发展的协调性，通过简化税制降低税收遵从成本，同时突出对重点领域的支持作用。

研究建立同新业态相适应的税收制度。数字经济背景下，平台经济、零工经济等新业态、新模式、新税源不断涌现，灵活就业人员规模庞大，存在税制缺位、税制适配性弱等问题，亟需对税制作出适应性和前瞻性调整。一方面，现行税制对经济数字化转型的适应性不足；另一方面，平台经济下税收与税源背离，造成地区间税负不公平。因此，建立适应新业态税收制度的前提要厘清一些基本事实和基本理论。主要包括：数字经济带来的新模式、新业态、新动能；数字经济带来的税源、税基的变化及其界定；如何对新业态、新模式下的相关涉税行为进行有效征管；数字经济下有效实施税收征管的制度基础，比如数字要素或资产的确权、数字资产定价等。

二、以税制改革促进社会公平

为促进社会公平、加快实现共同富裕，税收制度可以通过调节居民收入和财富分配发挥重要作用。目前我国的直接税体系，尤其是个人所得税制度存在较大改进空间。一是纳税人覆盖范围较窄，在全部税收收入中占比有限，2023年个人所得税收入在全部税收收入中占比仅为8.16%，限制了其收入分配调节功能的发挥。二是当前的个人所得税采取综合与分类相结合的方式进行征收，经营所得、财产所得（包括财产租赁所得和财产转让所得）和利息、股息、红利所得等尚未纳入综合征收范围，不同类别的收入存在明显的税率差异，不利于税负公平。三是目前综合所得中，工资薪金所得中的一次性奖金收入可单独计税（至2027年底），工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得计入收入总额的方式各不相同，预扣预缴的方式也不尽相同，导致征管较为复杂。四是个人所得税动态调节机制不健全，特别是缺乏随物价水平自动调整的指数化调整机制。这不仅会导致同等收入级次纳税人在不同时期的税负不同，也会导致每隔一段时期就要对税档边界和各类扣除额进行调整，而每次调整均可能会引起较大的社会舆论，不利于税制的稳定性和权威性。五是个人所得税中综合征收部分的最高边际税率偏高，能达到该部分收入的虽然属于高收入群体，但主要是劳动所得，比如从对社会的贡献看诸如科研人员等群体应获得高收入，而较高的边际税率不利于调动其积极性。

因此，要以个人所得税改革为重点增强税制的收入分配调节功能，促进社会公平。《决定》提出“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”的举措。从税制改革的角度看，落实《决定》部署精神、促进社会公平以实现共同富裕，核心举措在于完善我国的个人所得税制度。一是维持个人所得税免征额不变，随居民收入增加不断扩大个人所得税纳税人群的覆盖范围。二是发挥个人所得税对收入分配的精准调节功能，使其能更好地与社会保障、转移支付手段有机结合。三是扩大个人所得税综合征收范围，将经营所得、财产所得、偶然所得等逐步纳入综合所得，先实现劳动性所得统一征税，再逐步走向彻底的综合征收制，同时适度降低综合所得的最高边际税率，以提高纳税遵从度。四是简化个人所得税征收管理方式，加强个人所得税政策宣传，降低纳税遵从成本。五是从长期看应研究探索个人所得税税档边界、各类扣除额等随价格水平动态调整的机制，提高个人所得税制度的科学性和精准性。

此外，应充分发挥消费税、房地产税等税种的收入分配调节作用。一方面，从调节收入分配的角度看，应深化消费税改革，特别是将更多的高档消费品（比如奢侈品牌箱包）、高端服务（比如私人保镖、私人医疗）、高端娱乐（比如高尔夫、豪华旅游）等纳入消费税征税范围。另一方面，科学合理的房地产税收制度往往具备一定的收入分配调节功能，未来可根据经济形势逐步创造实施更加完善的房地产税收制度的条件。

三、以税制改革推动全国统一大市场建设

加快构建全国统一大市场，畅通国内大循环，以缓解国际循环不确定性带来的冲击，有利于形成新发展格局、增强发展韧性。目前我国的税收制度存在一些不利于构建全国统一大市场的因素。一方面，地方性税收优惠政策仍然存在。在财政激励下，一些地方政府展开税收竞争，通过税收优惠制造税收洼地，以吸引更多税源、增加地方财政收入。这一定程度上促进了本地经济发展，但同时限制了资本、劳动、技术等生产要素的自由流动，造成市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成。另一方面，各地的税务执法口径存在差异，一定程度上影响了企业的生产经营决策。比如，由于税收征收管理法对税收违法行为罚款比例或金额设置的范围较宽，税务执法实践中存在一定的自由裁量权，同事不同罚的现象时有发生。

对于构建全国统一大市场，《决定》明确提出要“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”，采用了“严禁”“全面落实”等措辞，显示了党中央对革除明显不利于构建全国统一大市场的税收制度障碍的决心。加快建设全国统一大市场，税收制度改革的主要着力点是清理和规范地方性税收优惠政策，但实施时要注意方式方法。一方面，规范地方性税收优惠政策要注重预期管理，比如清理或规范政策的文件要提前发布，给予地方企业一定的适应期。另一方面，地方性税收优惠政策清理要分步骤、分情况进行，避免一刀切的清理政策对企业造成冲击。

此外，健全税收征管领域的法律法规、逐步统一各地税务执法标准，不仅是全面落实税收法定原则的题中之义，也是建设促进市场统一的税务执法环境的需要。一是提高各类税务执法文件的法律层级，明晰具有普遍性的税务执法裁量标准，增强税务执法的稳定性和一致性。二是在加强税务部门征管系统垂直管理的基础上，增强税务部门与地方政府的横向协调配合，以促进税收制度和政策在全国统一实施。

---

文章来源于《中国税务》2024年第9期。作者：罗志恒，粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国人民大学财税研究所兼职研究员；晁云霞，粤开证券研究院研究员。