张德勇:以深化财税体制改革为契机增加地方自主财力
内容提要:自1994年分税制改革以来,地方财政特别是基层财政承压运行一直是待破解的焦点问题。宏观经济状况、地方事权等是影响地方财力的重要因素。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,立足建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,提出“增加地方自主财力”,对在深化财税体制改革中促进地方财政高质量发展作出决策部署。本文认为,增加地方自主财力的着力点应是地方本级一般公共预算。鉴于此,应从开源和挖潜两大方面增加地方自主财力。除了深化财税体制改革,还应重视推动经济量增质升,提高经济发展对地方财政收入的拉动作用,更好夯实地方财政根基,有力推进中国式现代化进程。
财政是国家治理的基础和重要支柱,决定了在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中,必须提升财政治理效能,尤其应进一步提升地方财政治理效能。地方自主财力是地方财政的重要组成,其发展态势很大程度上影响地方财政治理效能,进而影响整个国家的财政治理效能。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(简称《决定》)提出 “增加地方自主财力”,为在深化财税体制改革中建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,进一步促进地方财政高质量发展指明了改革方向。发挥经济体制改革的牵引作用,构建高水平社会主义市场经济体制,决定中央和地方财政关系的财政体制进一步优化是一个关键环节。其中,增加地方自主财力将是财政体制进一步优化的重点内容。这不仅有助于改善长期以来地方财政承压运行的态势,夯实地方财政根基,更有助于加快建立现代财税体制,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,健全与中国式现代化相适应的财政制度。
一、有待破题的地方自主财力
(一)地方财政承压运行
地方财政尤其是基层财政困难,是一个常话常新的议题。1994年分税制改革以来,伴随着“两个比重”的提升,地方财政收入虽有明显增长,但仍满足不了庞大且不断增长的事权需求,地方政府常处于财力不足的窘境。特别是近年来,经济回升向好态势仍不稳固,限缩了地方政府动员和集聚财力的空间,地方财政收入波动起伏。
为了支援地方财力,中央持续加大对地方转移支付力度,使其成为地方政府重要的收入来源。如图1所示,2012年至2023年,地方本级一般公共预算收入在地方一般公共预算收入总量中的占比趋于下降,从2012年的57.4%降到2023年的51.2%;同期,中央对地方税收返还和转移支付的占比却趋于上升,从2012年的42.6%升至2023年的44.9%。此外,地方财政还从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余资金来充实地方财力,比如2019年和2020年,这类来源的资金占比分别达9.8%和8.6%,从而与中央对地方转移支付一道,补充地方财力。
图1 2012年-2023年不同收入形式在地方一般公共预算收入总量中的占比
总体而言,2012年至2023年,地方本级一般公共预算收入占比平均为54.1%,中央对地方税收返还和转移支付收入占比平均为40.9%,从地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余平均占比为5.0%。这表明,在地方一般公共预算收入总量中,地方本级一般公共预算收入占到一半多一点,由庞大事权形成的支出有近一半来自中央财政资金的支撑。上述分析,从侧面说明了地方财政承压运行的事实,特别是基层财政财源有限,回旋空间狭小,承压运行的情况更普遍更明显,基层“三保”支出压力尤其突出。
(二)中央决策部署缓解地方财政困难
党的十八大以来,党中央立足财政是国家治理的基础和重要支柱的战略高度,从财税体制改革入手作出一系列决策部署。从党的十八届三中全会、十九届四中全会和二十届三中全会分别审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的相关内容看,中央始终重视地方财政纾困问题,而且纾困力度越来越大,并呈现以下特点。
第一,目标具有连贯性。从党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”到党的十九届四中全会、二十届三中全会都明确提出 “建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,持续优化中央和地方财政关系的目标明确,能够一以贯之地落实相关改革举措。
第二,多管齐下。从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系三大领域入手,党的十八届三中全会、十九届四中全会和二十届三中全会在建立健全地方税体系、完善一般性转移支付、优化政府间事权和财权划分等多方面提出若干具体举措,充实地方财力,缓解地方财政困难。
第三,加大纾困力度。党的二十届三中全会不仅第一次提出了“增加地方自主财力”,也提出了“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,优化共享税分享比例;研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”等较之以前更有力度的措施,体现了以深化财税体制改革为契机着力缓解地方财政之困的政策取向。
(三)地方自主财力体现在何处
地方自主财力的核心是自主,意味着地方在国家大政方针指导下可自主支配使用的财力。收入是支出的基础,因此地方自主财力集中体现在收入的自主性上。从实践上看,我国各级政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”构成,但社会保险基金预算是政府的专项预算,属于专款专用,因此地方自主财力也就涵盖了除社会保险基金预算以外的其他三本预算。
具体来看,地方自主财力包括但不限于以下项目:地方本级一般公共预算收入、返还性收入、扣除共同财政事权后的一般性转移支付收入、下级上解收入、上年结余收入、一般债务(转贷)收入、上年结转一般债务(转贷)收入、动用预算稳定调节基金、调入政府性基金收入、调入国有资本经营预算收入等。
其中,属于共同财政事权的一般性转移支付收入是上级政府将其事权分担部分的资金通过转移支付形式委托下级政府实施,尽管名义上属于一般性转移支付,但因只能用于完成这类共同财政事权,必须按照规定用途使用,所以难成为地方自主财力的一部分。另外,下级上解收入只适用于辖有下级地方政府的一级地方政府,如市辖区(县)的市;上年结余收入、动用预算稳定调节基金要视不同地方政府预算执行情况而定;主要来源于国有土地使用权出让收入的政府性基金收入因近几年房地产市场遇冷而下滑甚至负增长,波动较大,难成为较稳定的财力来源;国有资本经营收入规模较小,即便将其一部分收入调入一般公共预算,也难成气候,更何况有的地方并无调入情况发生。一般债务(转贷)收入受债务限额及分配指标决定,很难实现大幅增长,从而使一般债务(转贷)收入及其上年结转收入规模受限。
可见,地方自主财力的主要来源是地方本级一般公共预算收入。其中,地方非税收入要么补充有关单位或部门的经费,要么支持特定项目的实施,且收入波动性较大;若收入规模过高,会影响以税收为主的财政收入质量。因此,地方非税收入不宜作为增加地方自主财力的着力点。从这个意义上讲,增加地方自主财力需要在地方本级一般公共预算收入中的税收收入方面做文章。
二、当前制约增加地方自主财力的因素
地方财政承压运行,原因是多方面的。既有近年来经济回升向好基础仍需巩固的新问题,也有中央和地方财政关系需进一步优化的老问题,而且还涉及随着经济社会发展地方事权扩大及其随之而来的支出规模增长的自然趋势等,多重因素叠加,对增加地方自主财力形成一定制约。
(一)经济回升向好基础仍需巩固
近些年,国际形势复杂严峻、国内改革发展稳定任务艰巨繁重,综合起来看,我国发展面临的有利条件强于不利因素,经济长期向好的基本趋势没有改变。同时也要看到,我国经济仍处于结构调整转型升级的阶段,而且外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升,加上新冠疫情前所未有的冲击及其后续影响,经济承压运行。在此影响下,经济增长对财政收入的拉动作用比以前有所减弱,加之为稳经济而采取的大规模减税降费政策,财政收入波动起伏,尚处于恢复性增长阶段。
如图2所示,2019年之前,地方本级一般公共预算收入呈小幅下滑态势;2020年起,则呈现较大波动 ,其中2020年和2022年同比下降0.9%和2.1%。地方本级一般公共预算收入的这种走势,必然影响地方自主财力。另外,作为地方财政可调入资金的政府性基金,其主要来源于地方国有土地使用权出让收入,受近几年房地产市场收缩影响而有较大幅度下滑,其中2022年和2023年地方本级政府性基金收入同比下降21.5%和10.1%,必然影响可调入资金的规模,从而影响地方自主财力。经济决定财政,财政反映经济。近些年经济承压运行,对地方财政收入产生较大拖累,使本已承压运行的地方财政又增压力。
图2 2012年-2023年地方本级一般公共预算收入和政府性基金收入增速
(二)地方事权呈现扩大之势
事权是影响地方财政运行的另一重要因素。事权多寡基本也就决定了支出规模的大小,而这又受到政府财力的制约。为了缓解地方财政运行困难,多年来一直围绕着事权探索持续优化各级政府间财政关系。党的十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任”;党的十九届四中全会提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”;党的二十届三中全会则提出“提升市县财力同事权相匹配程度”,特别针对了基层财政运行困难问题。
长期以来,地方事权过多的原因,常常被认为是各级政府职能定位不清、收入向上集中而事权层层下放造成的。为了解决各级政府事权划分问题, 2016年国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)。随后,2018年以来,中央分别出台了基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、公共文化、自然资源、应急救援、知识产权等领域中央与地方财政事权和支出责任划分的具体方案。同时,参照中央改革方案,各省也相继出台了各自的省以下财政事权与支出责任划分实施方案。无疑,上述改革措施,有助于从事权切入不断优化政府间财政关系,缓解地方财政运行困难。
然而,也需要看到,随着经济社会发展,各级政府事权增多是个明显趋势。改革开放40多年以来,特别是党的十八大以来,我国经济快速发展,经济总量稳居世界第二。从发展水平看,2023年我国人均GDP达89358元,比2012年实际增长84.7%;按年平均汇率折算达 12681美元,接近高收入国家门槛,人民生活从生存型到温饱型再到小康富裕型,人民对美好生活的向往既体现在物质生活上,也体现在精神生活上。因此,为满足人民对美好生活的向往,各级政府的事权无论在广度和深度上都明显超越以前,既有履行原有事权的支出标准提高,也有新增事权带来的新支出。由于地方政府更接近百姓生活,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面会承担较多事权,相应支出也会增多。
从图3可以看出,为地方事权提供财力支撑的地方财政支出基本上呈现逐年增长趋势,2022年地方本级一般公共预算支出是2012年的2.1倍。其中,教育、社会保障和就业、医疗卫生支出增长明显,2022年分别是2012年的1.9倍、3.0 倍、3.1倍。履行事权的背后是财政支出,地方财政支出不断增长的趋势,恰恰说明了地方事权不断扩大的事实。而越到基层,财力回旋空间越小,履行事权所需财力自然会显得紧张不足。
图3 2012 年-2022 年地方财政主要支出项目走势(单位:亿元)
(三)追求较快发展的“政绩冲动”
要实现经济社会较快发展,不断满足人民对美好生活的向往。这种较快发展必须充分考虑现实可能和可持续性,否则就可能为“ 政绩冲动”所驱使,陷入“超前”发展的风险,致使财政支出过快增长,收支矛盾加剧。比如,有的地方不考虑政策的连续性和稳定性,频繁变换方向、转换赛道,既导致前功尽弃,又造成大量政府财力浪费。有的地方急功近利,没有从当地客观实际出发,也没有遵循经济发展规律,盲目“铺摊子”上项目,为此在财政资金紧张的情况下,靠举债融资“大干快上”,造成严重的风险隐患。
这一定程度上反映了政府与市场的边界不清,但实质上是有的地方主政者片面“拼政绩”,不恰当地过多干预市场运行,从而扭曲市场机制作用,才产生了政府“越位”与市场“缺位”问题。在地方财力不足以支撑“政绩冲动”式发展时,往往就依靠大量举债上项目,进而背上沉重的债务负担;当项目预期收益不佳时,债务的还本付息又加剧了地方财政紧张情况。鉴于此,如果不解决“政绩冲动”式发展,即使再多的财力让地方拥有,也难解决地方财政承压运行问题。
三、多措并举增加地方自主财力
《决定》立足建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,从多方面提出增加地方自主财力的具体设想,包括适当扩大地方税收管理权限,推进消费税征收环节后移并稳步下划地方,优化共享税分享比例,研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税,授权地方在一定幅度内确定具体适用税率、适当下沉部分非税收入管理权限等,成为当前及未来一段时期以深化财税体制改革为契机切实增加地方自主财力的操作指南。增加地方自主财力是一项系统工程,必须坚持系统观念,多措并举,注重系统性、整体性和协同性,促进地方财政高质量发展。
(一)增强经济发展对财政收入的拉动作用
从根本上讲,财政收入的高低取决于经济发展状况,而地方自主财力的主要稳定来源是财政收入。故而,增加地方自主财力,更需要从促进经济持续稳定发展切入,固本培元,做大财政参与分配的“蛋糕”,以扩大增量为主要途径为地方积极拓展财源,并为增加地方自主财力的深化财税体制改革创造更多的施策空间。
针对一段时期以来我国经济发展面临的一些困难挑战,要按照党中央决策部署,实施好积极的财政政策和稳健的货币政策,把增量政策与存量政策相结合,加强逆周期调节,强化宏观调控力度,巩固和增强经济回升向好态势,实现持续稳定的合理经济增速。同时,立足短期,着眼中长期,以高质量发展为主题,促进发展方式持续转变、经济结构不断优化、增长动能加快转换,进一步增强经济发展后劲。此外,在制定和实施宏观政策时,应增强宏观政策一致性,强化政策统筹,避免“合成谬误”,确保同向发力、形成合力,使宏观政策“组合拳”更有力地推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,以经济发展的量增质升创造更多财源,为增加地方自主财力提供更多有力支撑。
(二)激发地方财政内生动力
1994年分税制改革以来,地方财力紧张之声始终不绝于耳。过去采取诸多措施加以解决地方财政尤其是基层财政困难问题,如引入“三奖一补”激励约束机制,推行“省直管县”“乡财县管”财政管理体制改革、建立县级基本财力保障机制奖补资金、兜牢“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”底线、推进中央与地方以及省以下财政事权和支出责任划分改革等,并取得了一定积极成效。但近乎常态化的地方财力紧张情形,说明尚需采取更有力的针对性措施,重在激发地方财政内生动力。
第一,继续推进政府间事权和支出责任划分改革。从当前的财政事权和支出责任划分改革向事权和支出责任划分改革拓展,按照基本公共服务均等化的政策取向,适当加强中央在教育、社会保障和就业、医疗卫生等民生领域的事权,减少并规范中央和地方共同事权。中央从全国层面出发制定和实施保障基本公共服务的国家标准并提供相应财力,各地可根据当地实际制定和实施高于国家标准的地方标准,提高保障水平,从而形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。
第二,以税制改革为抓手拓展地方税源。税收是地方财政最主要的稳定财源,激发地方财政内生动力,税收是重要的着力点。除了《决定》提出的拓展地方税源方案,还可考虑以适当扩大地方税收管理权限为依据,赋予地方开征零售税的一定权限,在中央制定最高限定税率和征收范围的前提下,由地方决定是否对零售环节的商品和服务征税以及最高税率下的具体税率,并使之成为地方税;同时,相应降低增值税税率,以保持零售税与增值税两者税负之和与之前相当。这样,可以鼓励地方以促进消费增加税收收入,也有利于以促进消费为重点扩大国内需求。此外,将现行消费税的征税对象定位于高能耗、高污染和不利于健康的消费品,体现“寓限于征”或“寓调于征”,从而将涉及高消费的内容移至零售税征收范围。
第三,完善政府间财政转移支付体系。在清理规范专项转移支付和增加一般性转移支付的同时,应结合减少并规范中央和地方共同事权,研究如何降低共同财政事权转移支付规模。尽管共同财政事权转移支付暂列入一般性转移支付,但其具有指定用途的特性,致使地方难以像其他一般性转移支付一样可以统筹安排使用,也就难以成为地方自主财力的一部分。因此,以深化财税体制改革为契机,需谋划共同财政事权转移支付的优化:一方面降低规模,另一方面逐步融合进确实增加地方自主财力的均衡性转移支付,从而可以由地方统筹安排使用,为提升地方财力同事权相匹配程度贡献真正财力。
(三)提高地方预算绩效管理水平
增加地方自主财力,开源与挖潜应同时并举。一方面,拓宽地方财源,另一方面,加强预算绩效管理,规范财政资金使用,提高使用效率和效益。特别是在当前地方财力承压的情形下,充分利用好预算绩效管理这一政策工具,结合深化零基预算改革,不断改进财政预算管理,优化财政支出结构,提高财政支出效能,将有助于缓解地方财政收支压力,实现财政资金统筹整合,对增加地方自主财力提供可靠支撑。
提高地方预算绩效管理水平,一是坚持目标导向、问题导向和结果导向,从科学性、可行性和实用性出发,构建合理的多维度预算绩效评价指标体系,既体现预算绩效管理的共性特征,又反映不同领域、不同行业、不同项目的差异特征;同时,多采用可衡量的量化指标,对于难以直接量化的指标,可通过设置合理的评分标准尽可能实现量化评价。二是提升预算绩效管理的数字技术支持力度。借助预算管理一体化平台,强化云技术、大数据等应用,实现相关评价数据的实时汇集和分析,及时发现和纠正问题,提高预算绩效管理的工作效率。三是加强预算绩效评价结果应用。按照“有评必用、评用结合”的原则,构建“谁用钱、谁负责,花钱要有效、无效必问责”的财政资金使用机制,将预算绩效评价结果作为下一年度部门预算调整和安排的重要依据,并列为政府效能考核指标,以及考核有关领导干部工作实绩的重要参考。
(四)树立和践行正确的政绩观
在增加地方自主财力的同时,应树立和践行正确的政绩观,坚持以高质量发展为主题,把有限的财政资金用在“刀刃”上,并产生良好的社会和经济效益。一是坚持实事求是,一切从实际出发。推动地方经济社会发展应处理好“稳和进、立和破、虚和实、标和本、近和远”的关系,避免脱离当地实际而好高骛远、盲目蛮干乱干。二是深化调研论证,为决策提供依据支撑。一方面通过大兴调查研究之风,全面、具体掌握第一手材料和信息,摸准摸透实情与问题;另一方面建立健全专家论证咨询、群众听证建言等机制,提高决策质量水平。三是坚持科学决策、民主决策、依法决策。藉此,力戒因个人喜好而一意孤行,浪费宝贵的财政资金并留下烂摊子。四是强化问责力度。充分利用政绩考评制度,督促激励领导干部树立和践行正确的政绩观,对于确实因扭曲政绩观造成财政资金白白浪费、项目工程烂尾下马的领导干部,视情节给予相应的党纪国法惩处,以充分发挥警示作用。
文章来源于《地方财政研究》2024年第8期;作者:张德勇,中国社会科学院财经战略研究院研究员,中国人民大学财税研究所兼职研究员。