内容提要：本文通过总结西方主流财政理论的主要逻辑，指出其中存在的“国家缺失”现象及其原因，并因此判断其不适合作为构建我国现代财政制度的理论基础。为克服该问题，本文引入了蒂利模型，通过该模型对欧洲现代国家及财政形态演变的说明，展示出了以“国家”而非“市场”作为研究财政问题的理论基础的可能性，并从演绎法与归纳法、国家与暴力、国家能力三个方面对西方主流财政理论与蒂利模型之间的差异进行了说明。

一、主流财政理论中的“国家缺失”问题

西方主流的财政理论，也就是目前国内外教科书中最常见的财政学体系，基本都遵循如下的逻辑。

首先，根据福利经济学第一定理，市场是资源配置的最优机制，因此政府不应干预市场运行，财政规模也应当保持最小，这可以称之为是以斯密为代表、“看不见的手”理论为基础的古典主义财政观（线路1）。其次，指出市场失灵现象的普遍存在，破坏了福利经济学第一定理的有效性，因此主张政府进行干预，特别是提供市场无法提供的公共产品，财政规模应当与市场失灵程度相匹配，这可以称之为以马斯格雷夫为代表、公共产品理论为基础的新古典主义财政观（线路2）。第三，根据对政府干预后果的反思，提出政府失灵，也就是即便在市场机制失灵的场合，政府干预也不一定必要，因为政府失灵造成的福利损失有可能等于甚至超过市场失灵造成的福利损失，在这种情况下，市场依旧是最优的资源配置机制，所以仍然要减少政府干预，缩减财政规模，这可以称之为以布坎南为代表、公共选择理论为基础的新自由主义财政观（线路3）。因此在市场经济中，决定财政活动的范围和规模的原则主要有三个：不要影响市场机制的正常运作、弥补市场机制的不足和抑制财政的自我膨胀倾向。显然，不论是西方主流财政理论的哪一个分支中，国家都不是一个重要的组成部分，因而也没有关于国家性质的分析。

遵循这样一种“国家缺失”的财政理论，去探讨财政如何成为国家治理的 “基础与重要支柱”，难道不是缘木求鱼吗？之所以会如此，是因为西方主流财政理论以“自由放任的多元主义”作为其政治前提。这个财政学的政治理论基础，在财政学教科书中没有很明确地表述出来，但却从根本上限定了西方主流财政理论的适用范围。所谓自由放任的多元主义，是指“与经济市场一样，政治舞台也构成一个竞争市场，在其中活动的每个人都可以出售他的观点。不同的集团和公共官员像自由竞争市场上的商人一样不停地讨价还价和进行交易。……因为政治体系是开放的和自我调节的, 因此引导和调节政治秩序的国家权力就无容身之地了。在一个动态政治体系中, 政治决策通过不断的谈判 和妥协来达到。政府官员应当扮演一种仲裁人的角色, 协调不同集团要求的冲突（王沪宁1986）”。二战后美国财政学界的两位重要学者，新古典主义财政学的代表人物 Musgrave和新自由主义财政学的代表人物Buchanan，尽管有明显的学术差异，但在国家性质这一问题上观点却高度一致。Buchanan指出，政府本身不过是一个复杂的交互过程，没有内在一致的选择函数。Musgrave则认为国家简单来说就是一个契约制的风险企业，建立在个体成员的基础之上，并处理他们共同面对的问题。他们不约而同地将国家看作一种程序和机制，而不是具有独立利益的实体，而这恰恰就是“自由放任的多元主义”的特征。对此，我们不禁要提出疑问，“自由放任的多元主义”是理解现代国家及其治理的唯一方式吗？这一理解即便在美国有效，在中国也有同样的解释力吗？对这两个问题的回答，恐怕都是否定的。

在西方学术界中，对于国家的认识，至少还存在马克思主义与韦伯主义两种重要观点。马克思主义认为“国家……在一切典型的时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”（恩格斯，1891）。也就是国家只会代表特定人群的利益。韦伯主义则认为“民族国家绝非只是单纯的上层建筑，绝非只是统治阶级的组织，相反，民族国家立足于根深蒂固的心理基础，这种心理基础存在于最广大的国民中，包括经济上受压迫的阶层”（韦伯，1997）。这意味着国家是一种独立于社会利益集团影响之外的具有自主性的组织。显然，这两种观点都不可能认同“自由放任的多元主义”的国家观。从学术研究的角度，我们不能轻易做出这三种观点中孰对孰错的判断，但在考量现实时，不同理论在不同时代、不同国家中的适用性肯定是有差别的。放在中国当前的背景下，“自由放任的多元主义”明显是其中最缺乏实现机制的理论。 以此作为政治前提的西方主流财政学，能否解释中国的财政实践，进一步说，能否引导中国的财政改革，难道不应该打上一个大大的问号吗？

我们因此有理由认为，用于指导中国的现代财政制度建设的理论构建，应当从摆脱西方主流财政理论的国家观开始。重构财政与国家的关系，是建立相关理论的第一步。为达这一目的所需要的财政理论，应当具有以下几个特征。首先，它在国家与财政之间能够建立一种直接的理论联系，使得财政内在于治国理政的国家行为之中，并具有基础和支柱的作用。其次，它是一个动态发展的理论，能够展示出“现代”财政与“前现代”或“传统”财政的差别，并揭示出两者过渡所应遵循的一般法则。第三，它能够用于确定财政活动的职能与边界，以便为财政行为的合理性提供价值判断依据。

二、蒂利模型的基本内容

蒂利（2007）将国家界定为“不同于家庭和亲属团体的运用强制的组织 , 它在大片的领土 围内 , 在某些方面实施着明确无误的对其他所有组织的优先权”。对比韦伯的国家定义，“国家是有限地域范围内合法使用暴力的唯一垄断者”（Weber，2015），两者在强调国家是一个以暴力为本质特征的组织方面，可谓一脉相承。蒂利（2009）指出国家的暴力有四个主要用途：一是发动战争，尽力消除其领土之外的竞争对手或者抑制其发展，从而确保自己在境内明确而持久的优先动武权；二是缔造国家，在领土之内清除或压制其竞争对手；三是保护，剪除或打击其所保护对象的敌人；四是汲取，获取从事前三项活动的手段。这四种用途之间，具有相互依存的特性，如图2所示。

蒂利考察了欧洲 990-1990年的千年历史，得出这样的结论：现代民族国家起源于战争。他将其简要归纳如下：某个领主发动战争获得了领土，战争迫使他不断在该领土上汲取资源以便强化作战手段（a），汲取资源的过程也就是消除政敌的过程，征税机构、警察机构、法院、审计部门等相继出现，进一步强化了国家建设（b），军事组织（常备军、战争工业、辅助官僚以及学校）的不断膨胀则从另一个方面促进着国家的形成（c），最终缔造出了国家。这一过程中，国家与该领土上的特定人群结成了联盟，他们为国家提供经济、技术服务（f），同时国家也为他们提供相应的保护，使他们免受竞争对手（d）和敌人（e）的侵犯。

蒂利使用这一模型原是为了说明现代民族国家的起源与性质。但这个模型展示出了一种不同于西方主流财政理论的财政原理，即财政活动是现代国家的一个内在组成部分，两者是一种共存共生关系。财政收入是国家汲取行为的主体，财政支出则支撑着国家以控制暴力为目标的所有活动，不论是对外作战、对内治安还是维护政治、经济和社会秩序，这为“财政是国家治理的基础和重要支柱”提供了一种最直接的理论解释。

同时，蒂利还为财政形态的发展演变提供了一个说明。他指出（Tilly，1990），欧洲国家 组织的发展大致经历了四个时期，分别为世袭制阶段、经纪人制阶段、国民化阶段和专业化阶段，其对应的财政形态下表所示。

造成这种变化的主要原因，就是国家与越来越多的国民间形成了联盟关系，国家机构也越来越深地卷入到了社会生活中。除了纯粹的军事机构外，其他机构逐渐都具有了“民用”的属性：对内维护秩序、化解矛盾，对外发挥非军事性的影响力，为本国居民在他国获利创造条件。推动这一变化的主要力量，就是强制与资本的结合方式。蒂利认为国家可以依靠强制力来汲取资源（强制为主模式），也可以利用资产者提供的商品和服务来汲取资源（资本为主模式），但在欧洲国家持续1000 年的竞争中，最后胜出的是第三种模式（资本化的强制模式），也就是强制力的所有者（国家）和资本的所有者以一种相对平等的方式进行合作，将资产者和资本结合到国家结构中。资产者对于国家重要性的提升，为现代国家与现代财政走入专业化阶段奠定了基础。

同时，这一模型还为分析财政活动的合理性提供了一种路径。蒂利（2009）指出，在不同的国家，发动战争、缔造国家、保护与汲取的成本-资源比率是存在极大差异的。例如在近代，西班牙的宫廷与法院过度扩张，是若干个世纪中不断清除政敌的结果，而荷兰共和国高度发达的商品经济，使得管理巨额的税收只需要一个很小的财政机构。在17世纪同样背负战争引发的高额债务的情况下，西班牙国王面对特权阶层组成的包税人，难以实现税收的增长，不得不屡屡宣告债务破产；荷兰却有效地防止了包税人的特权化，为税收增长和有效的债务管理奠定了基础，反而能在债台高筑的同时不断降低借贷利率。这一差别不是债务管理本身的原因造成的，而是国家与非国家的组织与个体之间相互作用的结果。因此，每个国家的财政收支活动的合理性，都要在分析该国发动战争、缔造国家、保护与汲取四个方面的具体情况后才能得出结论。蒂利特别强调，国家是个以暴力为本质特征的组织，在暴力的相互竞争中，有效果（effectiveness）比有效率（efficiency）更重要，在某个时点上总产出比投入产出比更具有决定意义（Tilly，1990），因此单纯使用经济效率标准来衡量财政制度的合理性是非常危险的。

三、蒂利模型与西方主流财政理论的差异

（一）演绎法与归纳法 

西方主流财政理论是西方经济学范式的一个分支，承袭了西方经济学偏向以演绎法构建理论框架的做法。即首先创建“公理”，再将公理引入具体的领域，导出定理和推论。演绎法作为最基本的分析方法，有其鲜明的优点，但缺点也同样突出。公理本身源于对现实的抽象总结，然而当现实变化了的时候，公理却难以相应地发生变化。在自然科学领域中，公理的可靠性能在较长时间里得到维持，但社会科学中对于历史与事实的认识，经常处于变动之中，导致公理是不是真的“公认之理”， 要不断地经受批判与考验。批判与考验的一个主要来源就是归纳法。蒂利模型是在对欧洲千年历史进行了考察后归纳得出的结论，其对于国家与财政一体性的认识，既有历史事实的支撑，也有其他研究成果的印证。西方主流财政理论基于自由放任的多元主义，对国家和财政的关系所作的虚化处理，不符合西方自己的发展过程，其意识形态的“工具性”远高于符合事实的“公理性”。 

归纳法当然也有自己的问题，即便是同样的事实，不同的研究者也会归纳出不同的理论，更不用说事实认定本身就可能存在争议。增一事实、减一事实或修正一事实，理论结论可能就有天壤之别。但在“西方财政理论指导中国改革实践”这一命题上，蒂利模型至少让我们对西方主流财政理论的普适性更加警惕，对中国历史与现实的关联性更加关注。

（二）国家与暴力 

将国家与财政联系在一起，无可避免地会将暴力因素引入到财政分析中。两次世界大战后，西方财政文献中大都用“政府收支”替代“国家收支”，多少有厌恶国家的暴力属性的原因在内。然而只要不是像多元主义那样彻底取消国家这一概念的实体性，暴力就始终是国家不可或缺的基本特征。不仅马克思、韦伯等老一代学人如此，晚近一些的学者，如结构主义社会学的代表人物吉登斯 （Anthony Giddens）和制度主义经济学的代表人物诺斯（Douglass C.North），也继承了这一传统。

吉登斯（1998）将国家定义为“这样一种政治组织：它的统治在地域上是有章可循的，而且还能动员暴力工具来维护这种统治”。他认为，现代国家与此前的国家形态相比，对暴力的使用登峰造极。“现代国家的一项主要成就就在于：国家行政人员的控制能力的巨大扩张，直至能够左右个人日常生活的最私密部分”。这至少涉及了四个方面。首先，以信息记录积累为基础的国家监控，能够对个人的活动实行直接的督管。其次，存在一支高效率、专业化的行政人员队伍。第三，制裁范围和制裁强度的发展，既包括对外的军事力量，也包括对内的警备力量。第四，以公共教育为手段影响意识形态的形成。这意味着国家的暴力并不因现代化而减弱，反而会增强，与蒂利的看法保持了一致。

North更进一步对国家垄断暴力提供了合理化的解释。他指出（2009），暴力是任何社会都必须面对的问题，并且任何社会都不可能通过消除暴力来解决暴力问题。唯一的办法是对暴力加以控制，而控制暴力就是国家形成和发展的原因。他区分了两种当今存在的社会秩序：有限准入秩序和开放准入秩序。在这两种秩序中，国家都是暴力的垄断者，都依靠这种垄断来寻租。区别在于，前一种秩序中租金只归属于少数被允许建立组织的“精英”，而后一种秩序中，由于组织可以任意建立，租金因而可以被更广大的社会成员所吸收。发达国家基本采用的都是后一种秩序。North关于国家发展的表述，与蒂利所说的越近现代，国家的盟友数量越多的说法也有相近之处。

既然国家与暴力的问题始终存在，西方主流财政理论从概念层面上排除它们就是一种“只要我看不到，它就不存在”的“鸵鸟”做法。正视国家的暴力本质，发挥国家抑制暴力的作用，约束国家滥用暴力的可能，蒂利模型从暴力角度对于国家与财政一体性的解读，为财政学研究探讨这类问题敞开了大门。

（三）国家能力 

不论国家治理的目标是什么，它都需要相应的能力与之相配合。西方主流财政理论，特别是以布坎南为首的新自由主义财政理论，出于对国家成为利维坦的恐惧，主张通过“财政立宪”或“财政联邦制”的制度构建，从财政角度阻止国家能力的提高。然而，蒂利模型向我们展示，从长期看，国家能力的提升是与经济繁荣、国民幸福是同步发展的。国与国之间的暴力竞争，固然有引发战争的可怕一面，但也有推动技术进步、教育普及、社会改良、特权阶层不断减少等值得称赞的一面。 在蒂利模型中，这两个方面都是国家行为的后果，无法完全分开，以“财政锁链”来扼杀国家，也就扼杀了我们所珍视的进步。更何况具体到某个国家来说，在国与国之间以暴力平衡来维持国际均势的情况下，妨碍国家能力的提升，无异于自寻死路。认为核武器时代不会发生大国间的战争的想法，就如同中世纪认为易守难攻的城堡就会带来国泰民安一样，直到火炮把石墙化为了齑粉。

在国家能力的发展方面，韦伯主义者有过大量的论述。只是西方主流财政理论对“国家”的排斥，在一定程度上妨碍了这些成果进入财政研究的视野。我们在此处指出几个最为重要的国家能力。

（1）资源汲取能力。Kugler and Domke（1986）指出，国家与社会之间存在资源配置上的竞争。 社会资源指的是一国人口所产生的人力与物质资源的总和。政府资源则是为了实现执政者的目标而从社会资源中抽取出来的部分。Wang and Hu（2001）将国家汲取能力定义为政府从社会获取财政资源的渗透能力，并认为这是国家制度建设（State Building）的首要任务。

（2）政治渗透能力。Mann（1984）将国家的力量分为两类，一类是专制力量，即执政者在行动时可以不受常规束缚，无需与社会团体进行制度性的协商；另一类是基础力量，即国家渗透社会，通过机构组建与政策制定等方式，透过社会来贯彻自己的意志。前者固然可以迅速起效，但效果无法持久，甚至起到反作用，历史的发展表明，后者的作用越来越突出。

（3）危机解决能力。在某些特殊的阶段，执政者会意识到必须实行社会政策、经济改革和制度变迁才能度过危机，而因此受到影响的既得利益群体，往往在社会中占据主导地位。执政者需要有能力克服主导利益群体的反对，才可以将改革贯彻到底。例如，个人所得税在欧洲曾遭到资产阶级的强烈反对，正是战争中筹措军费的需要推动了该税的产生，也是在二战中，它才成为了西方各国普遍接受的税种。国家之所以能够对抗主导利益群体的影响，形成明确的自主性，有赖于国家官员对国家的目标形成集体共识，然后才能借助国家机构的力量将其实现。

除此以外，国际因素也对国家能力有显著的影响。埃文斯（2009）对发展中国家和发达国家二战后的国家经济职能做过一个较为全面的总结。他指出，跨国经济联系在发展中国家往往成为扩张国家角色的力量。例如在20世纪上半叶，巴西通过控制世界咖啡市场来稳定本国经济， 而委内瑞拉、智利和秘鲁在石油、铜矿等领域引入外资后，发展出了相关监管机构，增强了控制这些行业的国家能力。这与许多“发展型国家”的文献结论相当一致（Routley，2012）。发达国家的情形则因贸易与金融的重要性不同而有所区别，日本高度依赖出口贸易，因此通产省通过一系列的复杂干预机制来维护“国家利益”，而美国庞大的资本输出规模和英国保护伦敦金融中心地位的努力，却抑制了国家干预经济的意愿和能力。至于地缘政治因素，由于涉及国家安全，更容易转化为国家能力扩张的理由。

这些能力，都不脱蒂利模型中汲取、缔造国家、发动战争和保护四项内容的范围，也都与财政活动有着紧密的联系，需要从财政的角度以更系统的方式对其进行研究。特别是自1998年之后，我国的国内、国外矛盾骤增，国家能力的提升更是显得紧迫，财政在其中如何发挥作用，是一个需要加强研究的问题。

四、总  结

提出现代财政制度，是为了解决中国当前财政领域的现实问题。但这些问题，并不存在现成的解决方案。西方国家的市场经济与财政制度发展了几百年，然而在它们的历程中，可有绵延千年的儒家文明与郡县制传统？可有共产党执政下的社会主义市场经济？以及新近出现的数字经济、互联网与大数据等现象？我们怎么能够相信来自西方的理论，能够解决由中国历史与现实交织而成的特殊问题？当我们花了三十年的时间尽力学习西方市场经济的经验，引入相关的制度与理念，面对依旧存在的问题，有没有一种可能的解释，是我们已经耗尽了后发优势？今天中国所面对的问题是否是一种西方乃至人类历史上从未遭遇过的现象，因而不可能再利用西方现有的制度方案加以应对？如果答案是肯定的话，那么，我们有必要重新审视来自西方国家的各种理论。重要的不再是理论本身，而是创造出这种理论的过程，因为我们必然要经历类似的过程，才能创造出适合中国的理论。正如欧陆盛行的“官房学”被英伦的“政治经济学”所替代的过程，也是大英帝国崛起的过程，正如“政治经济学”的光辉被“经济学”所掩盖的过程，也是美国崛起的过程。大国崛起之难，不仅在于物质的赶超，也在于思想的自立。

本文所对比的两种财政观念，笔者之所以倾向于蒂利模型，除了文中所述种种，还在于它更多地解释了现代财政之所以发展为今天之格局的过程，而西方主流财政学则只是提供了一份最终的答案。从过程看，国家对于财政来说是重要的，不应回避国家与财政的暴力属性，国家财政制度的各种选择必须权衡国际国内、政治经济社会等各方面的因素，绝不是经济因素可以单方面决定的。

原文参见于《财政研究》2017年第1期。

整理：杨鹏展