内容提要：在为中国式现代化提供强大动力和制度保障视角下，进一步深化税制改革的目标应是形成恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力。税制改革要坚持系统观念，处理好财力保障与政策支持的关系，立足财政资源统筹，为优化中央和地方财政关系奠定基础；通过建立适配数字经济的税收制度体系、规范税收优惠、健全直接税体系、完善地方税体系、完善绿色税制和深化税收征管改革等方面的改革，推动现代税收制度的成熟定型。

党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》紧紧围绕推进中国式现代化，指明了进一步深化改革的指导思想、总体目标、重大原则、重大举措、根本保证，也对深化税制改革进行了安排部署。在此背景下，如何深刻理解深化税制改革的目标任务和改革措施，以及如何有效推进税制改革，以完善现代税收制度，从而更好地服务于中国式现代化，成为当前一个需要深入研究的课题。

《决定》强调，进一步全面深化改革是“以经济体制改革为牵引，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，是“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”。改革继续锚定国家治理体系和治理能力现代化目标，聚焦构建高水平社会主义市场经济体制以及高质量发展，强调了通过健全宏观经济治理体系和完善宏观调控制度体系来进一步推动税制改革。从这一角度看，《决定》对深化税制改革的总体安排，突出了基于健全宏观经济治理体系的财力保障和政策支持。这就要求税收制度作为宏观调控制度体系的重要制度，需要具有恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力。只有这样，才能真正发挥好税收在国家治理、推动高质量发展中的基础性、支柱性、保障性作用。因此，形成恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力应当成为进一步深化税制改革的主要目标。在将进一步深化税制改革置于健全宏观经济治理体系，并为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障这一视角下，税制改革的向前推进必须符合新时代的新要求。

一是坚持系统观念推进税制改革，增强税制改革的系统性、整体性、协同性。首先，现代社会税收已广泛嵌入经济社会运行的各环节，对经济社会的影响是全方位的，进一步深化税制改革需要从经济与社会、政府与市场、效率与公平、活力与体系、发展与安全等重大关系协调的角度统筹推进。其次，需要围绕实施国家发展规划、重大战略与各项政策手段的协调发力，通过完善宏观调控制度体系，增强宏观政策取向一致性来统筹推进税制改革与其他领域改革，并且各项改革应相互配套协调。最后，各税系、税种及税收征管等改革措施的实施，应系统性安排、协同性推进，以发挥好税收的整体性功能作用。

二是深化税制改革，处理好财力保障与政策支持的关系。财政是国家治理的基础和重要支柱，稳定的税收收入及安全可持续的财政是国家有效治理的保障，因此深化税制改革应确保形成稳定适当的收入汲取能力。市场资源的高效配置与国家战略的落地实施需要税收政策支持，但这种支持不等同于减税免税或制定更多的优惠政策。消除“重点领域和关键环节”税制运行中的堵点卡点，顺畅体制机制是一种政策支持；科学考察税收优惠方式方法的可行性、必要性和有效性，给予必要的减税免税也是一种政策支持。处理好财力保障与政策支持的关系，应从实际出发，该增税的增税，该减税的减税，该优化机制的优化机制。在这一过程中，需要基于问题导向、结果导向，增强靶向性，科学选择税收支持方式方法。

三是立足财政资源统筹，推进税制改革。《决定》强调“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”这一要求不仅对税制改革有着深刻的影响，也是坚持系统观念的一个重要体现。财政资源是政府掌握的资金及其形成的各类资产、财产和发展要素(岳树民和王庆，2024)。深化税制改革需要将税收放到财政这个大系统中来考虑，并将税收活动可以支配的资源放到整个财政资源统筹使用中予以考虑。一方面，可以协调税收政策与其他政策的功能作用，形成合力；另一方面，也可以基于政府各收入渠道获得的总体收入规模和收入结构安排财税活动，科学考察评价和设计经营主体的税收负担和结构。从一般的原理上来讲，政府在一定时期所需要的收入是一定的，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入预算管理，对税制要求的“适当降低企业和制造业税费负担”就有了相应的财力补充机制。同时，对于税收及税收负担的考察，还要从财政可持续性和财政安全性的角度来考虑。《决定》再次强调了改革要统筹发展与安全。加强财政资源统筹和预算统筹，有利于从统筹发展与安全、财政安全和可持续性、经营主体合理预期与长远发展、财政收入适度与适当减轻“重点领域关键环节”税负的角度来考察和推进税制改革。

四是基于为现代财政体制处理好中央与地方关系奠定基础，推进税制改革。明确中央与地方的财政收支划分、财权财力划分是财政管理体制需要解决的重要问题，也是建立现代财政制度、处理好中央和地方财政关系的基础。税制改革要增加地方自主财力，推动设置具有一定收入规模、地方具有适当税政管理权的地方性税种，整体提升地方政府税与非税收入规模。

《决定》明确深化税制改革的主要任务是健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要求税制改革必须紧密围绕其内在要求，完善有利于推动高质量发展的税收体制机制。同时，促进社会公平正义、增进人民福祉是进一步全面深化改革的出发点和落脚点。党的十八大报告就强调，要形成有利于结构优化和社会公平的税收制度。《决定》再次强调健全有利于社会公平的税收制度，其政策思想、指导原则、精神内涵、改革目标与党的十八大精神一脉相承，展现了改革的连续性及以人民为中心的发展思想。税收制度需要在收入公平分配、健全社会保障体系、促进创业就业和共同富裕方面发挥重要作用。此外，构建全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的基础，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通是构建全国统一大市场的基本要求，也是完善税收制度的必然要求和税制改革的重要任务。为此，需要推动税收法律法规与税收行政执法的标准化、规范化、便利化，将税收公平落实到税收立法、执法、司法和守法的各环节。

1994年的税制改革建立了适应市场经济发展的税收制度主体框架；2013年后新时代十年的税制改革，则是基于市场在资源配置中的决定性作用和国家治理能力现代化的要求，构建了现代税收制度的基础框架。2024年，基于“为中国式现代化提供强大动力和制度保障”而推进的税制改革，就是要在总结新时代十年税制改革成就与经验的基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握中国式现代化的中国特色、本质要求和目标任务，优化税制结构，推进现代税收制度的成熟定型，以税收现代化服务于中国式现代化，更好地发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用。

新时代十年是我国经济社会快速发展、社会经济结构发生深刻变化的十年，现行税制在积极发挥其基础性、支柱性、保障性作用的同时，在运行中也暴露出与实现高质量发展、高水平社会主义市场经济体制构建以及新质生产力发展不相适应的一些问题。为此，需要通过进一步优化税制结构，以增强税制与经济社会发展的适应性。优化税制结构就是要基于税制改革的目标要求和经济社会发展的新变化、新布局、新态势，进一步优化税收制度的税系结构、税种结构、税源结构、税基结构、税率结构和税负结构，以匹配经济社会发展的新格局、新需要，发挥好税收的功能作用。优化税制结构的基础环节是税种内部结构的规范化、科学化和现实适应性。通过优化完善税种的征免规定、税基宽窄、扣除抵扣、税率水平、计缴办法、激励限制等决定税收制度运行的基本要素要件，消除税制运行的堵点、断点，避免税务处理繁琐复杂，增强税制的适应性、确定性和有效性。

《决定》明确了深化税制改革的主要任务和改革的具体内容，有效实施税制改革，还需要按照完善体系、理顺机制、补缺创新、完备法治的路径予以推动。

1.研究同新业态相适应的税收制度。我国数字经济发展迅猛，产业数字化、数字产业化催生了新业态、新经济、新动能。目前，现行税收制度和新经济、新业态、新动能的适配性相对较弱，存在不匹配之处，因此需要研究数字经济在数字技术、数据资源广泛应用情形下，新业态、新模式、新方法的税收政策与制度适用问题。（1）基于产业数字化发展带来的征税对象、纳税人选择的税制要素的新变化、新特点，进一步研究数字经济下市场经济主体的交易特点、交易形式、交易性质，科学选择征税对象，并设计纳税环节。（2）鉴于数字经济、数字技术、数字资源带来的产业结构、产品结构及供应链产业链结构的新变化，以及由此带来的税源结构变化和新税源的形成，需进一步研究商品税、所得税的优化与完善，尤其是增值税和个人所得税的优化与完善。（3）基于数字经济带来的投入产出方式、收入分配方式、收入分配结构、收入规模的新变化，可以通过科学界定个人收入的性质、规模和归属，优化完善个人所得税的课征机制，增强个人所得税的收入功能和调节功能。（4）顺应数字技术和数据要素广泛应用的发展趋势，研究适用数字资产、数据资源的生产、交易、占有、应用的税收政策和制度，探讨开征新税种的必要性、可行性和可能性（岳树民和王庆，2024b）。

2.全面落实税收法定原则，规范税收优惠，完善对重点领域和关键环节的支持机制。全面落实税收法定原则是要在税收的立法、执法、司法和守法各个环节全面落实依法治税、依法行政、依法治国。目前，我国各主要税种普遍存在优惠政策过多且优惠政策叠加问题，而且有些优惠方式方法并不恰当、规范，优惠的业务处理也比较复杂，甚至有些优惠政策措施背离了税收的基本原理，有失科学和法律规范。同时，一些地方还存在着变相出台优惠政策、滥用税收优惠的情况。这不仅减少了税收收入，扰乱了税收秩序，违反了税收法治原则，也制约了全国统一大市场的形成和市场在资源配置中决定性作用的发挥。因此，应当运用法律手段清理规范各项税收优惠，明确税收优惠不再是过去具有纾困性的普遍性减税，而是聚焦重点领域和关键环节的支持性政策，并将其纳入依法治税的范畴。同时，完善税收重大决策及规范性文件合法性审查机制，确保税收优惠的适当性、科学性、有效性、合法性。

税收作为政府宏观调控的重要手段，需要科学地运用税收政策对经济社会发展的重点领域和关键环节给予支持。不过，这种支持不再是单纯的减税，而是形成有利于发展的“机制”，即税收政策支持一定是制度化、法治化的长效机制，支持的方式方法具有针对性和有效性。《决定》强调了形成税收政策支持机制的必要性，指出发展新质生产力、推动科技创新、绿色低碳发展等都需要税收制度与政策相应的方式方法予以支持。具体而言，包括通过建立企业研发准备金制度，提高研发费用加计扣除比例，激励促进企业科技创新，合理界定企业税前扣除标准和扣除范围，降低制造业税费负担。因此，在规范税收优惠的同时，需要继续对重点领域和关键环节予以必要支持。

3.健全直接税体系。《决定》提出健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。直接税体系主要是由个人所得税和相关的财产税组成，健全直接税体系对于优化税制结构，更加科学地分布税收负担，优化税收对经济社会运行的影响机制和效应，以及有效发挥不同税种税系的不同功能作用具有重要意义。可以更好地发挥直接税在调节收入分配、促进社会公平、激励创业就业投资方面的积极作用。

健全直接税体系，首先需要完善个人所得税。我国已经建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，但需进一步深化改革，实行劳动性所得统一征税。一方面，需统一综合所得的收入界定。在现行综合所得项目中，劳务报酬、稿酬、特许权使用费在纳入综合所得时，收入额按照80%比例计入的，与工资薪金项目相比，征收制度并不统一。取得工资薪金收入，与取得劳务报酬、稿酬、特许权使用费收入在税负上依然存在差别，需进一步统一规范，更好地促进公平。另一方面，经营所得纳入综合所得征税问题。目前，经营所得属于分类课征的一个项目，与综合所得采用不同的征税办法。经营所得也是劳动所得的一种，实行劳动性所得统一征税，在于创造条件适时将经营所得以合适的方式纳入到综合所得项目中。当然在将经营所得纳入综合所得征收范围时，需要考虑公平和效率的关系、经营者在取得所得过程中面对的风险，以及一系列复杂问题，这与取得工资薪金等劳动收入有着显著的不同。

目前，经营所得、资本所得、财产所得作为个人所得的重要组成部分，其税收待遇在税负、税率结构上都与综合所得中的其他四项存在显著差异。对其进行改革和完善，一是强调税收负担的相对公平，二是强调课税方法的科学规范。从我国目前来看，既要强调税收促进收入公平分配，又要考虑促进资本市场发展，还要考虑适当增加居民财产性所得。因此，在完善经营所得、资本所得、财产所得税收政策时，不仅要坚持《决定》中提到的系统观念原则，综合考虑各个方面的因素，不是单纯地将所有所得按一个标准征税，还要充分考虑公平和效率关系，以及体现在个人所得税中的政府政策目标，如健全社会保障体系、生育支持政策体系的税收制度要求。在逐步扩大综合所得征收范围的同时，优化完善扣除项目与标准、调整税率水平及其结构，协调好经营所得、资本所得、财产所得的税负水平。

健全直接税体系还需关注财产税的完善。目前，我国财产税体系不健全，现行房产税、车船税的功能作用尚不到位。未来需要在改革中完善车船税、契税等税种，探索建立房地产税、遗产税等财产税制度。同时，还需要结合数字经济运行而广泛应用的数据资产和基于数字技术而出现的数字资产、虚拟资产的现状和发展趋势，研究探索新型财产课税的可能性和必要性。《决定》提出要完善房地产税收制度，旨在更好配合房地产制度改革、促进房地产制度规范，重点在于完善现行有关房地产运营的各项税收制度。鉴于我国经济社会发展及房地产市场现状，完善现行房地产税收制度以及推进开征房地产税应当采取“小步慢走”的方式，而不是尽快出台房地产税。“小步慢走”，就是在完善房地产市场、房地产开发机制、民众住房保障机制的同时，逐步优化完善现行房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等相关税种及其他涉及房地产的税收政策制度。例如，《决定》允许有关城市“取消普通住宅和非普通住宅标准”，那么有关税种中基于住房划分而体现的差别性税收政策就需要进行相应的调整完善。在渐次调整、逐步规范的过程中，我们应在总结重庆、上海等地房产税试点经验的基础上，通过逐步扩大房地产税试点地区范围、逐步调整优化各房地产税种的制度内容，宜慢不宜快、稳扎稳打，在不断调整和完善中循序前行。小步慢走的过程，不仅要为房地产税的全面征收创造良好的社会环境，还要培养科学的征收能力，增强征纳双方的适应性，直至条件成熟再全面推出统一的房地产税。

4.完善地方税体系。健全和完善地方税体系一直是我国税制改革的重要内容。《决定》对完善地方税体系进行了初步安排，具体措施包括：增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限；推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，这是完善地方税体系的着力点之一。扩大地方税收管理权限，赋予地方适当的税政管理权，一直是我国税收征管改革的主要内容，但是进展比较缓慢。《决定》中再次强调了要适当扩大地方税收管理权限，这和地方附加税中的“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”都属于给予地方适当的税收管理权限，为增加地方自主财力提供制度保障。完善地方税体系的一个重要方面在于增加地方自主财力，拓展地方税源。那么，消费税和地方附加税改革，无疑是增加并规范地方自主财力的重要举措。目前，作为地方税的各税种收入规模普遍偏小，难以成为地方财力支撑。消费税征收环节后移并稳步下划地方可以提升地方政府税收收入规模。但消费税改革需要面对和解决好征收管理上的问题，地区之间利益格局、利益关系的改变与调整问题，甚至涉及分税制地方财力调配的问题，还涉及到税收征免对产业结构、区域经济结构产生的长远影响问题。因此，消费税改革应当是稳步推进，而不是快速推进，宜稳不宜急。城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加作为增值税和消费税的附加，目前除特殊部分外，本身就是地方的税费收入。由全国人大立法出台的地方附加税，主要还是目前税费项目的平移，总体税负不会因此加重。同时，授予地方一定幅度内的确定具体适用税率的权利，也不会导致总体税费率的上升。然而，从目前和未来趋势看，无论是房地产税还是地方附加税，都不能够承担起地方主体税种的重任。因此，消费税制度如何改，以及增值税、个人所得税、企业所得税等税种的分成办法、分成比例依然是地方税体系建设中需要全面考虑的问题。当然，增加地方自主财力是相较于当前地方自主财力偏弱的情况，长期看需要地方自主财力增长到一个适度规模时稳定下来，而不是持续增加地方自主财力。

5.完善绿色税制。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。高质量发展是全面、完整、准确贯彻新发展理念的发展，绿色发展是经济高质量发展的底色。《决定》在强调健全绿色低碳发展机制时，提出要实施支持绿色低碳发展的财税政策，完善绿色税制。我国在绿色税制建设上取得了很大进展，如开征了环境保护税，不断增强消费税的生态环境保护功能。然而，增值税、消费税、企业所得税、个人所得税、资源税和环境保护税都仍需进一步完善。增值税、企业所得税和个人所得税的改革重点在于全面绿化税制，剔除不利于生态环境保护、不利于低碳发展的因素，从而在税制上形成对绿色发展的激励约束机制。消费税应进一步扩大征收范围，逐步将高耗能、高污染消费品和消费行为纳入征收范围；环境保护税应适当扩大征收范围，改进税率设置，加强排放监管；资源税应渐进扩大范围、优化税率水平，在完善征收管理机制的基础上全面推行水资源费改税。

6.发挥好税收的支持与调节作用。深化税制改革的目标之一，是让税收具有恰当的经济社会调控能力。《决定》基于健全宏观治理体系，完善宏观调控制度体系的视角统筹安排税制改革，旨在发挥好税收在促进高质量发展、社会公平、市场统一方面的调节作用，《决定》也在这些方面对税制改革作出了安排。同时，《决定》还要求通过税收政策与制度的改革完善，配合其他领域改革，共同推进各项事业的发展。具体而言，《决定》明确提出要通过税制改革促进合理降低制造业综合成本和税费负担；通过建立企业研发准备金制度，提高研发费用加计扣除比例，激励促进企业科技创新；通过完善税收制度，促进收入公平分配；同时，还强调了外贸体制改革、“一带一路”建设等需要税收政策与制度的配合。此外，《决定》还指出，社会保障体系的改革完善需要税收制度的配合；加快构建房地产发展新模式，需要相应地完善房地产税收制度；健全人口发展支持和服务体系，有效降低生育、养育、教育成本，需要完善个人所得税抵扣制度；生态环境治理，促进绿色低碳发展，需要健全完善税收的激励约束机制。因此，从完善宏观调控制度体系，增强宏观政策取向一致性角度，在具体税种完善、税制结构调整优化中应充分考虑并体现国家对经济运行、社会发展等各方面进行调控的要求和目标，以恰当的方式、适当的力度、科学的方法，发挥好税收的调控作用。

7.深化税收征管改革。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》中，已经明确了以数治税、建立智慧税务的税收征管改革目标和改革任务。在新的条件下，要考虑如何进一步推进实现智慧税务所要求的精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。我国在深化税收征管改革中，无论是具体的税收管理，还是税收环境的建设，“精诚共治”都是下一步重点努力的方向。从当前看，各级税务部门积极推进税收征管数字化，在精确执法、精细服务、精准监管方面已经取得了很大进展。但是，“精诚共治”这一目标的实现还需要付出更大的努力，进一步提升其水平。

此外，《决定》还强调了要完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。自2018年国地税合并以来，税务机关实行垂直管理体制，如何进一步完善管理体制提升征管效能，以及如何建立各级税务机构与地方协作配合机制，成为深化税收征管改革的一个重要内容和任务。在我国更大规模、更高水平的对外开放中，加强税收国际合作，积极参与国际税收规则的制定，也是新时代建立现代税收制度的要求。