（一）共同经验

从国际上来看，市场经济下的现代财政是为弥补市场失灵而存在的。在财政运作中，现代财政制度的设计和政策的实施，都秉承对不同经济主体一视同仁的做法，都重视法治观念和民主观念的落实，都重视公共部门效率的提高，都重视社会公平目标的实现，都重视宏观经济稳定目标的实现。

从形式上看，现代财政下，政府收入结构以税收为主。从政府支出来看，支出投向围绕资源配置、收入分配、宏观经济稳定展开，旨在为社会提供公共产品和公共服务。政府预算从最初的合规预算转向更加重视绩效的预算。现代财政制度越来越多地依靠信息技术和大数据提供信息决策支持，体现数字经济时代的要求。

从政府债务来看，各国均重视债务融资和财政政策的实施。从20世纪30年代开始，古典的财政平衡观不再坚持，赤字财政政策更受重视，年度财政平衡让位于周期性财政平衡，实际上债务规模不断扩大，且借新还旧是最主要的做法，财政政策更重视的是宏观经济稳定的目标。

从中央和地方财政关系来看，不论是单一制国家，还是联邦制国家，只要是现代国家（城市国家除外），对应的都是分税制财政管理体制，实质是分级财政。从激励信息机制设计来看，分级财政适应大国信息地方掌握较多的特点，有利于激励地方。小国由于信息的收集处理较为方便，以中央财政集权为多。

从现代财政制度选择来看，都考虑自身因素。各国立足国情，设计对自己最有利的财政制度，出台对自己最有利的财政政策。英国是老牌资本主义国家，在经济发展上先行一步，在贸易上奉行自由贸易政策，反对国家采取关税保护等措施保护本国企业。后起的德国为了赶上英国，采取了贸易保护主义政策，关税等财政手段成为保护主义的工具。

（二）不同经验

各国均有一定数量的国有企业。发达国家一般国有经济规模不大，占比较小。但也有一些国家的国有企业影响较大。国有经济规模不大，有意识形态方面的原因，如担心政府与民间企业争利，从而妨碍资本的增值。国有企业主要分布在基础领域，为市场提供基础设施和公共服务，这些企业通常不会有太多利润，而经营收入基本上处于盈亏平衡点左右，这在很大程度上和这类企业的定价有关。公共定价确保国有企业的存在只是为社会提供服务。也有少数国家国有经济规模不小。新加坡就是一例。淡马锡的运作，如私人企业那样，参与竞争，公平竞争，而不是利用国有企业的有利地位，攫取资源，与私人企业争利。其他还有一些国家的主权债务基金，也是按照私人企业的方式运作。

在具体制度选择上，同一时期不同国家的现代财政制度有差异，这里既有发达国家和发展中国家的差异，也有发达国家和发展中国家各自内部的差异。造成这些具体制度差异有传统因素，路径依赖影响具体制度的选择；有国家观念因素，传统上更多强调国家作用的国家和传统上更偏向经济自由主义的国家，对于具体现代财政制度的选择不同。现代财政制度的成长也有移植的因素影响。例如，在第二次世界大战之后，日本在很大程度上移植了美国的制度；一些殖民地国家的独立，往往在很大程度上继承了宗主国的制度。从总体上看，具体的现代财政制度选择，主要服务于不同阶段不同国家不同问题的解决。

从现代财政制度选择来看，国际组织的作用也不可忽视。世界银行、国际货币基金组织等都有技术援助项目，促进了不同国家的现代财政制度的演变。OECD等其他国家组织也发挥了作用。此外，发达国家也多设有国际援助署等类似机构，帮助发展中国家实现现代财政制度再造，形成现代财政制度。

（三）中国实践

中国现代财政制度建设的特殊性还在于市场经济是逆向成长的，财政所面对的问题有自身特殊性。

中国的国情是生产资料的公有制，国有经济发挥主导作用，国有经济的影响力远超一般市场经济国家；作为发展中国家，政府财力还不够雄厚，财政风险需要积极防范。建立健全中国现代财政制度需要充分考虑这些特殊性。同时，中国还需要借鉴国际经验，汲取人类文明的共同财富，在全球视野下推动中国式现代财政制度建设。

中国政府预算体系由四本预算组成，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。一般公共预算和政府性基金预算均属于现代财政范畴。国有资本经营预算，虽然涉及盈利性国有企业，但是仍然属于现代财政范畴，这是中国式现代财政的特殊性。国有资本从根本上看，所体现的是公共性，即使是盈利性的国有经济，分红最终要为全民所共享。社会保险基金是公共基金，社会保险基金专款专用。国有资本和社会保险基金所对应的都是公共资金，是具有公共性的社会资金，而且社会保险基金预算的运行也离不开一般公共预算的支持，都属于现代财政制度建设的范围。

大国财政具有层次性，这主要表现为规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制。这样的财政体制的实质是分级财政，需要对事权、财权、财力的划分进行规范。在财政事权的划分上，统一的国家需要解决公共服务的均等化问题。各地公共服务均等化的成本不同，需要综合考虑成本因素，以提供最低水平的公共服务。即使是经济最落后的地方，也应该享有最基本的公共服务。中国是大国，各地情况不同，经济发展水平有地区间的差异，在同一地区也有较为发达和较为落后的区别。一方面，要解决地方财政的积极性问题，另一方面，要对地方财政支出进行规范。有的地方，支出主要靠中央财政转移支付，但以公共政策目标实现为名，发放高福利。有的地方财政以奖励的名义补贴企业，但实际上资金来源还是靠中央财政转移支付。对于这样的地方，一刀切地加以禁止，不一定合适，但起码得有一定的标准，以规范中央和地方财政关系，同时在一定程度上也保证地方预算的自主性。当然，有些补贴或“以奖代补”扭曲市场竞争，本该禁止，而这与中央和地方财政关系的规范无关。破除区域分割和地方保护，形成全国统一市场，改变局部地区“以邻为壑”的做法，需要有规范的地方财政秩序，形成有序的财政竞争。地方财政竞争，应主要是基础设施和公共服务的竞争。大国财政的层次性还涉及国际财政问题。在开放型经济体制下，中国发出“一带一路”倡议，倡导构建人类命运共同体，也需要考虑参与全球治理的财政负担问题。

四、财政助力中国式现代化的着力点

（一）按照高水平社会主义市场经济体制的要求处理好政府与市场、社会的关系

中国式现代化对应的是高水平社会主义市场经济体制。财政不只是政府支出多少的问题，而是涉及政府如何有为的问题，政府与市场和社会都应该有合理的界限。中国式现代化建立在处理好政府与市场、社会关系的基础上，为此需要坚持的原则主要有：第一，市场优先原则。在市场有效活动领域，应尊重市场规律，让市场在资源配置中发挥决定性作用。第二，政府有为原则。政府有为不等于政府包揽一切，财政活动更是限定在一定范围内，在局部领域，政府可以实施市场增进行为，以进一步提高市场经济效率。政府财力有限，应集中办大事；促进社会总福利提高，应量力而行。第三，总体安全原则。统筹发展与安全，以总体安全原则处理好政府与市场的关系。第四，立足国情原则。老龄化问题突出，关键核心技术“卡脖子”，高标准市场体系尚未完全形成，政府财力有限等国情需要充分考虑。第五，动态调整原则。面对百年未有之大变局，政府与市场、社会的关系应紧跟时代变化，动态调整。当下，影响政府与市场、社会的关系最重要的两大因素是经济的数字化和全球化。

中国式现代化对处理政府与市场、社会的关系提出了更高要求。政府的任务已经从全面建成小康社会上升到全面建设社会主义现代化强国。新发展理念包括创新、协调、绿色、开放、共享五方面内容，处理好政府与市场、社会的关系必须紧密围绕新发展理念，才能建立起高标准的市场体系，才能适应开放型经济体制建设的需要，才能真正实现可持续发展。新发展格局要求实现国内国际循环。作为大国，国内大循环是基础，同时要统筹好国内和国际两个市场，为构建人类命运共同体作出中国的贡献。

（二）健全现代财政宏观调控体系

现代财政的职能之一是促进宏观经济稳定。改革开放以来，特别是1998年以来，中国的市场型财政政策的运用约来越娴熟，积极的财政政策与稳健的财政政策交替使用，财政政策与货币政策协调配合，稳定了宏观经济预期，促进了宏观经济稳定。

健全财政宏观调控体系，就是要立足国情，为未来财政政策的决策与执行提供更为扎实的体制性支持。在政府与市场关系日趋复杂化的今天，市场主体所面对的不确定性日益增多，政府决策同样面临更多的新情况和更多的不确定性，财政政策的决策与执行难度更大。在这种背景下，健全财政宏观调控体系就具有更重要的意义。为此，需要重点关注以下问题：第一，财政间接与直接宏观调控的关系。国有经济、国有土地、国有资源众多是中国式现代财政制度的特有国情，理应在宏观调控中发挥作用。在符合市场经济要求的条件下，部分宏观调控可以采取直接调控的方式。总体上看，宏观调控仍应以间接调控为主，并充分考虑市场主体的反应，减少因政策变化给市场主体带来的负面冲击。第二，年度调控与跨周期调节的关系。正常情况下，财政政策按财政年度进行安排。经济周期的跨年度，决定了周期性调控的必要性。年度平衡和周期性平衡有机衔接，要求做好跨周期调节工作，共同促进宏观经济稳定。跨周期调节需要有前瞻性，要做好中期财政规划和长期财政预测工作，为跨周期调节提供必要的财力准备。第三，财政政策与货币政策的协调配合机制。除了现有的机制外，还需要重点关注财政宏观调控与人民币的国际化关系。这是一个新问题，而且是越来越重要的问题。人民币跨境结算、人民币国际债券的发行，对货币政策有直接影响，也构成了财政政策运作的新环境。在双循环的背景下，外汇储备波动影响更需要有相应的体制性安排。外汇储备管理体制改革也需要加快，财政部通过发行外债购买外汇储备，有利于宏观经济稳定。第四，进一步加强财政政策的国际协调，设置前瞻性议题，与世界各国共同促进全球经济稳定。

（三）健全社会保障体系，促进社会共同富裕

收入分配是现代财政的重要职能之一。健全社会保障体系，是改善收入分配的重要举措，有利于共同富裕目标的实现。从财政支出结构优化来看，逐步增加社会保障支出已是大势所趋。与发达国家相比，中国社会保障支出占比还较低，还有较大的提升空间。财政最主要的投入应该在社会保障上。2023年末，中国人口中65岁以上老人21676万人，占比15.4%。发展中国家未富先老的特殊国情，决定了中国社会保障负担远远超过发达国家。年度社会保险基金收不抵支已经多年连续出现。2023年全国社会保险基金预算收入111499.69亿元，其中，财政补贴收入24899.26亿元；全国社会保险基金预算支出99281.29亿元。如果没有财政补贴收入，那么当年的全国社会保险基金就会收不抵支。对社会保险基金收入的财政补贴规模较大，且这类支出几乎没有压缩空间。

尽管人口政策已经调整，“三孩政策”已经落实，但是面对总和生育率远低于2.1的世代更替水平的现实，人口老龄化趋势还难以逆转。随着城市化程度的进一步提高，随着城乡社会保障制度的统一，社会保险基金支出负担将进一步加重。全国社会保障基金所能发挥的作用也是有限的，调入全国社会保障基金的财政资金必须持续增加，国有股划拨等其他增强全国社会保障基金实力的做法也需要坚持。只有全国社会保障基金进一步做大做强，战略保障作用才能得到更好的发挥。健全社会保障体系，关系社会安全，也关系到全国劳动力市场的统一，而且一定程度上，还关系到共同富裕目标的实现。

共同富裕是社会主义的本质要求。现代财政无疑要服务共同富裕目标。实现共同富裕，不可能一蹴而就，要在高质量发展中实现共同富裕。实现共同富裕就是要正确处理公平与效率的关系，通过效率的提高，做大蛋糕，为共同富裕打下基础。社会保障水平的提高有助于共同富裕。共同富裕就是要让人民共享经济发展的红利。财政主要在收入再分配环节发挥作用，主要通过累进所得税制、财富税制、社会保障和公共服务来促进公平。

（四）统筹对外开放与经济安全，促进经济开放水平的进一步提升

建设社会主义现代化强国，要让国内国际经济循环起来，市场扩大，分工程度提高，可以最大程度提高经济效率，提升经济现代化水平。这也是经济政策追求的根本目标。同时，我们也要看到，一方面，全球经济效率提高，另一方面，全球利益分配格局也在发生变化，这难免会引致某些国家反对经济全球化的做法。在坚持逆全球化只是插曲的同时，中国还需要统筹好对外开放与经济安全。经济安全是底线，财政应该为底线的安全提供充分的财力保障。

作为大经济体，中国自身有条件建立起相对独立的经济循环体系，但这么做是有代价的，意味着中国不能充分享受到全球分工和全球市场带来的好处。加入世界贸易组织（WTO）以来，中国快速发展，更是进一步说明对外开放的重大意义。中国所要做的是，在构建开放型经济体制的同时，采取积极措施防范可能的经济风险。

国际经贸往来中的供应链断裂有疫情因素，更有贸易摩擦因素。在一定意义上，贸易争端的影响更大。经济有足够的韧性，才能抵挡冲击。市场主体（企业）的力量越强大，对抗贸易战的能力就越强。正常的市场竞争，政府不宜干预。只有在非对称性竞争且影响全局的情况下，政府才有干预的必要。政府干预应该是一整套公共政策工具在起作用，既有财政手段，也有非财政手段。贸易战的极端情形是不进行贸易，一些重要的材料和商品无法采购，从而导致产业链供应链的安全受到严重威胁。财政支出应该有助于国内相关材料和商品的生产，相应的税收优惠政策也应跟上。为此，需要梳理哪些产业面临生态危机，并罗列相关清单，财政才可能更有针对性地加以支持。清单目录动态调整，以适应不断变化的产业发展需要。

（五）支持科技创新，加快形成新质生产力

中国式现代化需要有现代化产业体系，这对加快发展新质生产力提出了更高的要求。新质生产力需要有载体产业，这就是战略性新兴行业和未来产业。从根本上看，新质生产力的发展离不开科技创新。现代财政的重要职能之一，就是促进资源配置的优化，相应地，支持科技创新，加快形成新质生产力，就是现代财政的一项重要任务。在具体落实中，这还表现在促进良好产业生态的形成上。

通过产业生态环境的重塑，释放出市场活力。为此，需要深入分析市场情况。供应链出问题，市场活力肯定受影响。但并不是所有供应链出问题，政府都需要出手。有些问题，与市场的不确定性影响经营主体决策有关。是因为企业对未来需求风险的判断。扩大投产到出货得一年多，市场不确定。这类问题属于市场竞争层面的问题，属于企业竞争力问题，并不需要财政介入。一个行业竞争力强的企业越多，整个行业的问题越少。只有当一个行业的企业普遍遇到问题，这个问题才可能是政府需要去解决的问题，才可能是财政应该加以干预的问题。但这也不能一概而论，因为这也可能是结构优化给行业带来的问题。关于产业发展所需要的技术，有适宜性技术与先进技术之分。最为先进的技术就是核心关键技术。并不是所有企业发展都需要先进技术，多数企业需要的是适宜性技术，够用就好的技术。传统经济中的良好产业生态最需要的可能不是先进技术，而是适宜性技术和工匠精神。新经济的发展也不一定全部需要先进技术，但需要适宜性技术科技自立自强对一个大国来说至关重要，对形成良好产业生态有基础性作用。科技自立自强，是要改变关键核心技术受制于人的状况，解决“卡脖子”问题。关键核心技术的贸易不仅仅是经济问题，其背后往往有政治因素在起作用，这更凸显关键核心技术突破的重要性。这种问题不解决，就可能严重影响甚至危及整个产业发展。从财政的角度来看，要支持科技自立自强，支持关键核心技术的突破，从根本上改变技术上的“卡脖子”状态，加快发展新质生产力。加大数字经济基础设施的引导性财政投入，对于未来产业发展将是极其有利的。

关键核心技术往往是对特定时期产业发展来说的，未来的关键核心技术在哪里有不确定性，这需要未雨绸缪。预测未来是困难的，但通过加强基础研究，加大科技创新支持力度，完全可能应对未来的挑战。

科技自立自强需要原创性成果，原创性成果离不开基础研究的投入。1945年，范内瓦·布什（Vannevar Bush）提供给罗斯福总统的一份报告，强调财政支持基础科学研究的重要性，要大力支持科学教育，支持大学（布什、霍尔特，2021）。美国就是靠这样的政策更快地摆脱了对欧洲的基础研究和科研人才的依赖。科学大国才可能真正成为科技强国。

传统上视为经济的问题，在全球格局下，并不见得仍然是纯粹的经济问题。政治与经济关系密切。从国家经济安全目标出发，财政支出还要用于关键核心技术的研发，支持区域技术中心建设。当然，相关的财政支出项目需要加强公共政策评估，通过定性与定量评估相结合的方法，以尽可能提高财政资金效率。