进入“十四五”时期，我国需注重构建现代产业体系。因此，如何有效促进产业结构升级是我国新时代发展的必经之路，是立足于新发展起点上的重要使命。科技进步与创新是产业结构升级的重要依托之一，而推动科技创新的力量不仅来源于企业、高校等，还需政府助力。我国已经采取多种措施激发全社会科技创新的积极性，如研发补贴、税收优惠等，并取得了明显的成效，有力促进了研发投入增长，扩充了科技人才后备力量。这些举措既是我国产业结构升级核心所在，也是转换发展动力、实现高质量发展以及建设创新型国家的必然要求，更是构建双循环新发展格局的重要支撑。

科技创新有其特殊性，即具备长周期、高风险以及正外部性。然而，在新冠肺炎疫情冲击与政府减税降费叠加的情形下，政府的收支压力增大，世界局势也更加复杂多变，各种风险隐患逐渐显现。因此，要实现可持续的科技创新以及产业结构升级，不能仅看到科技支出“量”的增加，更需注重“质”的提高，即效率的提升。对于地方政府尤须如此，因其在收入增长空间有限情况下，承担了较多的支出责任，所以更需要提升财政科技支出效率。如此，方可减轻财政压力，走向产业结构升级的道路也会更加顺畅。但是，我国在此方面还存在改善的空间。因此，以财政科技支出效率为切入点去探寻产业结构升级的路径，具有重要的现实意义。

首先，需要对产业结构升级的内涵有清晰的认知。为此，国内外学者进行了大量研究。其次，从政府的角度研究其对产业结构升级的影响，集中于以下几点：（1）财政支出。其包含：财政投入、财政科技支出、政府研发补贴等。如，刘在洲和汪发元（2021）研究发现，在短期内财政投入有利于产业结构升级。但是此种影响需要一定过程，且总量分析不够具体，有可能产生负相关关系。因此，其作用不能一概而论。当然，从财政科技支出的角度分析其对产业结构升级的作用，则可表现出积极的效应。研发补贴亦可对产业结构升级产生正向影响。（2）财政收入。主要是基于税负的角度，当企业税负降低时，可减轻其成本压力，为研发与科技创新提供便利，进而助推产业结构升级。（3）政府间关系。集中于财政分权方面，其对产业结构升级的影响并不一致。有学者研究认为财政分权推动了产业结构升级。黄琼和李光龙（2019）通过门限模型，认为财政分权在门限值两侧对产业结构升级的影响不一，在左侧时是正向作用，在右侧时则是负向作用。崔志坤和李菁菁（2015）则细化到财政收入分权与支出分权，认为两者对产业结构升级的作用也有差异，前者是抑制作用，后者则不明显。也有研究发现公共支出效率推动了产业结构升级，但仅从总支出效率的视角切入，未能进行深入挖掘。鉴于不同财政支出对产业结构升级的作用不同，影响机制亦不同，那么其各自的效率所产生的效应如何，需要分别进行讨论。为此，本文尝试探寻财政科技支出效率与产业结构升级的关系，并提出应对之策。

二、财政科技支出效率对产业结构升级影响的理论分析

1.财政科技支出效率对产业结构高级化的作用

财政科技支出的目的是促进科技创新，倘若其效率较高，可节约财力，利于资源的有效配置，放大财政科技支出助推产业结构向二、三产业发展的边际作用。主要在于：（1）提升财政科技支出效率，可激发市场活力、弥补创新带来的市场失灵问题，有利于经济增长。（2）较高的财政科技支出效率，可实现地区的创新资源聚集，吸引更多的人才，聚敛更多的研发资金，通过提升科技创新能力促进产业结构的高级化。据此，笔者提出：

假设1：提高财政科技支出效率有利于产业结构高度化发展。

2.财政科技支出效率对产业结构合理化的作用

对于地方政府而言，首先，提高财政科技支出效率，可以规避科技投入的盲目性，提升资源配置的效率。其次，在政府采取的各项研发补贴等政策的助力下，倘若其支出效率可观，对于科技创新的作用会增强，催动技术进步，进而促进了各产业之间的协调互动。基于此，提高财政科技支出效率，可推动产业结构的合理化发展。但是，囿于地方政府行为的因素，存在市场保护现象，生产要素的有效流动受到一定阻碍。此外，即使保证财政科技支出有效，地方政府在财政科技支出方面倾向于短平快的项目，限定了科技支出的效果，不利于产业间协调发展。此时，追逐财政科技支出效率的提高反而背离了产业结构合理化的目标。因此，对于地方政府而言，提高财政科技支出效率对产业结构合理化具有正反两方面作用。据此，笔者提出：

假设2：财政科技支出效率对产业结构合理化的作用不明确。

三、实证设计与结果分析

1.模型设定

（1）基准回归模型

通过理论分析，建立如下回归模型验证前述理论假说。具体为：

表示产业结构升级。为截距项，代表财政科技支出效率；是控制变量，包括人均消费水平、邮电业务量占比、城镇化率、金融发展、工业固体废物综合利用率、人均货运量；和表征在时间维度与个体维度所产生的作用，是误差项。

（2）改进三阶段DEA模型

主要利用三阶段数据包络分析的方法计算效率。采取此方法不仅规避了环境因素、随机因素对各个决策单元的影响，而且在一定程度上可避免内生性问题。第一阶段：计算投入导向且规模报酬可变的松弛值。第二阶段：借用随机前沿的分析，计算调整后的投入值。第三阶段则是利用改进后的投入调整值，再次进行第一阶段的计算程序，算得财政科技支出效率。

2.变量解释与数据来源

数据主要取自《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国财政年鉴》，部分数据来自各省统计年鉴和Wind，对不可获取的数据指标，以其前后两年的均值弥补。据此，构建我国30个省份的面板数据（时间限定于2002-2018年）。鉴于西藏的很多数据指标难以获取，因而不予考虑。并通过GDP平减指数消弭价格所产生的影响（2002年为基期）。

3.基准回归结果

财政科技支出效率对于产业结构的影响的回归分析，主要采用的是双向固定效应模型，同时本文还使用了混合ols回归进行对比。主要回归结果见表１。

表1 财政科技支出效率影响产业结构升级的基准回归结果

注：***、**、*依次在1%、5%、10%的显著性水平下显著，且括号内均为聚类在各省的稳健标准误。下表同。

从表1回归（1）和（2）列可得知，财政科技支出效率的提升可以显著促进产业结构高级化发展。在固定效应模型回归结果中，财政科技支出效率每增加１个单位，产业结构高级化增加大概0.32个单位，印证了理论分析的阐述。就产业结构合理化而言，财政科技支出效率并没有对其产生显著的促进作用。

四、延伸分析

1.机制分析

财政科技支出效率可通过促进经济增长和增强科技创新资源的聚集，进而带动产业结构向高层次发展。

（1）促进经济增长

经济增长可作为财政科技支出效率促进产业结构高级化发展的重要环节。因此，取人均GDP的自然对数为中介变量进行分析，并以温忠麟和叶宝娟（2014）的中介效应分析为依据，同时使用Sobel和Bootstrap进行验证，结果见表2。

表2 以经济增长为中介变量的中介效应检验

注：P[.]和BC[.]分别代表百分位与偏差纠正置信区间，Bootsrap抽样5000次。下表同。

Sobel检验中，直接效应与中介效应的系数均在1％的水平下显著，证实了中介效应显著。在Bootstrap方法中，两个置信区间均在0的右侧，亦验证了该效应的存在性。中介效应为0.3544，直接效应为1.2501，总效应为1.6045（0.3544+1.2501）。因此，可证明财政科技支出效率是通过经济增长的作用催动了产业结构高级化发展。

（2）促进创新资源集聚

除了通过经济增长的作用，财政科技支出效率以创新资源集聚为中介对产业结构高级化发展产生影响。创新资源包含研发人员占比以及人均研发投入，当财政科技支出效率提高时，可以通过吸收更多的研发人员、扩大科技人才数量和增大研发投入力度来促进当地科技创新，从而促进产业结构高级化。为此，依然使用Sobel和Bootstrap进行验证，结果见表3。

表3 以创新资源聚集为中介的中介效应检验

由表3的检验结果可知，财政科技支出效率可通过聚集创新资源提升产业结构高级化程度。

2.异质性分析

由于各地区地理条件不同，会引致其他因素的差异，如环境状况、交通便利程度等，这些差异会影响财政科技支出效率对产业结构升级的作用，因此有必要探讨财政科技支出效率对产业结构升级的地区间差异。

相关研究结果表明，在不同的地区间，财政科技支出效率对产业结构升级的作用展现出一定的差异。东部地区省份由于地理位置优越，交通较为发达，生产要素流动相对顺畅，不同产业间的联动效应较强、配合度较高，从而使得东部地区财政科技支出效率对产业结构合理化的积极作用更强。但是，东部地区经济发展较好，科技技术水平更高，产业结构高级化发展相对领先于中西部地区，此时财政科技支出效率的提高对产业结构高级化发展的正向作用有限，故而在此方面弱于中西部地区。

3.长期影响考虑

为进一步避免内生性问题，同时考虑到财政科技支出效率对产业结构升级的影响并非短期见效。为此，采用财政科技支出效率的滞后一期到三期进行检验，具体结果见表4。

表4 财政科技支出效率滞后期的回归结果

从长期来看，提高财政科技支出效率对产业结构高级化的作用依然是积极的，但对于产业结构合理化却是不利的。

五、结论与建议

本文以2002—2018年我国30个省级面板数据和改进的三阶段数据包络分析模型，测算了我国的财政科技支出效率值。在此基础上，通过经验分析得出如下结论：第一，就整体而言，提高财政科技支出效率显著推动了地方的产业结构高级化发展，但是短期内对于产业结构合理化发展的作用并不显著，长期有抑制其发展的趋势。第二，机制分析发现提高财政科技支出效率可以通过促进经济增长、集聚创新资源来催动地方的产业结构高级化。第三，财政科技支出效率对地方产业结构升级存在地区异质性，提高中西部地区的财政科技支出效率可以显著促进产业结构高级化，但东部地区不明显；相较于中西部地区，提升东部地区的财政科技支出效率对于推动产业结构合理化的作用更强。

综合国家“十四五”规划纲要提出的相关策略，以及我国加快构建创新国家和新发展格局的大趋势，科技成为财政支出的重要领域，产业结构升级举足轻重。为此，笔者提出如下建议：

第一，地方政府应追求每一笔科技支出必有效。提升财政科技支出效率，其目的就是通过创造优质的外在环境，从而不断吸引优秀的人才为地区科技创新做出贡献，且持续激发高校、科研机构等对于政府科技支出的需求，力争在技术层面破局，提升整体创新能力，牢固产业结构优化的根基。第二，地方政府应摒弃不良的科技支出理念，调整财政科技支出结构、注重科学技术的长远发展，尤其是要强化对基础性科学研究的支持力度，更好地为科技创新服务，从而对产业结构升级带来持续动力。第三，中西部地区需要进一步提升财政科技支出效率，充分发挥出财政科技支出对产业结构升级的积极作用，但也需要关注产业结构合理化发展；东部地区可强化对中西部地区的技术支持。第四，地区之间应打破市场保护的局面，畅通生产要素流动渠道，为提升财政科技支出效率助力，推动产业结构合理化。第五，不能盲目追逐提高财政科技支出效率，避免形成只有产业结构高级化而产业结构不合理的局面。第六，需进一步加强预算监督以助力财政科技支出效率的提升。有力的监管力度与有效的监管方式是保障财政科技支出效率的“左右手”，两者的有效配合可以使得财政资金的使用效率稳步提高，也是约束地方政府不良行为的重要途径。第七，财政科技支出效率的提升不仅仅是对于地方产业结构升级产生着正向积极作用，同时也是地方政府应对各类风险的关键因素。从长期来看，随着财政科技支出效率的提高，其必然会为地方政府节约成本，减少财政支出压力。风险降低后又会促进财政科技支出效率的提升，进一步对产业结构的升级产生影响，最终形成良性循环。