检测到您当前使用浏览器版本过于老旧,会导致无法正常浏览网站;请您使用电脑里的其他浏览器如:360、QQ、搜狗浏览器的极速模式浏览,或者使用谷歌、火狐等浏览器。

下载Firefox

白彦锋

“十四五”时期我国财政安全运行面临的风险挑战与应对策略

一、问题的提出

我国“十四五”规划明确指出,要“统筹发展和安全”“必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”“实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一”。在构建新发展格局、实现高质量发展的语境下,“安全”成为经济发展和经济工作的又一重要考量。财政安全是所有安全的基础和支柱(高培勇,2020)。然而,在当前及未来一段时间内,财政状况有望逐渐恢复,但仍然不容乐观。据财政部公布的数据,2020年全国一般公共预算收入182895亿元,同比下降3.9%;全国一般公共预算支出245588亿元,同比增长2.8%。2021年1—2月累计,全国一般公共预算收入41805亿元,同比增长18.7%。同时,全国一般公共预算支出35733亿元,同比增长10.5%。疫情冲击放大了财政潜在的风险问题,给未来维护财政安全带来更大的困难和挑战。可见,要构建新发展格局,化解重大风险,必须高度重视财政安全问题,剖析潜在的风险挑战,未雨绸缪,为经济高质量发展筑牢“底线”。

关于财政安全和风险问题,我国学术界高度关切,总体上主张在新形势下,需要以风险为导向,实现财政安全与经济发展并重。刘昆(2020)在分析建立现代财税体制时,强调要推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。杨飞虎和杨洋(2020)强调宏观调控政策应坚持财政政策灵活有度。高培勇和陈果静(2021)认为,要以加快构建新发展格局为契机和转折点,我国已经走上坚持发展和安全并重之路。刘尚希(2020)强调,要树立以风险为导向的预算理念。杨志勇(2021)在分析我国“十四五”时期财政治理需要注意的八个问题时,强调应对财政收入波动有更多的准备,更加重视财政风险。冯俏彬(2021)认为,“十四五”期间,我国财政工作要统筹好发展与安全的关系,以建设“安全财政”“功能财政”“绩效财政”“整体财政”为核心,为经济社会的稳定发展打下坚实基础。

关于财政风险的讨论主要集中在三个方面,分别是债务风险、赤字风险和减税降费风险。对于债务风险,现有文献分别从政府可支配资源、债务负担率等角度对政府债务风险状况进行定性和定量的判断。刘尚希和赵全厚(2002)将政府债务与可支配资源联系起来分析债务风险状况,认为可用于抵御债务风险的资源已经达到警戒线。庞晓波和李丹(2015)使用债务负担率作为测度政府债务风险的基础,发现中央政府债务风险小,但资金配置效率低,地方债风险整体可控,但2019—2022 年或为风险爆发的集中期。其中,地方政府债务风险是重点关注的方面。马海涛和吕强(2004)从地方政府债务的含义出发,分析了我国地方债务风险的形成机理,认为需要从转变政府职能、完善财政体制和建立健全地方债务风险管理体制等方面防范化解地方债风险。何杨和满燕云(2012)认为地方政府以土地为杠杆借债融资的模式增加了地方债务风险控制的难度,因此,为逐步建立规范的地方债制度,需要在完善法律和监管制度的同时,对财税体制进行深层次改革。李升和陆琛怡(2020)发现财政体制要素和政治晋升激励制度可以解释显性债务和隐性债务不同的形成机理。对于赤字风险,一般认为财政赤字率达到马约标准的3%为警戒线(侯荣华和沈小平,2003)。在当前严峻形势下,部分学者开始对财政赤字货币化的必要性进行讨论。刘尚希等(2020)认为面临前所未有的挑战需要非常规的政策措施,财政赤字适度货币化是权衡当前以及未来各方面风险后的一种合理选择。对于减税降费风险,郭庆旺(2019)重点分析了减税降费的潜在财政影响和风险防范,提出防范财政风险的主要举措包括制定财政整顿策略、加强中期预算和预算绩效管理、实行税式支出预算、推进财政收入体系现代化。

在如何实现财政安全方面,有些学者从不同角度提出了财政安全的实现途径。一是加强政府债务控制。郭玉清(2011)构建了与我国经验相容的财政风险预警控制方法,以保证财政安全。二是加强政府审计。刘雷等(2014)认为在“免疫系统”观下,政府审计能够通过揭示功能、抵御功能和预防功能有效维护地方政府财政安全。总体来看,我国学术界对财政安全和风险问题高度重视,也进行了卓有成效的研究。但是,目前还存在以下问题:一是对风险程度的拿捏存在困难,有说轻了无足轻重、说重了担心影响社会大局的困惑。二是由于2020年基数较低的原因,导致2021年财政发展中的“意外之喜”可能会淡化人们对财政安全运行风险挑战的关注。三是现有研究对财政收支中的风险矛盾关注比较多,但是,对于“降维打击”等非传统风险关注不够。

本文试图在以上三个方面进行深入研究。在面临百年未有之大变局之际,2020年底的中央经济工作会议强调,要提高政府对风险预见预判能力,严密防范各种风险挑战,统筹好安全与发展之间的关系。那么,在财税领域,我国又面临哪些事关安全的风险挑战呢?梳理出来,本文认为主要包括四个方面的风险挑战:一是我国进入新发展阶段之后,横亘在我国建设社会主义现代化新征程上的“中等收入陷阱”和“高收入之墙”。二是危及我国财政汲取能力和宏观调控边界的数字经济、数字贵族。三是我国在财政管理过程中对财政认识的意识问题。四是我国经济转型升级当中和经济全球化程度提高后,传统的税基萎缩和纳税人税负相对上升,而对新涌现税基的调控不足、调节乏力的问题,消费税的“污染抑制型”向“健康生活方式促进型”的转变就是这方面的典型代表。这些问题都可能使我国财政发展面临“降维打击”的风险,是我国沿着传统发展模式所无法预见的、更是难以克服的,必须高度重视。

本文的可能创新主要体现在以下三个方面:一是试图“跳出财政来看财政”,着力围绕数字经济发展和碳达峰、碳中和要求对财税体制运行的“降维打击”进行了分析。二是与行为财政学等新兴交叉学科相结合,努力拓展研究视野。三是按照“十四五”规划的要求,努力强化“整体财政观”,注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进,努力防范化解重大风险挑战,以实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。



二、“降维打击”与行为财政学中的“框架效应”

(一)“降维打击”:新形势和新经济对传统财政的挑战

“降维打击”一词出自我国科幻作家刘慈欣的经典作品《三体》一书,是指三体星人使用“二向箔”将太阳系由三维空间降至二维空间的一种攻击方式。现指改变对方所处环境,使其无法适应,从而凸显己方的优越性,属于一种战略手段(孙晓青,2020)。这使得该词最初在商业领域得到快速传播,用于形容一种商业思维,即用于形容拥有高端技术的群体直接进入低端技术群体的领域,对后者形成碾压式的打击,其天然带有压倒性的比较优势属性。例如,人们津津乐道的,“京东”对“当当”的颠覆式打击;“苹果”对“诺基亚”的“降维打击”。也就是说,最终打败诺基亚的不是身处同一行业领域中的另一家手机厂商,而是从另一个领域“跨界”而来的企业;“美团”对“统一”和“康师傅”的碾压;热兵器对冷兵器的碾压。也就是说,最终击败“统一”的不是其已经意识到、“看得见”的“康师傅”,而是从另外一个赛道上转过来、“冒出来”的“程咬金”——“美团外卖”。很简单,对于那些不愿意做饭的“单身汉”们,有了外卖,谁还愿意“凑合”吃没有什么营养的方便面呢?

随着经济转型升级和双循环新发展格局的构建,如何跨越“中等收入陷阱”,实现经济增长动力的转变,成为制约财政安全的重要经济因素。此外,数字经济等新经济业态也不断对财政安全运行提出挑战。近年来涌现的“虚拟货币”对现行货币体系和税制形成了双重“降维打击”,增加偷逃税风险,造成税收筹集和宏观调控的“扭曲”和“无效”,对财政汲取能力造成损害。通过仔细分析,财税领域面临的此类“降维打击”的风险挑战同样不少,值得深入研究。

(二)框架效应:打破财政困境的路径依赖

事实上,“降维打击”与行为财政学中的“框架效应” (Kahneman 和Tversky,1984) 有相通之处。也就是说,在百年未有之大变局的背景下,我国面临的社会经济日新月异、变化加速,因此,对于同一个问题,人们要能够从过去的“思维定式”和“路径依赖”中摆脱出来。通过减少税收来刺激消费有两种选择:一种是直接减税。另一种是事后退税,就是在一段时间后返还纳税人一部分税金。从资金数额来看,减少5%的税和返还5%的税在价值上是一样的,但是在刺激消费者消费上的作用却大不一样。人们有自己的“心理账户”,他们会觉得减收的那部分税金是自己本来应该得的,是自己所有的,因而增加消费的动力并不会很大;但是,退还的税金则不同,犹如一笔意外之财,它会刺激人们增加更多的消费。因此,退税政策达到的效果必然比减税政策要好得多。当然,对于这个问题,如果我们换一种分析视角,则可能会得出截然不同的结论。从便利纳税人和降低纳税遵从成本的角度来说,为纳税人直接减税会利国利民;但对于刺激消费的作用,则可能要另当别论了。此外,这种退税优于直接减税的效果也否定了传统税法上的实质重于形式的原则。

财政风险根源于经济、政治和社会问题,与国内外体制改革、结构调整和社会稳定密切相关。面对百年未有之大变局,“十四五”期间财政安全要突破困境,需要打破传统的思维范式,不仅仅关注财政收支、债务等传统风险,更要结合当前形势,高度重视财政安全运行的理念问题,深入理解长期框架下新经济、新业态以及未来的资源、环境、人口约束对财政安全构成的潜在挑战。

因此,本文在剖析新形势和新经济对传统财政的“降维打击”的基础上,厘清未来“十四五”时期我国财政安全面临的财政经济可持续和财政赤字的“传统”财政安全问题,以及数字经济下财政面临的汲取能力和外部约束的“非传统”风险,力求打破“框架效应”的财政困境,助力“双循环”的新发展格局。



三、“十四五”时期我国财政安全运行面临的风险挑战

(一)财政经济可持续风险:“中等收入陷阱”与“高收入之墙”

1. 经济转型升级面临的安全挑战

与美国二战之后、日本经济高速“起飞”阶段类似,从经济的发展过程来看,1978年至2014年我国经济进入“新常态”,我国依靠土地财政和基础设施领域的投资拉动,实现了40多年经济高速增长的“奇迹”。但是,在我国人均GDP超过1万美元之后,经济增长的内生动力急需从过去的投资拉动转向创新驱动。而技术的创新驱动又需要风险投资等一系列背后机制的支撑。因此,如何摆脱对过去投资拉动的路径依赖、实现经济的转型升级和经济的可持续发展,是财政安全面临的最大挑战。之所以将经济的转型升级提高到安全的高度,就是因为阿根廷、巴西等国要么未能越过“中等收入陷阱”,要么未能成功翻越此后的“高收入之墙”,经济长期停滞,带来了一系列复杂的经济、政治、社会问题。这是我国“十四五”时期发展和落实2035年愿景目标必须给予高度重视的战略性问题。

世界银行首次在《东亚经济发展报告(2006)》提出了“中等收入陷阱” (Middle Income Trap)的概念,基本含义是指:鲜有中等收入(人均国内生产总值10000~12000美元) 的经济体成功地跻身为高收入国家,这些国家往往会陷入经济增长的停滞期,既无法在人力成本方面与低收入国家竞争,又无法在尖端技术研制方面与富裕国家竞争。“高收入之墙”与之含义也是类似的(刘世锦等,2011)。其包括两层含义:一是在收入水平上如何实现对人均GDP10000美元的“跨栏”,这是表现形式;二是支撑这种跨越的经济增长动力机制如何实现从投资拉动到创新驱动的“换挡”。

2. 制约“双循环”新发展格局面临的安全挑战

面对新冠疫情以及美国因为中国崛起而采取的贸易保护主义等逆全球化举措,我国在“十四五”时期正在加快构建“双循环、内为主”的新发展格局。而制约“双循环”新发展格局加速形成的因素主要有两个方面:一是随着市场经济的发展,经济的垄断程度不断提高,特别是在数字经济的发展背景下更是如此。二是经济结构在向高级形态演进,三次产业结构也经历了“一二三”到“二三一”,再到“三二一”的高阶段演进。在这种演进的过程中,技术水平不断提高,技术对劳动力的替代日益明显,就业压力越来越大。中低收入群体的收入增长的可持续性受到严重挑战。而收入不足又会制约中低收入群体的消费增长乃至最后“双循环”新发展格局的加速形成。

生产力水平的不断提高,一方面对人类的重复劳动是一种极大的解放,另一方面也使就业、收入、经济循环成为一个大问题。北欧一些国家开始实行无条件基本收入(Unconditional Basic Income)。不仅北欧国家如此,2020年12月美国通过的每人600美元的疫情救助方案也具有这种“无条件基本收入”的特征。在北欧国家,这可以被看作是一种高福利的尝试。而在美国,这可以被看作是一种疫情之下的短期刺激的临时性救助。但从长期来看,如何“打通堵点”、实现经济“大循环”,这是人类社会发展面临的具有哲学意义层面的问题。

(二)财政汲取能力风险:数字经济带来的国内和国外“双重”安全挑战

1. “虚拟货币”成为“地下经济”的升级版

展望未来,我国财政汲取能力面临安全挑战。一是从国内来看,“虚拟货币”偷逃税款“祸起萧墙”。数字经济带来的“虚拟货币”偷逃税带来的挑战,不啻为对我国现行货币体系和税制的双重“降维打击”。长期以来,各种“地下经济”造成的税收流失在不同程度上一直存在,但是“虚拟货币”借助数字经济的掩护似乎具备了“合法性外衣”。2021年初,比特币突破5万美元、30万元人民币,其中隐藏着巨大的税收潜在风险。二是随着经济全球化程度的不断提高,跨国公司加速将利润向国际避税地转移,也在客观上导致很多国内税源的萎缩和纳税人税负水平的相对上升。

2. “一鸟在手”远胜“两鸟在林”带来的税收征管与宏观调控的“双重困境”

“一鸟在手”远胜“两鸟在林”。当“数字贵族”实现了对现行货币支付体系和税制体系的“双重逃逸”之后,我国财税部门只能“一鸟在手”远胜“两鸟在林”。对于逃逸之外的数字贵族和高收入群体鞭长莫及。在财政筹资压力有增无减的背景下,只能加重对“税网”之内纳税人的税收征管。这样一来,就造成了我国税收筹集和宏观调控的“扭曲”和“无效”。一方面,“数字贵族”等高收入群体“逍遥税外”;另一方面,“税网”之内的纳税人承担了更高的税负,进而对收入分配、刺激消费乃至社会的长治久安都会产生巨大威胁,迫切需要提高我国财税与货币政策面对数字经济的宏观治理能力和治理水平。

对于这些“数字贵族”,税收征管和宏观调控之所以有所忌惮,主要表现在两个方面:一是自身的征管能力和征管技术不具备;二是可能担心税收征管和宏观调控会影响这些新业态的初期发展,从而投鼠忌器、担心“因小失大”。但不管怎样,税收征管和宏观调控的意识和政策储备都是必不可少的,需要提前未雨绸缪。

3. 数字经济在一定程度上因其用工形式的不规范获得了不正当的竞争优势,但却给财政收支带来了“近虑”和“远忧”

随着“零工经济” (灵活用工)、共享员工等新经济催生的新用工方式的大量涌现,由于政府相关部门的监管未能及时跟进,出于降低成本的考虑,新经济在其用工社保缴费方面消极应对,这给予了新经济在面对传统经济竞争中的新竞争优势,造成“劣币驱逐良币”。而由此导致的社保缺口则需要国家和大众来共同承担。可以说,数字经济在一定程度上因其用工形式的不规范获得了不正当的竞争优势,但却给财政收支带来了“近虑”和“远忧”。“近虑”主要体现在对当期一般公共预算收入的增速下降问题,在一定程度表现为财政收入增速与经济增速之间的不匹配;而“远忧”则体现在国家社保未来的收支压力上。

“十四五”时期,我国要健全直接税体系、适当提高直接税的比重,那么,如何尽快构建和完善针对“零工经济”、共享员工等新型用工形式的税收征管模式就显得尤为重要。更为重要的是,“零工经济”的平台方通常位于我国经济基础好、数字经济发达的东部沿海省份,而其带动的用工广泛分布于全国各地,后者在社保和税收方面加强征管“有心无力”、缺乏抓手,“无处下嘴”;而平台所在地政府部门对其加强征管则缺乏内生动力。面对这些新经济业态,迫切需要国家层面通过跨地区、跨区域的社保和税收征管框架来予以解决。

可以说,当前我国财政面临的困难形势,既有宏观经济运行压力的“经济因素”原因,也有现行财税体制滞后于经济发展的“体制因素”原因,需要我国尽快加以解决。

(三)财政安全运行理念风险:对财政赤字率3%的不断挑战

欧盟确定的财政赤字率3%的警戒线为政府和学术界所公认。但是,由于欧洲和日本等不少国家时有突破的“破窗效应”,以至于国内也有不少声音认为“教条式”坚守3%财政赤字率意义不大。2020年,面对新冠肺炎疫情的“黑天鹅”,财政赤字率终于突破了3%,达到了3.6%以上。

《论语》中说:“取乎其上,得乎其中;取乎其中,得乎其下;取乎其下,则无所得矣。”实际上,在财政赤字目标的确定上尤其如此。坚守3%的赤字率,不仅具有理论意义,而且具有现实意义。一方面,不少人将财政资金看作是“外生变量”,取之不尽、用之不竭。但实际上,财政资金来自经济、又反作用于经济。财政是防范系统性风险的最后一道屏障,一旦失守,后果不堪设想。另一方面,考虑到我国未纳入财政赤字的抗疫特别国债、专项债以及全口径四本预算当中的各种隐性财政赤字,我国实际赤字率其实更高,有专家估计2020年要达到6.1%。这是我国财政安全运行的理念挑战,如影随形,挥之不去。近些年来,其升级版更是表现为“现代货币理论” (MMT)、“财政赤字货币化”,不断挑战着财政安全的底线。

(四)财政潜在外部约束风险:资源环境约束、老龄化趋势与突发事件

1. 生态文明建设要求建立绿色税收体系

(1)成品油消费税税源在生态文明建设下面临转型挑战

近年来,我国生态文明建设取得了突破性进展。与此同时,消费税也面临转型压力。我国现行消费税中,成品油税目贡献了大约40%的税收收入,但是成品油税目无疑属于“夕阳”税目。日本、英国、挪威、荷兰、法国、以色列、西班牙等国先后宣布计划禁售燃油车,以减少温室气体排放。此外,国家卫生健康委发布的《中国居民营养与慢性病状况报告(2020年)》指出,我国过半成年居民超重或肥胖(申少铁,2020)。在这种情况下,我国需要推动消费税从“污染抑制型”向“健康生活方式促进型”转变。

人们很容易认为“健康生活方式促进型”的消费税过于理想化了。因为,虽然成品油等税源会造成环境污染,但却是“税收奶牛”、税源丰厚,而“糖税”等税基似乎很难与之相提并论。对此,需要有一个正确的认识:一是成品油等税源看似“税多利厚”,但是,其造成的直接环境污染和间接气候变化等负面影响在一定程度上“后患无穷”,2030年前碳排放达峰方案更是使成品油作为政府财政收入税源的退出显得日益迫切。二是成品油等税源成了一种“税源诅咒”。相关炼化企业和地方政府抱着“金饭碗”,就不会再考虑经济转型、创新驱动和高质量发展的“滚石上山”这些“难啃的硬骨头”了。三是从我国贫油少气的资源禀赋来看,也不支持石油炼化企业大规模发展。至于“健康生活方式促进型”的消费税看似财源有限,但是,考虑到人口老龄化背景下的社保、医保负担,其总体财政收益事实上是非常可观的。

(2)资源税等税源面临“腾笼换鸟”的挑战

资源税是我国地方财政中的重要收入来源。2019年,地方财政中的资源税收入为1768.52亿元,占地方财政税收收入76980.13亿元的2.3%。近年来,资源税由从量计征转向从价计征的范围不断扩大,对巩固地方财政收入发挥了重要作用。2016年,财政部、国家税务总局发布的《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)指出,要扩大资源税征收范围,赋予地方适当税政管理权。而我国现行资源税的税目仍以矿产资源为主,未来面临向森林、滩涂、草场乃至光伏等可再生能源的转变问题。这一转变过程是否顺利,对地方财政收入的平稳具有十分重要的作用。

(3)环境保护税

2018年1月1日起, 《中华人民共和国环境保护税法》(中华人民共和国主席令,第61号) 正式实施,推动了我国绿色税制体系的构建。开征环境保护税,弥补了排污费征收管理不规范的问题,提高了环境保护相关的税收征管强制性和法定性。但环境保护税还是一个相对较小的税种,征收范围有限,其收入也难以弥补环境保护支出。由于应税污染物监测难度大,跨部门协作存在权责不清、协调不力的问题,因此,如何征管环境保护税,还需要完善税收法制、加强部门协调、明确排污系数和物料衡量方法。

2. 人口老龄化增加财政“兜底”压力

人口老龄化是经济社会发展中长期缺乏活力的最大障碍,是制约我国加快形成“双循环”新发展格局的战略性、全局性的影响因素。从数据上来看,截至2014年,我国60岁及以上的老年人口总数达2.12亿人,占总人口比重达15.5%;2019年,我国65岁以上老年人口占总人口的比重更是超过12.57%。我国已成为世界上老年人口总量最多的国家。为缓解人口老龄化问题,我国全面放开“二孩”政策。由表1可以看出,2016年,我国人口出生率较上年有所提高,但是,此后年份不断走低,迅速低于政策实施之前的2015年水平,表明全面放开“二孩”政策对改善人口生育状况的政策效果趋于消失。


表1 2016年我国全面放开“二孩”之后的人口增长变化 单位:‰

数据来源:根据国家统计局公布的数据整理得到。


人口老龄化和生育率逐渐走低,意味着老年人口抚养比的增大。此时,财政对养老的“兜底”功能愈发重要,但这也会给财政安全带来一系列的压力。一是人口老龄化使得国家社会福利支出增加。二是老年人储蓄意愿强,而高储蓄会挤出消费,从而制约经济增长。三是老年人口比重过大会使得人口老龄化、劳动生产率降低,这也会影响经济发展的质量和速度,从而使税收来源窄化。此外,我国幅员辽阔,各地发展程度不同,东部等医疗资源丰富、人口寿命较长的发达城市将面临更大的社保支出端的压力,而一些西部人口净流出的地区则面临社保缴费人口基数不足的问题,这导致社保负担地域不均衡的问题。

为了应对人口老龄化,要尽快全面放开计划生育政策,最大限度地减缓人口老龄化进程。如果迟滞全面放开计划生育政策的时间窗口,那么未来即使放开计划生育政策,其效果也将非常不理想。为了改善人口出生状况、延缓人口老龄化的进程,我国可能需要付出更大的政策成本。另外,增加育儿投入,会为长期经济增长积累人力资本,与对老龄化的被动应付是不可同日而语的。

3. 突发公共事件增加短期财政压力

防范和化解突发公共事件风险,是财政义不容辞的责任。党的十九届五中全会中指出,要“加强财政资源统筹,增强国家重大战略任务财力保障”。从新冠肺炎疫情暴发以来,一系列税收优惠、财政资金支持等应急财税政策对冲了新冠肺炎疫情对企业居民的影响,为稳定经济社会秩序提供了有力支持。同时,突发公共事件缺乏风险分担机制,使得财政承担过多风险,在短期内对预算硬约束和地方财政收支平衡形成挑战。另一值得注意的突发事件是,2021年初的一场袭卷我国大部分地区的寒潮天气,不少地方气温创出半个多世纪以来的极值。在这种情况下,一些地方的用电出现紧张状况,工业企业拉闸限电、民生受到冲击。财税政策是应急管理的核心。为此,必须完善应急财政机制,应对瞬时冲击带来的风险隐患,打通制约“顺循环”统筹的“堵点”和“痛点”。


四、解决“十四五”时期我国财政安全运行风险的应对之策

(一)关注供给侧结构改革的“风险成本”,推动高质量发展动力机制转变

“十四五”规划建议稿在提到“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标时强调,要以深化供给侧结构性改革为主线。供给侧结构性改革自2016年提出并开始实施,已经有5年的时间,其核心内容就是“三去一降一补”。从降成本方面来看,这些年来国家减税降费规模不断攀升,2020年超过2.5万亿元;2020年,随着支持疫情防控和经济社会发展减税政策落地,我国一般公共预算收入中税收收入占GDP比重降至15.2%左右,较2019年继续回落约0.82个百分点。减税降费是推动我国全面深化供给侧结构性改革的关键发力点之一(陈素梅和李鹏,2020)。但是,伴随着我国经济发展阶段的变迁,未来我国进一步“减税降费”的空间正在缩小,“降成本”的重点也需要从关注“现实成本”转向“风险成本”。这里的“风险成本”包括两个方面的含义:一是未来经济社会发展变化的未知性对微观企业主体经营带来的可能的风险变化,典型的如新冠肺炎疫情等“黑天鹅”风险事件。这些百年未有之大变局中所带来的变化对企业的影响无疑具有全局性、系统性和深远性。二是我国经济发展进入高质量阶段之后,企业的发展不再是像过去那样“萧规曹随”,而是要不断迭代升级、创新革命。而企业在技术升级研发的过程中,就必然面临失败的“风险成本”,且这种“风险成本”会变得更加频繁和常态化。因此,这种“风险成本”是高质量发展阶段无法回避的,而且高风险、高收益是我国占领产业链、价值链制高点的必由之路。

面对以上两个方面的“风险成本”,就需要对财税体制进行适应性、适配性变革。一是在微观方面,加大对企业研发费用的加计扣除力度,并允许企业进行结转多个年度计算盈余,将企业所得税的年度结算融入符合企业、产业发展规律的3~5年的全生命周期的考核。二是在宏观方面,要将3年中期财政规划和年度预算相结合,使财税部门、国有企业能够“放开手脚”“大干一场”。从我国一些地方设立的产业发展引导基金的实施状况来看,一些地方为了达到考核要求、避免损失,干脆将基金存进银行吃利息。这种做法貌似既保证了本金的绝对安全,又保证了最低收益和管理层的固定收益。但是,这实际上是一种拒绝风险的极端保守做法,偏离了促进创新发展的初衷和本意。“把洗澡水和孩子一起倒掉”,最终无法实现经济增长模式向高质量发展的实质性转型。

(二)创新数字税收征管模式,构建适应数字经济的税收制度

目前我国积极财政政策的宏观调控正面临着数字经济“精准营销”所带来的挑战。如果将政府的公共部门与市场部门看作是“两部门”经济的话,则市场部门对高科技、新技术的“捷足先登”几乎是每次技术革新变革浪潮中的共同规律。现在看来,积极财政政策“精准发力”迟迟没有突破性进展之时,作为财政政策调控对象的微观经济,尤其是数字经济已经率先“精准”了。利用信息技术,高科技企业不仅可以实现对消费者的“大数据画像”,而且更为令人触目惊心的是,这些企业还在利用大数据“杀熟”,或者通过精准向目标客户群体推送信息,试图影响乃至控制他们的行为模式和消费习惯。通过其搭建的“数据茧房”,使消费者变成“数据奴隶”。这种说法可能在一定程度上是危言耸听,因为在工业革命阶段,我们也曾担心过报纸、电视对人们思维模式的影响乃至控制。但现在有所不同的是,过去的报纸和电视是“信息轰炸”,而现在的互联网企业则可以通过云计算实现“精准投喂”。这是大数据对积极财政政策带来的“精准施策”的挑战。

因此,为妥善应对数字经济对财政安全所带来的挑战,需要创新数字税收征管模式,并构建与之相适应的税收制度。一是推动信息化基础设施建设,借助大数据和区块链技术构建税务信息数据库,完善税收征管硬件平台。二是合理利用第三方信息数据,简化征管流程,提高征管效率。三是统筹数字经济与传统经济的关系,给予数字经济行业一定的税收优惠和政策支持,引导数字产业带动经济高质量发展。

(三)调整人口、养老、医疗政策,消除战略性发展隐患

为应对好人口老龄化的趋势,应发挥好体制优势。一是尽快全面放开计划生育政策,最大限度地减缓人口老龄化进程。二是要适应人口老龄化的趋势,逐步延迟退休,减少多年积累的人力资源的浪费。当然,在一定程度上,延迟退休和促进就业之间存在一些矛盾,应予以妥善解决。三是要提高养老保险的全国调剂水平,发挥好我国人口规模众多、全国体制统一的体制优势,运用人口大数化解和释放养老保险的风险。四是运用好税延型养老保险等政策工具,弥补纳税人个体短视和整体的市场失灵风险。

在医疗保险方面,建议做好两个方面的工作:一是在不断完善的基础上,进一步释放医保“带量采购”的体制优势,减轻个人和国家医保负担。医药、医疗企业通过我国人口规模巨大“大市场”的市场红利,实现国家、企业和个人之间的三方“共赢”。二是运用好税优型健康险的政策工具,发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆功能,调控做好“第三支柱”,充分调动个人投资医疗保险的积极性。同时,要统筹好国家财政“保基本”和市场保个人“差异化需求”之间的关系。

(四)推动消费税转型,构建现代绿色税收体系

在消费税面临转型压力的情况下,需要推动我国消费税从“污染抑制型”向“健康生活方式促进型”转变。也就是说,在我国医保支出的过程中,要防止“财神跟着瘟神走”。在我国医疗卫生体制建设中,要按照“上医治未病”的理念,在消费税中尽快引入糖税等有利于加快人们形成健康饮食生活方式的税种,为我国医疗卫生支出压力“釜底抽薪”,而不是“坐以待毙”。要通过消费税等税制改革,收获推进我国医疗卫生制度改革的“双重红利”。一方面要通过开征糖税,筹集医保资金;另一方面,要减少人们糖分摄入、形成健康生活方式,减少社会整体医保支出压力。

环境保护税的内涵和征收范围可以不断扩充,加强与其他税种和行政收费政策的协调配合,加强环境保护税收支和征收管理,形成绿色税收体系。一是加强与其他具有环境保护要素税种的协调配合。如车船税和成品油消费税形成税收组合,最大限度地消除环境污染的外部性。二是继续推进“费改税”和环保相关收费与税收之间的协调,规范排污费、水资源费等行政事业性收费,专款专用于环境保护。同时,继续推进碳排放交易试点,运用价格灵活调控市场减排。三是将环境保护税统一纳入中央集中管理,并设立专门的环境保护基金,提高管理效率,规范资金使用。四是加强环境保护税法制建设,完善《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订) 中的跨部门协作制度,细化《中华人民共和国税收征收管理法》(2015年修订) 中协作的具体形式、流程和权责分配,并在技术上降低征管难度,通过税收优惠手段激励纳税人购置使用污染物自动监测设备,出台规范统一、简便可行的物料衡量方法,便于纳税人和税务机关执行。

(五)完善应急财政机制,应对瞬时冲击风险隐患

在完善应急财政机制方面,建议做好三个方面的工作:一是完善财政预备费体系,推进财政预备费管理常态化,增强预备费应对突发事件的资金蓄水池功能,将财政超收收入和盈余纳入预备费,设立财政专户并实行单独的项目管理,建立跨年度的统筹调剂制度。二是明确突发事件的中央与地方事权与财权分配,应急管理资金应主要由中央政府承担和管理,而在灾后恢复和建设中,地方政府应该是本地区灾后重建工作的主要负责者,中央则需要从全局角度做好数据信息系统建设,完善灾情预警系统。三是完善应急财政资金的监督体系与审计机制,加强应急资金绩效考核,杜绝地方政府的权力寻租,提高应急资金使用效率。

对于电力问题,要让需求牵引供给、让潜在需求转化为有效需求。一是要破除电网垄断,打造智慧能源网络,理顺电力供应和调配机制,提高功能配置效率。为了实现2035年碳达峰、2060年碳中和目标,我国要加快发展光伏、风能等可再生的新能源。然而,传统化石能源也要与新能源相互兼容,防止新能源“大跃进”中出现类似2021年初在美国得克萨斯州造成的能源危机。二是要统筹好电煤保障等化石能源的调峰能力,并建立和完善能源互联网和分布式能源网络,降低电网运行的整体风险。三是要借鉴发达国家经验,建立和完善用电高峰情况下的用电配额的交易机制,电网向建有自备电厂的钢铁、化工等企业购电,既能保障民生的刚性需求,又能让商业企业和工业企业从让渡用电配额中获得合理的商业收益。

文章来源:《当代财经》2021年第6期