地方公共债务增长的制度基础
一、研究背景
党的十九大报告指出，为决胜全面建成小康社会，须打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。其中，如何防范化解因地方公共债务（或地方政府性债务，截至2019年5月末，全国地方政府债务余额为19.90万亿元（参见《2019年5月地方政府债券发行和债务余额情况》），规模虽属可控范围，但上述金额未包含大量难以统计的隐性负债。）规模持续增长带来的财政金融风险是防范重大风险的题中之义，已成为我国顺利推进全面深化改革的一项关键内容，是社会各界共同关注的焦点问题。2014年新预算法实施后，我国政府出台了一系列治理地方公共债务的政策文件（国发[2014]43号、财预[2015]225号及财金[2018]23号等），起到一定功效，但2018年以来频繁披露的地方融资平台违约问题，提醒我们地方公共债务持续增长仍是中国经济发展面临的几个重大风险之一。
地方公共债务规模何以持续增长？已有研究惯以财政论财政，认为地方公共债务主要是因为分税制改革后地方财力不足所致。基本逻辑是，由财政包干制转为分税制使得地方财政自主度减弱，而公共支出刚性增长，为缓解财政收支矛盾，地方政府不得不借助举债等方式筹集资金。按照上述逻辑，如果调高地方税收分成比例，地方财政自主度增强，地方政府举债应随之减少。事实并非如此。以市县税收分成率和负债率（有息债务余额/GDP）作为主要指标，考察地方税收分成比例与公共债务规模的关系发现：2006年以来，地方税收分成比例和公共债务规模均呈现增长态势，并未出现税收分成增加而公共债务规模减少的情况。
图1 2006—2013年中国地方政府（市县）税收分成率与负债率走势
上述逻辑不能反映现实，原因在于已有研究不够重视地方公共债务是财政金融制度联结点这一重要事实，应基于一个兼顾财政和金融的视角，综合分析我国地方公共债务增长的制度基础。财政制度方面，财政分权制度特别是财政收入分配制度，影响地方政府预算收入，进而决定地方财政自主度和举债意愿（不少文献对财政分权影响地方公共债务的认识不客观，先入为主地认定财政自主度与地方政府举债负相关。现实中，财政自主度的提高刺激了地方政府举债意愿），地方公共债务作为政府筹资手段之一，它自然与财政分权制度联系在一起。金融制度方面，不论是地方政府债券认购主体，还是地方融资平台贷款对象，如果没有金融制度配合，地方政府即使有扩大债务的渴望，也无法从金融系统获得支持。因此，解释地方公共债务增长的内在机制，需要寻找它的财政金融制度基础。
总结现有文献，笔者认为，财政金融制度（主要是财政分权和金融分权）是影响地方公共债务增长的主因。一方面，财政分权反映政府间财政关系（尤其是央地财政关系），金融分权反映政府与金融市场的关系，这两者取决于政治、经济等根本制度，牵一发而动全身，调整起来难度大、成本高，一旦调顺了关系，将有效抑制地方政府存在的投资饥渴和预算软约束等问题，降低地方政府举债激励、提高金融机构参与地方政府举债融资的风险审慎度，从而根治地方公共债务风险问题。另一方面，其他因素（例如债务管理制度、新城建设和非正规金融等）或者本身是财政分权或金融分权等根本性体制因素作用的结果，或者仅对地方公共债务产生暂时性影响，难以作为根源进行分析。 因此，当务之急是结合中国制度特点，阐明并验证财政金融制度影响地方公共债务增长的具体机制。
二、财政金融体制：地方公共债务的运行基础
地方公共债务既是一个财政问题，也是一个金融问题。财政分权不仅决定了地方政府的财政自主度，也直接影响地方政府借债意愿的强弱，而金融分权决定了地方政府借债意愿是否能实现。
（一）财政分权：分税制下的税收分成
自1994年分税制改革以来，中国财政分权制度就以分税制为特点。分税制试图以分级分税、分级预算来稳定中央和地方财政关系，其制度的核心是确立各级政府的税收收入范围。具体地，分税制有以下两个特点：
第一，在中央与地方财政收入划分上，税收收入的分成逐渐成为主体，且地方的税收收入分成占比在2007年后逐步上升。在分税制确立之初，中央政府试图实行中央与地方间较彻底的分税办法，当时只是将增值税和股票交易印花税作为共享税。随着2002年《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发[2001]37号）的实行，企业所得税和个人所得税也实行中央与地方共享；2016年营业税全面改征增值税后，作为地方主体税种的营业税消失，增值税收入在央地间的共享比例由75：25上升到50：50。可以说，分税制逐渐演变成分成制。从中央与地方税收分成比例看，分税制大致分为两个时期：一是1994年至2007年，该时期中央税收分成占比上升，地方税收分成占比下降；二是2008年至今，中央税收分成占比下降，地方税收分成占比上升。
第二，省以下普遍实行税收分成办法，且地方分成规则差异巨大。分税制虽然明确了中央与地方间税收分成规则，但没有明确省以下分成规则。已有研究通过梳理各地区政府关于税收收入分配的文件，发现：各省份收入稳定且规模较大的税种一般由省级政府与市县按比例分成，且省际间分成比例差异很大；收入较少的税种一般由市县独享。因此，中国的分税制本质上是一个税收弹性分成契约系统，该契约保留了足够的弹性，可以适应不同地区差异化的经济发展水平和财力水平。考察地方（市县）税收分成比例，2006年至2013年，市县级税收分成比例稳步上升，且地区间税收分成比例差异较大。
税收分成制度的特殊性在于，它没有改变地区税收负担（意味着税收扭曲程度不变），但是却改变了政府财力水平。税收分成比例变化，必然引起政府财力变化，由于税收与债务是政府筹资的两个主要手段，因此税收分成变动难免会引发政府债务水平的相应变动。中国地方公共债务规模持续增长主要发生在2008年以后的市县级政府层面，与市县级税收分成比例的整体上升，在时间趋势上吻合。
（二）金融分权：显性集权和隐性分权并存
财政体制只能解释地方政府发行债务的能力和动机问题，动机是否能得以实现，必须有相应的金融制度配合。一般来讲，与财政体制相比，金融体制更强调中央统一领导与统一规则的实施，但是在中国这样的大国，地方政府为推动辖区建设，会通过制度安排积极参与金融资源的分配，由此产生金融学界所提出的“金融分权”问题。
分税制改革以来，金融体制发展历经以下三个时期。第一个时期是1994年至1997年，银行系统管理采取“条块管理、以块为主”的模式，地方政府对辖区内银行拥有人事任命权，从而可以直接干预银行贷款方向和资金规模，此阶段呈现金融分权的特征；第二个时期是1998年至2002年，银行体系实行垂直化管理，如中国人民银行撤销省级分行，设立大区制分行，其他银行及三会（银监会、证监会和保监会）也变为纵向管理，银行分支机构的贷款审批权随之上收，地方政府难以插手金融管理和金融资源分配，金融体系的独立性大大加强，此阶段呈现金融集权的特征；第三个时期是2003年至今，地方政府对金融资源的争夺采取隐性化方式，即通过其所参股或控股的城市商业银行、村镇银行等地方性金融机构，甚至通过证券公司、小额贷款公司、金融租赁公司、设备租赁公司等非银行渠道（即所谓的“影子银行”），将金融资源转移到地方政府青睐的项目建设上，此阶段呈现显性金融集权、隐性金融分权特征。
地方公共债务规模的持续增长，与地方政府所能获得的金融资源支持密切相关。2005年之前，地方公共债务表现为被动负债，主要与县乡财政困难问题相联系；但2005年之后，地方政府表现出主动债务融资的特征。不论是地方政府发行的市政债券，还是通过地方融资平台、银行贷款产生的债务，甚至包括地方国有企业所产生的债务，都离不开金融系统特别是地方政府所能控制的金融系统的支持，并且资金去向与地方政府的发展目标密切相关。在得到金融支持后，地方公共债务规模在2008年以来呈迅速增长趋势。
根据上述分析，我们归纳出反映我国财政分权和金融分权制度的两个典型事实：一方面，地方政府公共预算收入主要来自税收分成；另一方面，地方政府借助公共债务进行融资受到的金融约束小。
通过数理模型发现：当地方政府不受融资约束影响时，税收分成对地方公共债务依存度和负债率均有正向刺激效应，其制度解释如下。当税收分成率上升时，一方面，地方政府在保持宏观税率不变（即税收对经济的扭曲作用不变）的情况下，本地财政收入增加，地方政府融资能力提升，增强了地方政府扩大债务发行的动机；另一方面，隐性金融分权又使得地方政府面临较小的融资约束，从而使得该动机能够得以实现。一言概之，税收分成比例的提高导致地方政府融资能力上升、发债动机增强，在隐性金融分权创造的弱融资约束条件下，刺激地方公共债务增长。
从理论模型的分析中还可以看到，税收分成对地方公共债务的作用程度受其他因素影响：
第一，宏观税率的影响。根据模型推导结果，当宏观税率提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响先增强后减弱。原因在于，当地方宏观税率较低时，本地财政收入有限，地方政府为了满足支出需求进行债务融资的愿望比较迫切，因此会强化税收分成对地方公共债务增长的正向刺激效应；而当宏观税率达到一定程度后，债务融资与税收收入的互为替代作用使得税收分成对地方公共债务增长的正向刺激效应有所减弱。
第二，增长效果的影响。当经济增长率提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响会随之提高。这表明，当地方政府扩大债务发行能得到较好的增长效果时，会激励地方政府扩大债务发行，税收分成对地方公共债务增长的影响程度会提高；反之则会减弱。
第三，跨期偏好的影响。跨期偏好提高时，税收分成对地方公共债务增长的正向影响会随之提高。时间偏好率为不同期效用的贴现率，数值越大说明经济主体越重视当期效用而轻视未来效用。上述结果表明，地方政府如果重视短期经济效果，那么税收分成对地方公共债务增长的影响程度会提高；反之则会减弱。
三、文章总结
文章在数理模型和制度分析的基础之上，通过2006-2013年地级市面板数据的固定效应对理论部分进行实证检验。地方公共债务数据为新口径债务数据，修正了Wind地方公共债务数据存在的诸多缺陷（包括Wind对融资平台公司的统计口径不准确且经常变动、大量遗漏地方融资平台公司的债券发行信息、未剔除地方融资平台企业名称变更前的债券发行信息进而造成城投债发行信息的重复计算等）；税收分成数据来自《中国税务年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和《全国地市县财政统计资料》等；其他变量的数据来源除了上述统计资料还来自《中国城市统计年鉴》、国泰安数据库（CSMAR）、EPS数据平台的中国金融数据库、各省份省政府年度工作报告以及各省开展相关财税改革（省直管县和营改增）的文件等。实证结果支持理论分析中税收分成对地方公共债务有正向刺激作用的结论，上述结论在不同稳健性检验中依旧稳健；同时也提出了税收分成的有效工具变量；最后验证了其他经济社会变量对上述关系的影响。
总的来说，地方公共债务增长的原因是多方面的。其中，财政体制上的安排会改变不同政府间财权和事权的分配，金融体制会影响政府融资约束，因此财政金融制度是研究地方公共债务问题不可忽视的关键因素。
文章的主要结论如下：第一，弱金融约束下，税收分成刺激地方公共债务增长。结合理论和实证两方面研究结果，税收分成对地方公共债务依存度和负债率均有正向刺激作用，金融分权进一步增强税收分成对地方公共债务增长的正向影响。考虑异常值问题和相关财政体制改革或变换计量方法等，上述正向刺激作用仍存在。第二，税收分成与地方公共债务规模之间的关系受其他经济社会变量（宏观税率和增长效果等）影响。根据理论分析和实证结果，我们发现，宏观税率不会改变税收分成对地方公共债务依存度、负债率的正向刺激效应，但会使上述正向刺激效应呈现出倒“U”型形态；增长效果越好，税收分成对地方公共债务依存度和负债率的正向刺激效应越强。
有效管控地方公共债务规模、防范化解债务风险是我国面临的重大课题，欲达成上述目标，从制度层面探索地方公共债务增长的缘由是必要的。地方公共债务增长的原因多种多样，其背后的重要支持是我国经济社会发展实践中出现的多种多样的制度安排，有正式制度，也不乏种类繁多的非正式制度，上述问题的回答需要未来更多学者的深入研究。
文章来源：毛捷、刘潘、吕冰洋：《地方公共债务增长的制度基础——兼顾财政和金融的视角》，《中国社会科学》2019年第9期。
整理：刘潘
