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杨志勇

财政扶贫经验将更有力地促进国家治理现代化

财政是国家治理的基础和重要支柱,这一定位在脱贫攻坚战中得到了充分的体现。财政对脱贫攻坚战提供了强有力的财力保障,体现了财政在落实重大国家战略中的基础性和支撑性作用。

财政资金直接投入为扶贫提供最直接的资金保障。各级财政投入大量资金,仅仅专项扶贫资金,8 年就达近1.6万亿元。其中,中央财政投入6601亿元,对各级财政的引导性作用不可低估。扶贫,是各级政府的事,就是各级财政的事。扶贫是公共政策目标,财政支出体现了公共政策的要求。

财政资金的引导作用还表现在对各类信贷资金和社会资金的引导上。政策性(开发性)金融机构的资金投入,本身就与财政有关。扶贫,若仅仅按照商业的原则,商业信贷资金的投入有一定的难度,毕竟商业资金有自身的运行规律。但是,有了财政资金的投入,如用于贴息的财政资金投入,就可能让那些商业信贷资金满足参与扶贫的条件。财政资金的投入,也引导了更多的社会资金参与扶贫事业。财政资金的投入,改善了贫困地区的基础设施和公共服务条件,让社会资金有了投入的可能,从而为贫困地区脱贫提供了更多的支持。市场在资源配置中发挥决定性作用,一个地方的脱贫,仅仅依靠财政的力量是远远不够的,只有让市场力量得到充分释放,脱贫才更可行,脱贫成果的巩固才更有条件。

对口支援是中国社会主义事业的特色之一。东部地区企业赴扶贫协作地区投资,成为贫困地区发展的强有力支撑,在这背后有东部地区政府的作用,有东部地区政府财政在扶贫协作地区的资金投入,企业投资才有跟进的更好条件。经济的可持续发展,是脱贫成果巩固的根本条件。西部地区的贫困,与当地企业的数量不足有关,与当地企业的实力不足有关,这一方面要培养更多的当地企业,另一方面要积极引进外来企业,以更快地改变贫困地区的状况。现实正是这样操作的,不少西部地区就是在引进东部地区企业的基础上实现跨越式发展的。贫困地区可能不会一下子出现独角兽企业,但新型有活力的科技企业的更多涌现完全有可能,关键是要抓住机会。

扶贫最重要的是造血。市场力量的发挥,更多东部地区企业到西部投资,都有利于西部贫困地区造血功能的塑造。对于财政来说,财政资金的投入不能只是停留在输血上,而是要与这些造血功能的塑造衔接。要把财政扶贫定义为开发式扶贫。开发式扶贫可以让脱贫后返贫的可能大幅度下降,从而让扶贫成果得到巩固,为乡村振兴和更多地区的发展作贡献。

财政对脱贫攻坚支持的同时,也促进了财政治理的现代化。脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线,为了打赢脱贫攻坚战,财政资金的安排、使用与监管效率都得到提高。统筹整合使用财政涉农资金,强化扶贫资金监管,确保把钱用到刀刃上,促进了财政资金保障作用的发挥。真金白银的投入,预算编制的改进,财政资金管理机制的创新,让财政扶贫资金效率大大提高。脱贫攻坚战是难度最大的扶贫事业,不让一个人掉队,需要付出极大的努力。“两不愁三保障”(不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障)让农村贫困人口的生活有了基本保障,人民的生活就可以稳定下来,从此没有后顾之忧。这背后就是财政的力量,是财政资金的强力支持。中央财政直达资金机制的创立,适应了疫情防控之急需,适应了社会发展的需要,更是适应了脱贫攻坚的需要,让基层政府财力有了更直接的保障。

财政扶贫经验值得总结,这些经验对后续工作有重要参考价值。现代财政事务绝不是为了花钱而花钱。为了特定公共政策目标的实现,财政必须尽全力予以保障,但财政资金效率观念必须牢记。脱贫攻坚战中的异地搬迁扶贫,就是综合考虑扶贫效果的选择。财政资金直接补贴在短期内扶贫效果突出,但它可能不如开发式扶贫有更加长远的意义。财政扶贫,不仅要发挥各级政府财政的作用,而且更注意带动信贷资金,带动社会资金参与扶贫事业,起到“四两拨千斤”的作用。现代社会资金的支配权已经不是主要在财政手中,这种背景下,调动各方力量参与扶贫就有着特殊意义。财政扶贫也充分体现了举国体制的优势,中央和地方共同行动,发达地区对欠发达地区的横向支持,都是很有意义的。扶贫不只是简单的提高贫困人口的收入,还要在教育扶贫、文化扶贫、观念扶贫上下功夫,当扶贫脱贫成了人们的自觉行动,扶贫成果才可能得到更好的巩固。

脱贫攻坚战已经取得全面胜利,接下来的重头戏在乡村振兴,在城乡融合发展,在共同富裕。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,在新征程路上,财政的作用仍然需要得到更好的发挥。脱贫攻坚战可以聚焦特定农村贫困人口,乡村振兴却必须面向全部的农村,实际任务更重。脱贫攻坚战之后,防止返贫压力也不小。因病致贫、因教致贫等问题,可以通过加大财政支持而得到解决。农业、农村、农民“三农”问题需要有新的解决方案。农业应该是新农业,粮食供应保障离不开农业,高效率的农业,离不开农业科技,这仍然需要财政投入;农业基础设施的改进也离不开财政的支持。农村应该是欣欣向荣的新农村,公共服务的改进不能只是依靠农村自身的积累,拉平城乡公共服务差距,需要财政异常艰苦的努力。农民应该是新农民,农业生产效率的提高必定释放出更多的非农从业人员,这要求有更加务实的城镇化战略,让人们有更多更合适的就业机会。新“三农”问题在新发展阶段,需要和整个国家发展战略统筹考虑。城乡关系问题需要与时俱进,选择符合特定发展阶段的政策,并最终有较为稳定的制度。新“三农”问题的解决,在一些地方,可能要突破既有制度的约束,更好地发挥市场的作用,以提高公共政策的效率。这并不容易做到,资本、人员城乡双向互动的条件是什么,什么时候达到条件,都需要积极探索。

实现共同富裕是社会主义的本质要求,是以人民为中心的发展的内在要求,这更不离开财政力量的支持。国民收入的初次分配通常不能实现社会所需要的收入分配格局,这需要财政在收入再分配中发挥作用,在收入环节,更加强调直接税的调节作用;在支出环节,需要进一步加强社会保障和公共服务,让所有社会成员有最基本的保障,可以共享社会发展的红利。

从扶贫到脱贫攻坚,再到乡村振兴,到共同富裕,我们都会看到财政的力量。财政在发挥作用的同时,也是现代财政制度的建立与完善过程,是财政在促进国家治理体系和治理能力的现代化。探索的路上可能有这样那样的困难,但总目标既定,加快建立现代财政制度,进一步优化公共政策目标,让财政资金效率得到进一步提高,让财政与现代国家治理更加匹配,是脱贫攻坚战取得全面胜利之后财政应有的努力方向。

文章来源:《21世纪经济报道》2021年3月2日。