2025年3月8日，由中国人民大学财税研究所和中国人民大学政府债务治理研究中心共同举办的中国财政政策论坛2025年第1期（总第22期）——“从预算报告看2025年财政政策”在线上召开。李戎教授发布《从预算报告看2025年财政政策》报告，从宏观经济形势、财政政策作用机制及2025年政策发力方向三个方面展开分析。下文整理自李戎教授的发言内容。

一、宏观经济总体形势

2024年我国GDP增速达5%，完成年度既定目标，但从宏观价格指数来看，消费者价格指数CPI同比增速几乎全年未达2%，2025年1月即使有过年期间的消费热潮，CPI也仅为0.5%，生产者价格指数PPI连续多月负增长，2025年1月为-2.3%。从宏观预期和信心来看，制造业采购经理人指数（49.1）和消费者预期指数（89.2）长期处于较低水平，反映内需不足与市场信心疲软。从财政收入状况来看，一般公共预算税收收入下降3.4%，增值税下降幅度较大，企业所得税和个人所得税也有所下降；政府性基金预算收大幅下降12.2%，其中中央政府性基金增长7.2%，但地方下降13.5%，核心原因是国有土地使用权出让收入下降高达16%。2024年整体财政收入相对比较紧张。叠加特朗普政府对我国产品累计加征20%关税的外部冲击，财政收支的外部压力进一步加剧。

预算报告将当前经济形势概括为：外部压力增大，内部困难增多。所谓外部压力毫无疑问就是特朗普上台之后对华的经济政策的不确定性；内部困难则包括预期和信心的疲软以及财政收入的紧张。

 二、财政政策在宏观经济中的作用

面对内外双重压力，财政政策在稳定经济增长中具有关键作用。依据经典文献和最前沿的研究，财政政策的核心作用可以概括为七大效应。需求效应：增加总需求。乘数效应：提高收入。互补效应：带动消费。边际消费倾向效应：带动消费。公共资本效应：提高长期生产效率。“干中学”效应：提高劳动生产率。预期效应：带动投资。

结合已有文献对中国财政乘数的测算，财政乘数的估计范围大概在1.5到2之间。2025年预算报告中财政预算支出相较于2024年增量达到了2.4万亿，预计拉动GDP是3.6万亿-4.8万亿。结合2014年134.91万亿的GDP，财政增量的资金有希望带动GDP增长2.67%-3.56%。今年政策目标依然是5%的增长，剩下部分就依靠自然的增长以及社会投资带来的增长效应。

财政政策达到预期效果的核心在于精准发力，集中解决制约内需，特别是消费需求扩大的深层的结构性体制性问题，要让财政政策在短期、长期都发挥作用就要充分利用增长潜能和有利条件。主要从以下三个方面发力：一是促消费，我国具有14亿人口构成的超大规模市场，并且市场中有4亿中等收入群体，9亿有潜力进入中等收入的群体，消费潜力巨大。通过以旧换新补贴、收入提升等政策都能激发统一大市场的消费潜力；二是增后劲，相对于各行业最前沿的技术我国仍然有后发优势和赶超的空间。在新技术的赶超阶段，加大对人工智能、机器人等新技术的财政投入，为长期增长做技术储备；三是惠民生，通过保障性住房供给、育儿补贴等民生政策，提高人口流入地的基本公共服务投入，合理地提高城市密度和聚集效应，一方面可以扩大城市化和促进消费，另一方面也有利于鼓励生育，促进经济的长期增长。

 三、从预算报告看2025年财政政策

2025年财政政策总体态势是更加积极。这体现在两个方面：一是持续用力，指的是做好年度间的政策衔接，如大规模以旧换新和消费者的补贴，以及地方政府债务化解，这些政策都从去年平稳过渡到今年；二是更加给力，指的是加强超常规逆周期调节，提高调控的前瞻性、针对性、有效性，使政策力度更大、效果更好、各方面更有获得感。

具体措施是促内需和防风险两方面：

促内需方面，财政赤字率提至4%，整体赤字规模比去年增加1.6万亿；新增地方政府专项债限额4.4万亿，增加0.5万亿；发行超长期特别国债1.3万亿，增加0.3万亿。大力优化支出结构，强调惠民生、促消费、增后劲，也就是要利用增长潜能，针对增长潜能精准发力。

防风险方面，第一点是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展，如在新增地方政府专项债中安排一定规模用于补充政府性基金财力，支持地方化债；第二点是允许专项债券支持回购限制存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，既可以保障房地产和土地市场的稳定，又可以惠及民生，加大保障性住房供给，有助于我国进一步利用好城市化空间；第三点是新增发行特别国债5000亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资本；第四点是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢“三保”底线，保障地方政府的稳定运行。

总而言之，2025年更加积极的财政政策通过加大力度的财政增量资金和精准施策，将有助于实现GDP增长目标，提升民生福祉。