减税降费事关企业、消费者、政府等众多社会成员，也必将对经济产生重要影响。减税政策如何落实，财政角度面临的变化以及后续努力方向有哪些？带着这些问题，我们专访了中国人民大学财税研究所首席教授朱青。

税收不是毒品，是胆固醇

《英大金融》：本轮2万亿元的减税降费，规模可谓空前。市场上普遍认为以促进经济发展为目标，减税额度越多效果越好，您怎么看待这个问题？

朱青：提起税收，我想到两句名言。一句是英国古典经济学家大卫·李嘉图说过的，“任何形式的赋税，都只是流弊与流弊之间的选择问题。它要不是影响利润或其他来源，就一定会影响支出”。另一句是革命导师马克思说过的，“税收是喂养政府的奶娘”。从这两句话不难看出，减税降费是非常必要的，带来的红利也是相当明显的，与此同时，税收又是维持政府运行、提供公共服务不可或缺的。

打个比方，税收并不像毒品，完全危害身体，需要彻底戒除，而是像人体里的胆固醇，多了不好，但也不能没有，关键是要有一个合理的度。现在人们谈论减税，往往是从税收对经济的负面影响考虑的，觉得减得越多越好，但如果结合财政支出的需要来考虑这个问题，结果就不一样了。

《英大金融》：减税降费会对财政带来什么影响呢？

朱青：我们先来了解一下政府的“钱袋子”。中国政府有四大预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。

四大预算中最重要的是一般公共预算，它涉及政府提供的最主要的公共服务，像国防、公共安全、教育、医疗和社会保障等。2018年这项预算的支出规模是22万亿元，其中靠税收筹资的开支大约占70%，靠非税收入和调入资金等筹资的占19%，还有11%左右是靠债务融资。这是第一块。

第二块是政府性基金预算，收入的80%以上来源于国有土地使用权出让收入，其余包括铁路基金、民航基金等。2018年该预算的支出规模大约为8万亿元，其中大部分钱“取之于地，用之于地”，即用于拆迁、回迁和土地开发等。

第三块是国有资本经营预算，规模比较小，2018年支出规模仅2100多亿元，其收入主要来自国有企业上缴利润，支出也基本用于国有企业本身。

第四块是社会保险基金预算，2018年支出规模为6.5万亿元，但要专款专用，只能用于社会保险的开支，不能用于教育、公共卫生、社区服务和基本建设等。

可见，在政府所有“钱袋子”中，真正能够用于给老百姓提供基本公共服务的，主要还是税收。

换句话说，全国一般公共预算就像一本“丁字账”，把收入和支出分别列在“丁字”两侧，总和要相等才能平衡。减税必将打破原有的平衡，要想建立新的平衡就要从收支的两端想办法了。

《英大金融》：打破原有的平衡，会出现什么新的矛盾？

朱青：这就要从收、支、债三个方面来分析了。

首先看收入。收入主要有两种：一是税收收入，也就是18种正税带来的收入；二是非税收入，也就是通常所说的费，是国家某些行政部门或者事业单位为了向社会提供特定服务而收取的费用。减税降费施行之下，收入自然会减少。

再来看支出。目前财政支出中刚性支出占有很大的比例，特别是民生支出，去年就占到了财政总支出的50%左右。这部分支出随着社会经济的发展今后还会不断加大。党的十九大报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”政府满足人民群众这些美好生活需要的主要途径就是提供相应的公共产品，这势必要加大财政支出。这也再次印证了“瓦格纳法则”，即随着人均收入水平的提高，老百姓对政府公共产品的需求会越来越大，导致政府财政支出占GDP的比重也会越来越高。

最后是债务。支出大于收入的差额就是赤字，它要靠发行债券来弥补。政府工作报告已经明确，今年一般预算的赤字率拟按2.8%安排，比2017年提高了0.2个百分点，但最后的平衡状况还要看预算的执行情况，如果支出压不下来而减税降费的规模过大，赤字的规模可能还要增加。比如，2019年1~4月，一般预算收入增长5.3%，而支出却增长了15.2%。

所以说，减税降费是必要的，但是带来的收支矛盾也是巨大的。

《英大金融》：接下来，如何解决出现的矛盾并建立新的平衡？

朱青：李克强总理在两会上已经提出了一些办法。一方面是节流，各级政府要过紧日子，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右。这是“刀刃向内”的方法。事实上，近些年来我国已经对一般公共服务支出进行了大力的压减。这部分用于保障机关事业单位正常运转的费用占财政总支出的比重，已经从2007年的17%缩减到了2017年的8.1%，减少了一半还多。总体来说，长期较大幅度地压缩财政支出已经没有很大余地。另一方面是开源，想方设法筹集资金，要增加特定国有金融机构和央企上缴利润，长期沉淀的财政资金一律收回。其中长期沉淀的财政资金有多大规模目前没有准确的统计数据。

另外，各级税务部门在国家降低法定税率的同时也在加强依法治税，依靠严征管提高征收率。过去一般认为增值税征收率仅为75%左右，现在上马了金税三期系统软件，以及配套的多种管理机制，有可能将征管率提升到85%甚至95%，从而杜绝一部分跑冒滴漏。

（2015~2018年8~12月新增地方债发行情况）

还有一种可能，就是增加专项债的发行。目前政府性基金预算发行的专项债不纳入赤字统计，通过增发专项债可以解决政府开支的“燃眉之急”。目前我国增值税、企业所得税和个人所得税都是中央、地方共享税，这三大税减税不仅减少了中央收入，同时也减少了地方收入。而地方政府又承担了大量的民生支出，这种刚性支出能增不能减，所以在迫不得已的情况下地方政府只能靠发债来维持运行。

减税相当于吃退烧药，

不能替代治疗

《英大金融》：对于本轮减税降费的目的，有人说是应对贸易摩擦导致的出口受阻、有人说是为了呼应国际税收竞争环境，还有人说意图提振消费、搞活股市。您如何判断减税降费政策的背景和原因？

朱青：背景主要是经济下行的压力大。传统的拉动经济增长的方式已经过时，而靠技术进步推动经济增长的新动力还没有形成，在这个“空挡期”内又发生了中美贸易摩擦，中国经济面临的困难可想而知。如此严峻的内外部环境，促使政府下决心实施减税降费的政策。毕竟增值税是我国第一大税种，占据总税收的大约40%。这次一口气下调税率3个百分点，而且是在去年7月1号刚刚下调1个百分点的基础上再次下调，这在过去几乎是不可想象的，因为下调1个百分点就要减少税收收入2千多个亿。个税同样如此，2017年个税收入刚刚突破了1万亿元（1.2万亿元），2018年10月就将费用扣除标准（“起征点“）提高到5000元，随后又推出六项专项附加扣除政策，从而直接让9000多万人不用再缴纳工资薪金的个人所得税。个税改革以后，每100个在职职工缴纳工薪个人所得税的人数已经从44个骤减到12个左右，个税收入也大幅度下降，2019年1~4月个人所得税收入同比下降了30.9%。

《英大金融》：这些减税降费的政策是否会持续执行下去？

朱青：4月份刚刚召开的中央政治局会议，明确指出要“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时适度实施宏观政策逆周期调节”，可见减税降费作为积极财政政策的重要内容，也是逆周期调节的一种手段。

综观全球，各国实施整体减税一般都属于周期性政策，即当经济处于下行区间时，政府通过降低税率和增加支出拉动投资和消费，等到经济好转之后再把税率提高上去。中国目前的经济走势如果属于周期性波动的下行阶段，那么减税降费也将是短期性的；但如果中国经济呈日本式的长期低速增长，那么日本的经验就值得我们借鉴了。日本从20世纪90年代开始经历所谓“失去的20年”，之后一直实行积极的财政政策，从而导致国债和地方债占GDP的比例大幅度攀升，即从1980年的50%增长到2016年的250%，去年才降到220%。日本政府要偿还巨额的债务，最后只能是增税，例如日本的消费税（即增值税）税率已经从5%提到8%，下一步还要提高到10%。可见，如果中国也长期实行减税降费政策，最终的结果也是政府债务规模不断加大，政府还本付息的压力也会越来越大。

《英大金融》：您认为，未来的财政支出压力主要来自于哪个方面？

朱青： 人口老化。因为老年人不创造财富但要消耗财富，如果社会上的老年人增加，那么对社会的经济压力就会增加，其表现就是政府的养老金支出和医疗保障支出要不断加大，从而给财政形成巨大的压力。根据国家统计局的统计数据，2018年我国60周岁及以上人口为24949万人，占总人口的比重为17.9%，到2030年将占到34%。这对于财政主要有两方面影响：一是向财政缴纳各种税费的人口不断下降；二是领取政府养老金和享受基本医疗服务的人口日益增多，从而导致政府社会保障方面的开支逐渐增加。

据财政部统计，从2011年到2017年，各级财政一般预算对城镇职工和城乡居民基本养老保险基金的补贴从3010亿元增加到7449亿元，年均增长16.3%，同期一般预算支出年均增长10.9%。2018年政府一般公共预算对城镇职工和城乡居民基本养老保险补贴超过8000亿元，预计2019年将达到１万亿元以上，占预算总支出的4%以上。从2011至2017年，各级财政对城镇职工和城乡居民基本医疗保险补助由2164亿元增加到4939亿元，年均增长14.7%。

所以，研究中国的财税问题，必须考虑不断加剧的人口老化问题，人口老化将对财政收支造成极大的压力，国家必须有所准备。

《英大金融》：面对这样的财政形势，您如何看待本轮减税降费？

朱青：减税降费的确能在短期内起到“放水养鱼”的作用，但是如果经济面临结构性、体制性的问题，那么减税降费的有效性和可持续性就值得进一步研究。总的来说，对于经济中的结构性、体制性问题，减税降费相当于一剂退烧药，只能缓解症状。如果要从根本上解决中国经济增长面临的问题，就要像十九大报告所指出的，要“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”。

本文转载自 苏慧婷、马力：《英大金融杂志》，2019年5月22日

责任编辑：詹静楠