建立数据要素市场是推动数据成为数字经济核心生产要素的重要基础条件，同时政府在这一过程中必须发挥适当作用，而匹配的数据财政制度是不可或缺的基础和支柱，本文针对目前建立数据财政制度的两大争论进行辨析，并提出建设数据财政制度的建议，以供各方参考与批评。

公共数据开放不等于免费开放

目前，针对数据财政制度的各方看法意见并不一致，其中核心问题之一就是公共数据的开放问题。公共数据不等于政府数据，还包括掌握在非政府部门手上、具有公共性的数据，本文仅针对公共数据中的核心部分——政府数据展开。

建立市场机制与现有的免费政府数据开放不仅不矛盾，而且互相支撑。免费政府数据开放指的是针对公民或企业个性化的数据服务，是一对一的个人公共产品提供，而市场化机制面向的是企业商业活动，是指基于批量化的政府数据进行的数据产品和服务生产。换句话说，政府利用已有税收提供和对应免费的公共服务是限于纳税人个体的公共数据服务，而在数据安全、信息保护等合规合法前提下，提供给部分企业的批量化公共数据是可以带来的相应数据要素收益，政府作为来源，如果没有获得部分合理的收益分成，在市场经济条件下反而是不正常的。

举个类似的例子，空气是免费的，但灌装空气就应该是一种收费产品。同样，批量化转让给数据要素的经营实体，数据经营企业通过取得的公共数据挣了钱，提供公共数据的政府部门当然要分享部分收益，这也是数据作为要素在政府、市场之间分配收入的要意。

另外，数据财政可以解决政府数据开放的财力支持续性问题，有利于数据开放。目前数据开放的资金主要依靠一般预算支出的方式，不建立市场化机制，政府数据开放的可持续性存在着一定的风险，这个典型问题可以政府性质数据中心的建设为例。

一方面，各级政府投入相当的财政资金建设数据中心，但如果仅仅是形成了数据要素积累的基本环境，而并没有形成持续发展的核心产品和能力，而数据要素的价值是基于核心能力的流动迭代，这主要取决于后期的持续运营能力，而这种能力从目前的财政投资“重投入、轻运营”的模式来看，前景堪忧。

另一方面，如果政府数据中心依靠一般预算的资金腾挪，考虑到2020年数字经济占比就已接近39%，加之目前我国财政支出刚性结构的形势，挤出这一块支出恐怕也有困难，跟老百姓的家庭支出一样，“打酱油、买醋”的钱早有安排，勉强挤出些，完全满足公民的数据公共产品需求基本不可行，充其量只能是基本需求靠政府，增值需求还得靠市场提供，最后数据开放的结果恐怕是形式重于实质，估计应用效果也有限。

数据财政就是“卖数据”？

当下还有一种声音，认为数据财政就是“卖数据”，这一观点与初期数据要素市场某些已证明是不正确的实践有关，也受到类似在土地要素市场的“土地财政”说法的影响。这一说法对数据要素市场财税制度存在误解，对推动相应制度的建立产生了一定的负面作用。

数据财政是在数据要素开发和流通中适配的财政税收制度的概括和总称，“卖数据”仅仅是数据要素某一种流通方式的俗称，其实，我们目前至少已经看到了三种数据要素使用和流通方式：数据直接出售、数据可用不可见、数据信托或委托。

显然，既使是直接从公共数据获利，数据财政也不是等于“卖数据”，无论哪一种方式，如果涉及公共数据，财税制度都需要在收入获取、分配、激励等方面做出相应的制度安排。

其实，虽然在数据财政的探索方面，就财政部门而言，目前还没有相应的措施，但在所涉及的更广义公共数据领域，我们已经看到了电网、电信等公共部门的数据要素市场化探索。尤其在税收领域上，数字税已经是一个国内外热点，试图通过数字（或数据）税作为数字经济新时代汲取财政收入的愿景已不新鲜，其实更准确地来说，目前国际税收领域讨论的数字服务税，与数字税（或者说数据税）还是两回事，至少存在着广义和狭义数字税收的差别。

总之，数据财政应该是匹配数据要素流通和利用的财政税收制度体系，包括数据要素作为数字经济核心生产要素而成为新型无形资产的财务会计制度安排，财政通过各种收入手段获取相应的来源于公共性数据（甚至于非公共性数据）的收益分享制度，通过支出构建基础设施、激励等环境支撑体系，涉及政府部门、企业等多个主体的财税安排。

在初期阶段数据财政估计是“支大于收”，但可以预期，在形成基于数据要素的市场良性循环之后，若能形成与数字经济增长相匹配的财源增长机制，数据财政或许是未来数字经济时代重要新财源。

如何建立数据财政制度？

首先要勇于探索。已经有些地方出台了数据条例，以不同提法指出公共数据是数字经济时代的公共资产（或国有资产），其实这离数据财政制度就差一层窗户纸了，没有任何公共资产不需要相应的财政制度加以配套。在说清楚公共性数据免费开放和有偿使用的条件和场景基础之上，敢于提出面向公共数据的财政机制，进而，在包括更广泛范围的数据要素利用和流通的市场中，推动数据资产明确作为无形资产列入资产负债表，设计相应的财政税收优惠，通过探索相应的财税制度，对数据要素市场进行引导、激励和调节，并在条件成熟之后，名正言顺地写入相应的数据条例。

其次，做出适当的顶层设计。数据要素与传统要素不同，对应的数据财政制度必然具有不同的特征。当前，已经提出了新型数据交易所，就是对简单数据买卖的一种反思。既要调动各地政府推动公共数据要素流通的积极性，也要建立起有利于数据要素统一流通的市场，要在财税制度设计上打破各地利用本地数据的“赚快钱”念头，建立统一、统筹的数据要素公共收入分配机制，例如，可以考虑在政府基金预算中设立数据财政基金预算，通过在中央和地方的统筹安排，约束地方做出不符合数据要素特征的行为。

第三，避免单一形式的“互抄作业”。数据要素流通和利用必然是基于不同特征数据要素的分类管理之上的，不客气地说，离开具体数据抽象地谈论数据流通和利用都是“耍流氓”。因此，要建立适应不同区域、多种数据流通方式的针对性财税制度，以取得收入为例，应该建立包括但不限于数据出让金、平台数据税等收益分享方法，尤其是借鉴电信领域公共资源的公共数据拍卖制度创新。

文章来源：《南方产业智库》2021年9月23日。