2024年5月25日，由中国人民大学财税研究所、中国财政金融政策研究中心和政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第7期（总第15期）——“完善政府债务管理体制”在线上召开。中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长马光荣教授发布《完善政府债务管理体制》报告。安徽财经大学副校长储德银教授，浙江财经大学财政税务学院院长付文林教授，南开大学经济学院郭玉清教授，中国社科院财经战略研究院财政审计室主任汪德华研究员，中央财经大学财政税务学院温来成教授作为本次论坛的研讨嘉宾参会。会议由中国人民大学政府债务中心副主任李戎教授主持。

马光荣教授的报告从当前政府债务的新特征和新趋势、政府债务管理体制存在的问题、完善债务管理体制的路径三方面进行了阐述。报告指出，当前政府债务的四个旧问题仍然存在。一是从2008年之后，政府债务规模不断扩大；二是央地结构中，地方债务占比非常高；三是地方债务中存在大量隐性债务，且利率高、期限短；四是地方政府的债务主要用于基建投资。2014年，地方债务治理开启“开前门、堵后门”新时代之后，政府债务还出现了五项新的趋势和特征：一是开“前门”并未有助于堵“后门”；二是隐性债务变得更加隐蔽化；三是显性债务的风险尚在可控范围，但长期需防范；四是隐性债务风险加大；五是地区间债务风险分化。政府债务风险之所以一直难以根除，除了财政体制的根本矛盾即地方政府的事权和财力严重失衡还未得到缓解以及以债谋增长的发展模式尚未转型这两方面的体制性矛盾以外，还因为政府债务管理体制不健全。当前，政府债务管理体制尽管赋予地方政府自主发债的权力，但还具有很强的行政约束，表现为自上而下逐级实施严格的限额管理和只有省级政府拥有举债权两个方面。这使得地方政府债券出现“国债化”和“转移支付化”两个特征，导致了显性债务配置自身存在效率和风险的双重损失和隐性债务融资需求仍然高涨两方面的问题。构建地方债务治理的长效机制需要改革央地财政关系，改革政府与市场关系、转变发展方式和完善债务管理体制。在完善债务管理体制的路径方面，核心是要把前门开好。一是优化中央和地方的债务结构，增加国债规模和地方债额度。二是对于地方政府债券而言，核心是优化举债权配置，允许地级市自发自还债券。三是优化一般债和专项债配比。四是完善行政约束机制。五是强化对政府举债的外部监督机制。

与会嘉宾围绕“完善政府债务管理体制”展开讨论。

储德银教授指出要完善政府债务管理体制，亟需要处理好以下两重关系。第一，统筹经济高质量发展与政府债务风险防控间的关系。要坚持以高水平的政府债务治理助力高质量发展、坚持以高质量发展推动政府债务风险持续稳妥化解。第二，立足新一轮财税体制改革，协调好央地政府间的风险防范与协同共治关系。以新一轮财税体制改革为契机，科学建立防范化解地方债务风险长效机制；将防风险与提质增效纳入政绩考核体系，发挥政绩考核指挥棒的正向激励作用；优化中央与地方债务结构。

付文林教授认为地方政府债务管理制度建设应从中国特色的财政运行体系出发，他提出了三个观点。一是在推进高质量发展战略中，统筹地方政府债务的风险管理。地方政府债务项目的选择，应以地区长期高质量发展、民生事业改善作为主要考量因素。二是地方政府债务管理制度建设“疏堵结合”，当前特别是要完善以疏为主的地方财政经济激励制度，如可以考虑打破地方政府专项债和一般债的配比界限，在新增地方政府债券总规模约束下，由地方政府自主选择。三是建立地方政府债务绩效评价制度。

郭玉清教授分析了目前我国地方债治理的四个两难选择。第一，公益性和收益性。基础设施一般兼具公益性和收益性，在经济增速放缓和土地财政退潮的背景下，要更加强调债务投资在涵养税基、培育财源方面的收益性。第二，控风险和保增长。着力发挥政府投资对民间投资的带动效应，在发展中控制风险和保障安全。第三，增效率和促公平。本着“钱随人走”原则，专项债额度更多配置给产业和人口集聚的增长极地区；同时完善财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化，保障中西部地区享受到教育、医疗、治安等基本公共服务。第四，降成本和增活力。在推进财政金融协同化债的过程中，要让金融活水浸润实体经济，不断优化营商环境，培育经济活力和内生增长动力。地方债问题不仅是财政问题，更是关乎经济、社会、政治、活力、秩序等多方面的重大问题。要统筹各项战略目标，积极稳妥地处理好地方债化债过程中不断涌现的各种矛盾和问题。

汪德华研究员分析了地方政府债务管理制度的问题、现状和完善方向。提出当前地方政府债务管理制度存在存量债务问题和增量问题，这两个问题背后存在央地动态博弈风险。指出地方政府债务管理制度在当前虽然取得了很大成绩，建立了基本的制度框架，但是客观来说仍有很多要求难以执行到位，市场约束和行政约束都需要完善。地方政府的隐性借债既有合理需求，也有乱作为的情况。提出完善政府债务管理体制要解决三个问题。一是存量债务的化解问题，对于中央应当考虑给予地方一定的支持。二是增量问题。继续坚持“开前门、堵后门”，优化显性债管理制度，给予地方政府债务需求一定的灵活性，统筹管理政府投资与债务并加强公开透明。三是客观面对动态博弈问题。在完善政府债务管理体制的基础上，落实严格监管，同时长期坚持问责机制。

温来成教授分享了对目前地方政府债务风险的三点认识。认为隐性债务是目前地方政府债务的主要风险。地方政府专项债券风险是中长期风险。中央地方债务余额倒挂是典型的体制性风险。在分析地方政府债务管理制度的现状及问题的基础上，提出四点关于地方政府债务风险管理制度建设的政策建议。第一是建立规范的隐性债务管理法律制度。第二是完善地方政府隐性债务的信息公开制度。第三是修改地方政府专项债券发行制度及地方政府债券管理制度。第四是完善地方政府债务风险管理问责制度，做到责任到人。