今年政府工作报告指出，积极的财政政策要“提质增效、更可持续”。事实上，自2008年以来，我国财政政策的总基调一直是“积极的”，但每年的“积极”程度有较大差异，这首先就可以从政府工作报告对积极财政政策的修饰词上一窥端倪。从2018年的“聚力增效”，到2019年的“加力提效”，再到2020年的“更加积极有为”，再到今年的变化，实际上都反映了各年份财政政策取向的调整。当然，调整的幅度有多大，我们也可以从预算数字上可以得到更为清晰的答案。但是选用何种指标，实际上有多个维度，不同维度反映的财政政策积极程度有所差异。今年预算数字呈现的财政政策是“高赤字规模”、“低支出增速”，两个指标看似矛盾，恰恰蕴含着“提质增效、更可持续”两个修饰词的深意。

首先，最常用的反映财政政策积极度的指标，就是赤字规模或赤字率。今年狭义的赤字规模，也就是一般公共预算赤字规模为3.57万亿元，与去年（3.76万亿元）基本持平，仍大幅高于疫情爆发前的2019年数额（2.76万亿元）。同时，不纳入一般公共预算但是纳入到政府性基金预算的地方专项债新增额度为3.65万亿元，也与去年（3.75万亿元）基本持平，同样大幅度高于2019年数额（2.15万亿元）。唯一有明显缩减的，就是去年发行1万亿元抗疫特别国债，今年不再发行。从赤字率来看，今年一般公共预算赤字率拟安排3.2%，但包含地方专项债在内的广义赤字率达到6.6%，与去年广义赤字率（包含特别国债）相比也仅下降1.8个百分点，仍旧大幅度高于2019年（5.0%）。正是基于赤字规模和赤字率指标，外界普遍认为今年财政政策积极程度超出了预期，财政政策不仅是“不急转弯”，而且基本是“不怎么转弯”。

图1 一般公共预算的赤字规模

图2 地方专项债新增额度

图3 狭义赤字率和广义赤字率

但是，如果从另一个指标，即财政支出增速来看，财政政策的积极程度实际没有那么高。政府工作报告显示，2021年全国一般公共预算财政支出仅拟增长1.8%，加之2020年基数并不高(2020年财政支出仅比2019年增长2.8%)，因此今年财政支出强度不高。以往外界普遍关注赤字率这一财政政策指标，在财政收入端没有明显变化的情况下，赤字率确实可以较好地反映财政政策取向。但是，在当前财政收入增长乏力的形势下，财政支出增速是衡量财政政策积极程度一个不可忽视的重要指标。其原因在于，财政政策对GDP的拉动效果，很大程度就取决于财政支出的强度大小及其乘数效应。即便我们不考虑支出的乘数效应，从国民经济恒等式上，GDP从需求侧等于私人消费、私人投资、政府支出加净出口。如果政府支出仅增长1.8%，那么要实现GDP名义增长率达到8%（实际增长率6%加上通胀率约2%），势必要高度依赖私人部门需求的大幅增长或者国外需求的大幅增长。

图4 财政收支增长率

为什么今年赤字规模基本维持在去年的高位，但是财政支出的增速却仅能勉强维持正增长，即使与2019年相比也增长幅度极为有限？其原因就在于，财政收入的增长较为乏力，这一方面是因为前期大规模减税降费政策的不断落实，另一方面也是因为宏观经济复苏还不够稳固。即便前期大规模减税降费举措，本身也是积极财政政策的一部分，但根据宏观经济学的基本原理是，减税降费在短期内拉动经济的效果低于财政支出的增加，前者的乘数效应比后者小1个单位。减税降费对经济的正面作用，主要还是通过在供给侧降低企业成本从而推动长期经济增长，但是其效果需要随时间推移逐渐显现。在短期需求侧管理中，财政政策对经济的拉动作用，更多地还是依靠财政支出。

因此，财政支出的低增速，表明财政政策的积极程度远没有外界预期中的那么高。我们如何理解“高赤字规模”、“低支出增速”这种财政政策选择？这背后主要基于两个方面的考虑：一方面，在当前财政收入增速低迷、预算平衡难度加大的形势下，财政政策不得不在一定程度上转弯。如果采取过于积极的财政政策，将会难以维持财政的可持续性。今年的预算数字表明，即使用如此高位的赤字规模，也仅能勉强维持财政支出的正增长。简单再做测算就可知，今年如果狭义赤字规模下调4千亿元至3.16亿元，财政支出将负增长。或者反过来，如果要实现财政支出增速达到与名义GDP增速相同（即8%），今年赤字规模需要上调1.5万亿元至5.16亿元，狭义赤字率将攀升至近5%。正是从这一角度看，今年积极的财政政策在预算平衡紧张的情况下，尽力通过较高的赤字规模，做到了财政支出的正增长，但是增长幅度有限，因此正体现了“更可持续”这一修饰词的含义。更可持续，同时又“不急转弯”，财政政策像走钢丝一样在紧张中寻求平衡之道。

另一方面，积极的财政政策程度没有预期中的那么大，没有特意强调维持财政支出的高增长，不仅是维持财政可持续性的考虑，也是我们宏观调控目标的主动选择。今年政府工作报告提出，GDP增长目标设定为6%，低于外界的普遍预期。实际上，如果片面追求GDP的短期高速增长，势必要求积极度更高、支出强度更大的财政政策，但是这明显将导致财政政策长期不可持续，也不利于中国经济结构优化。财政政策不搞大水漫灌，正是不去刻意追求GDP的高增速，而是更加重视通过财政政策的结构优化，去促进经济的高质量发展。从这一角度看，实际上也正契合了今年财政政策的另一个修饰词“提质增效”。

财政政策的“更可持续”和“提质增效”，意味着总量增速低的同时，支出结构要不断优化，在政府工作报告中也提到，要重点做好财政支出在发挥财政资金在支持科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配等方面的重要作用。另一方面在财政收入端，今年没有再推出大规模、全面减税降费的举措，但是出台了若干有亮点的结构性减税政策。包括延续执行企业研发费用加计扣除75％政策，将制造业企业加计扣除比例进一步提高到100％,对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，以及对小微企业增值税和所得税的进一步优惠，这些举措尽管减税总金额规模不大，但是却指向了创新创业和保就业等重点领域。原先外界一直呼吁的全面放开增值税留抵退税的限制、上万亿元存量的增值税留抵税额全额退还，以及增值税三档并两档改革，都由于财政收入减收压力太大，今年并没有出台。

值得一提的是，今后一段时间，我国财政收支矛盾仍然将很突出。根据发达国家的一般规律，随着经济发展水平的进一步提升、人口老龄化趋势加重，财政刚性支出规模未来还将攀升。同时，2020年我国一般公共预算收入占GDP比例是18.0%，税收占GDP的比例是15.2%，即使加上社保缴费收入等在内的全口径财政收入，也明显低于发达国家和上中等收入国家的平均水平。今后很长一段时间，财政政策都应该“统筹发展和安全”，既要努力维持财政可持续性，又要服务于宏观经济稳定和高质量发展。但是我们也不必悲观，随着疫后国内外经济形势全面恢复，我国经济逐渐向高质量发展和现代化经济体系迈进，财政收入也将在经济发展中恢复，当前财政收支矛盾和运行风险都可以在发展中不断被化解。