2023年9月24日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办、北京市忠慧律师事务所协办的“中国财政政策论坛2023年第5期（总第8期）——地方政府专项债券制度演变、作用与改革”在中国人民大学召开，两机构与北京市忠慧律师事务所通过财政及法律的跨学科合作研究完成的《弘毅前行：专项债券的中国之路（2018-2022）》报告在论坛上由中国人民大学政府债务治理研究中心兼职研究员、北京市忠慧律师事务所主任安新华发布。

对外经济贸易大学教务处处长、国际经济贸易学院教授毛捷，粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒，中国人民大学政府债务治理研究中心副主任、财政金融学院教授李戎，中国政法大学民商经济法学院教授，北京债法研究会副会长陈景善，天津财经大学财政系主任、教授竹志奇等专家学者围绕会议主题展开深入探讨。中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授吕冰洋主持会议。

安新华在发布报告中指出，专项债已经成为我国除国债和政策性金融债外的第三大金融品种，成为金融部门支持实体经济最高效的路径。专项债被用于有效支持地方基础设施建设，精准滴灌重大战略、重大项目，如“一带一路”、长江经济带建设、西部开发、粤港澳大湾区建设等，实现点对点对接（P2P）。

防风险、促发展是专项债管理的核心主线以及下一步健全专项债管理制度的重点。“防风险”主要指对专项债进行全生命周期管理。“促发展”则指专项债项目绩效管理。

当前，粗放式项目建设投资需求限制了专项债资金使用效率。专项债项目收益测算缺乏基准，导致融资收益测算失真。项目资产权属不清，给专项债项目资产安全带来巨大隐患。安新华认为，这三个问题需要依靠更加完善的制度来解决，并呼吁学术界积极发声。

在嘉宾讨论环节，毛捷从专项债的投资边界、专项债落地前面临的现实问题和财政可持续发展三个角度出发进行分析。他指出，很多专项债用来支持国家区域重大发展战略，由省级政府发放。如果具体项目落实到地级市可能会增大市县级政府的债务赤字。当前专项债资产管理制度尚不健全，有关专项债的数据披露粗糙，存在着较为明显的专项债收益测算失真问题，需要靠制度来规范。此外，债务置换对于财政可持续有一定的影响，对专项债进行管理时需要权衡稳定与发展。

罗志恒结合安新华报告延伸了三个问题。第一，随着化债持续进行，地方债务总体规模逐步扩大。这背后有来自经济下行和减税降费政策等多方面的原因。第二，可以预期我国政府债务规模将逐步攀升，为此需要确保政府债务支出结构合理，支出有效率，从而确保债务风险可控。第三，专项债属于具有一定收益的公益债务，在未来面临收益率逐渐下降的问题。即便如此，专项债规模扩大仍有其合理性。这是因为在财政赤字率既定的前提下，专项债是逆周期调节的财政政策组合中的重要工具。因此，应当实事求是面对政府的债务风险和财政赤字率。

陈景善从法律角度出发对报告内容进行了点评。她认为，专项债具备公共性，因此在企业会计的债务调整上应该和税收优惠结合起来，否则会给投资人埋下巨额的债务风险。陈景善建议，对于专项债常态化监测，应建立项目自查、自我监测的合规机制；对于“强化地方国有企业、事业单位再融资管控”部分，应加强对隐性债务信息的披露；对于公司债资产、防止地方国有企业和事业单位平台化问题，要完善退出机制。

李戎从公共经济学角度出发分析了专项债的边界。专项债有一定收益并且是公共事业，符合准公共品的特征。要警惕把原本免费的纯公共品本末倒置成准公共品，导致政府在提供改善居民福利上南辕北辙。从长期来看，李戎认为，长期改革目标需要配合经济发展方式的转型以及政府职能的转型。可以把部分准公共品的提供方式进行市场化改革，政府不为建设而发债，居民同样可以享受准公共品带来的便利；同时，政府的职能也更加得明确，减少大包大揽，经济发展方式也可以考虑转型，让更多的民营资本和私人资本参与其中。

竹志奇以天津债务为案例分析了城投债问题。首先，专项债券资产归属、产权归属的问题是大家特别关心的问题。如果产权完全归属企业，可以优化企业的资产负债表，帮助降低运营成本，提高转型成功概率。但对政府来讲，这又有较大风险，有待厘清国有企业的债权债务关系。其次，专项债券作为积极财政工具和支持有收益政府项目的融资工具，存在如何平衡好稳增长和防风险的矛盾。再次，本轮化债天津得到的支持力度较大，新发行的专项债券暴露出新的付息问题。如果通过置换债券把隐性债务置换为显性债务或法定债务，相当于直接把原来的企业债转为政府债。这轮化债若执行债务置换，政府的付息压力会增加近30%。这也是喜忧参半的现实问题。

随后，与会嘉宾们就专项债收益问题、化债问题和财政可持续发展问题等进行了热烈讨论。

吕冰洋教授在论坛总结环节呼吁学界从宏观、微观、中观、法律角度对专项债及其所涉及的问题进行全面、深入的研究。

文稿整理：冀文祎  夏 欣  窦 艺