毛捷教授

毛捷教授首先介绍了本选题的研究价值，地方公债选题有非常丰富的学术内涵与现实意义。既可以从财政和金融视角研究地方公债，也可以反过来研究地方公债的发展、扩容、体制机制建设是否也会促进地方或全国层面的财政金融政策协同，这与当下热点——“财税金融体制建设、财政政策和货币政策协同发力”相呼应。讲座中，毛捷教授主要介绍了研究地方公债问题有三个比较重要的视角：市场视角、制度视角和治理视角，并在这三个视角下更深入地探讨财政金融和地方公债的内在关联。

首先，毛捷教授从数据、问题、方法和视角四个方面分享了自己研究地方公债的几点感触。第一，债务数据是核心，有了数据才能了解地方公债的现实和变化趋势，才能开展深入的量化分析。如果缺乏可靠数据，可能只能停留于理论思辨，也不利于发现债务的重要现实问题。研究地方公债要关注三个口径：政府口径（主要是财政部口径）、国际组织口径和学术界口径。这三个口径存在不小的差异，主要体现在对隐形债务的认识上存在分歧。例如，国际货币基金组织（IMF）为了将隐性债务纳入统计，专门设计了两类政府债务口径：备忘项口径；增扩概念口径。备忘项口径相对较窄，它是在纳入预算管理的官方债务口径上加上融资平台公司的一部分债务。而增扩概念口径是在备忘项口径的基础上再加上其他隐性债务（包括政府专项建设基金、投资基金里社会出资部分等）。2017年开始，国际货币基金组织的增扩概念口径和学术界口径计算的债务规模越来越接近，说明以融资平台公司为主线识别地方的隐性债务已经取得了共识。在研究地方公债问题时，可以先研究隐性债再研究显性债，因为尽管显性债的数据容易获取，但隐性债在债务规模、存在时间和影响程度上都超过显性债。第二，在研究地方公债时要关注理论关切问题、实务焦点问题和高难度问题三类不同问题。目前对地方公债风险进行理论分析虽然有可借鉴的模型，如财政可持续理论、财政空间、KMV以及自适应网络等，但能否通过这些模型准确捕捉到中国地方政府债务的风险传导机制，存在很大挑战。研究地方公债的理论问题对应的现实问题太庞杂，变化太快，现有的理论模型亟待拓展和优化。此外，在实务中遇到的地方公债问题也亟待关注和解决。如何防范地方债风险的核心是融资平台如何转型，如果融资平台不能转型，存量隐性债务的化解进度会受到严重阻碍。而对于高难度问题，既要有理论阐释，又要有现实依据，才能把问题讲清楚，并且到基层去做调研对研究更有帮助。第三，研究地方公债的主要方法包括经济学模型、常用计量识别、经济史的分析方法、叙事分析和案例分析等方法，不应拘泥于某一种方法。第四，研究地方债可以从财政视角（财政分权、财政压力、土地财政）、金融视角（发行利差、风险传导）、微观视角（债券层面、平台公司层面）、宏观视角（跨国分析、省市级数据）和综合视角切入。

接着，毛捷教授重点介绍了研究地方公债的市场视角。他提出，在市场视角下研究地方公债和财政金融关系的一个切入点是研究融资平台公司。在实地调研相关政府部门、融资平台公司和金融机构的基础上，以及基于实质重于形式原则和审慎原则，毛捷教授和他的研究团队重新定义了“融资平台公司”。在满足政府出资、投融资功能和非公众企业法人三个基本要素的前提下，如果债券资金使用的前端有替地方政府投融资的行为，或在偿还债券资金的后端依赖来自政府部门或其他融资平台公司现金流的行为，那么该公司即为地方政府的融资平台公司（上市公司、民营企业等外围业务企业不包括在内）。关于融资平台公司还有两类辅助界定：一是基于上述定义，融资平台相对于一般市场公司具有两个非常重要的特征——资产延伸和风险联保；二是查看公司股东名录里是否有国开发展基金有限公司或中国农发重点建设基金有限公司。

介绍完融资平台公司的定义后，毛捷教授谈到城投债的发行出现“逆行”现象。2015年新《预算法》实施以后，融资平台举债依法不再属于地方政府债务。政府可以通过债券市场发一般债券和专项债券，足以吸引金融市场资金。但2015年以来，城投债发行额却仍在不断增长，2018、2019和2020年屡创新高，其原因要从财政和金融两个视角分析融资平台公司的融资能力。融资平台公司自身的偿债能力较弱，地方政府对其开展的资产延伸和风险联保产生不合理的金融势能优势，这是融资平台为什么这么“香”的主要原因。如果不破除不合理的金融势能优势，融资平台公司很难变成正常企业，存量隐性债务就很难化解。

然后，毛捷教授阐述了研究地方公债的制度视角（隐性金融分权）：地方公债增长的制度基础。在研究中，我们要把财政和金融两方面制度中的主要特征提取出来。财政方面的特征主要是税收分成，金融方面的特征主要是隐性金融分权（地方政府可以大量使用地方金融资源，基本上没有什么融资约束）。如果把财政、金融两方面的制度基础结合起来分析，则地方公债的规模（尤其是融资平台公司的债务规模）持续增长的原因就比较明显了，这也印证了地方公债“发自财政，落于金融”的规律。通过制度视角研究地方公债，毛捷教授发现在中国的现状下，如果给地方政府更多税收分成，它就会有更大的财政分权，因而会承担更多支出责任，最后促使其扩大举债规模。

分析完地方公债研究的制度视角后，毛捷教授表示以上分析只能帮助我们发现问题，要想将研究和现实更好地结合起来，还需要从治理视角入手。治理视角涉及制度的设计、运行和落实等方面。而研究治理视角比较好的切入点是案例，通过案例的解剖可以知道如何将这些研究成果与现实相结合。毛捷教授通过列举一个县级市举债的案例，验证了前文市场视角和制度视角下的部分分析结论。要化解隐性债务，在治理视角下仍然要结合第二个视角——制度的分析。在治理层面进行分析时，第一要强调制度，尤其是非正式制度，非正式制度可能会影响决定地方政府举债（规模和结构）的问题；第二，分析重点要放在地方政府上，比如从治理角度提出的一个重要概念是间接金融分权。如果这种间接金融分权不能得到规范化和法制化，融资平台存量隐性债务就很难化解；第三，还要强调财政金融的互动。因为间接金融分权不仅仅有地方政府的影子，也有金融机构的影子。治理的难题在于如何化解存量隐性债务和遏制新增隐性债务，关键要打破它的自我强化的循环，即支出责任、间接金融分权和持续的举债冲动。