2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中国人民大学国家发展与战略研究院刘瑞明教授在论坛上的精彩发言。

当我们在改革开放四十年后的今天再来谈国有企业改革，喜悦之中多多少少又带有一些忧虑。经过近四十年的改革，国有企业总体上取得了许多的进步，但是，不可否认的是，国有企业的一些根本性问题依然没有能够得到解决，其总体效率在追赶的同时还是和民营企业存在着较大的差距。尤其是，近些年来，国有企业的改革出现了许多行为变异，这些行为变异导致其并未很好地发挥对国民福利的促进作用，甚至引发了一些对于整体国民经济的不良影响。

国有企业改革的路径直接决定了其作用，因而，不同的改革思路意味着，改革的后果会全然不同。尤其是，在今天，我们把国有企业改革放在何种层次去理解，设计何种思路进行改革，直接关系到改革的全局进程，也关系到未来中国的走向，影响深远。从实际情况来看，过去的国有企业改革主要精力集中于提高企业的微观效率。对于国有企业微观效率的改善固然重要，但是，在今天的改革背景下，仅仅强调微观效率远远不够，必须站在宏观的整体经济改革和国民福利的角度来思考问题。而如果从这个角度来审视，那么，国有企业的改革道路就需要重新思考。

国有企业改革：为什么总是难以达到预期？

从事实考察来看，国有企业改革之所以走走停停，反反复复，一个重要的原因就是，人们对于国有企业在整个国民经济当中的地位、贡献依然不能十分清楚的判断，尤其是，对于国有企业这样一个背负了国家政策性负担和社会性负担的多目标的微观主体而言，其企业的性质、功能、目标究竟是什么？如何评价其在整个国民经济中的贡献，一直缺乏客观有效的共识性的指标。

虽然人们的共识是改革国有企业，以实现国有企业效率的提高，但是，怎么改革国有企业却一直争议颇多且受到多方掣肘。现实中，国有企业被赋予了太多的目标和约束，其既是国家赶超型战略的执行者，又要承担就业、社会保障等社会性功能，既要提高效率，又要兼顾平等，政府往往既想保持对其的控制，又要其引入民营资本和现代公司治理结构……如果这些目标是兼容的，那么尚且有可能设计出来一套相对完善的体系兼顾多重目标，但是，从现实来看，这些目标之间又往往有诸多冲突，导致人们不可能同时完成多种目标。人们对国有企业改革的具体路径的争议，很大程度上来自于对于其目标定位的争议。

而具体到中国的国有企业改革，其内嵌于中国的转型背景。作为一个庞大的发展中转型经济体，中国的制度体系不可能尽善尽美，即使很好的改革设计，如果没有相应的对于利益相关者各方的“激励相容”机制保障，那么，也很可能遭到扭曲变形。国有企业改革所依赖的制度体系的不完善导致国有企业改革并不能够一蹴而就，更不可能尽善尽美。这使得国有企业在改革过程中产生了诸如内部人控制、腐败、国有资产流失等“非意图后果”，也导致人们对于国有企业改革的方向产生了一些疑问。

所以，国有企业在过去的近四十年时间里，尝试了扩大自主权、两步利改税、拨改贷、承包经营责任制、股份制试点、抓大放小、战略重组、股权分置改革、主辅分离辅业改制、中央企业重组兼并、混合所有制改革等种类繁多的改革计划，这些改革在一定阶段取得了部分效果。总体而言，在过去的几十年里，经过种种改革举措，其效率、绩效的确有所改善，但是，不可否认的是，这么多年的改革后，依然没有完全实现“产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学”的现代企业制度。国有企业的一些根本性的体制性的问题，依然没有得到根治（张维迎，1999）。而在体制机制不完善的背景下，乱象丛生。

可以预期，在没有理清楚国有企业职责的情形下，如果继续延续既有的思路进行国有企业改革，那么，这些改革也难以达到理想效果。而且，更为重要的是，就当下的中国经济改革而言，如果延续目前的改革思路，对于中国的整体改革的作用并不是最优的。从实际情形来看，需要转换思路。

国有企业的利润两极化发展：近年来的一些特征与趋势

从总体情况来看，全国国有企业的盈利状况在进入新世纪之后呈现持续向好的局面，全国国有企业的利润总额由2002年的3786.3亿元，上升到了2018年的33877.7亿元。

但是，如果从国有企业的亏损和盈利状况来看，则呈现出两极分化、喜忧参半的局面。一方面，盈利企业的盈利额在持续上升，另一方面，亏损企业的亏损额也在持续上升，从图1中，我们可以很明显地看到盈利企业盈利额和亏损企业亏损额的“喇叭口”在不断扩大，并在2008年之后不断加剧。

图1  全国国有企业的盈利与亏损情况

从逻辑上看，这主要是因为，在国家“抓大放小”的改革背景下，处于下游的产品市场基本实现了竞争，并且由于民营企业的强竞争力，下游市场的国有企业竞争力变弱，企业亏损严重，亏损额度逐渐加大。但是，在资本、金融、石油、电力、电信等一部分上游市场领域，国家依然维持了明显的垄断特征，在这些领域，往往是以少数大中型国有企业为核心，维持垄断或者寡头垄断。这种“非对称的竞争”使得一部分大型国有企业在上游市场的维持了垄断能力，部分大中型国有企业的利润巨幅增长（刘瑞明、石磊，2011；杨其静，2014）。

但是，尽管这种利润增长明显，却掩盖不了两个事实：第一，国有企业的整体盈利面一直没有超过60%，也就是说，超过40%的国有企业长期亏损（图2），并且，在2008年经济危机的冲击和“四万亿”等一系列刺激计划下，由于国有企业扩张太快，反而呈现出一种恶化的态势，这在最近的几年里表现的尤其明显。第二，国有企业的利润并未能有效转化为公共财政，实现其“国有”属性。1994年的税制改革以后，国有企业与国家财政之间实现了“利税分流”，然而，一方面，考虑到当时候国有企业普遍比较困难的情形，另一方面，为了更加顺利地推进税制改革，国家做出了暂缓收缴利润的决定，导致在2007年之前长达13年的时间里，国有企业的利润并未向投资者进行分配，也并未纳入到国家公共财政里面来。这一部分垄断国有企业利润转化成为了内部人利益，强化了不合理的收入差距，引发了普遍的社会抱怨。直到2007 年，国务院和财政部分别颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央企业国有资本收益收取管理办法》，才规定从2008年开始，将中央国有企业分为三类，按照收取办法的比例向政府缴纳国有资本投资收益。2010年12月，财政部在《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》中，进一步提高了国有资本收益的比例。

图2  全国国有企业的盈利情况

国有企业亏损和垄断利润的社会福利后果

我们已经知道，国有企业的总体效率是比较低的，在其效率较低的情况下，这种“亏损”和“盈利”究竟给国民经济带来了什么样的影响呢？从事实的角度考察，国有企业的效率损失应该包含两个层面：一是国有企业本身的效率损失，二是由这种效率损失进一步带来的其他效率损失。 

我们不妨先看一下“亏损”的国有企业对于经济的影响。在一个市场经济体制当中，一个企业的存亡取决于其是否能在市场竞争中获胜，优胜劣汰的市场竞争法则将迫使企业不断创新以维持生存并获取利润。那么效率低下本应遭到淘汰的国有企业为什么依然能够大量长期存在呢？它通过什么样的途径继续生存？文献已经认识到，低效率的国有企业之所以能够不被淘汰，其不仅可以依赖政府的财政补贴和继续维持垄断地位的方式（林毅夫、李志赟，2004），而且在新形势下能够借助向银行借钱形成的“坏账”和直接融资情况下发生的“坏股”等方式维持生存（樊纲，2000）。这些方式构成了对于国有企业的隐性补贴，是“软预算约束”的不同表现形式，由于所有这些显性或者隐性的补贴都需要由非国有部门和人民所负担，其事实上构成了“额外综合赋税”，损害了人民福利。更为重要的是，长期保有大量无效率国有企业的软预算约束机制，不仅会诱发国有企业的道德风险，而且会破坏市场竞争的规则，扭曲整个国民经济体系，由此而带来的宏观效率损失更为严重。在转型时期，国家对国有企业的补贴及其效率损失主要体现在如下几个方面：

图3  国有企业的显性补贴和隐性补贴

第一，通过财政补贴损害公共服务和整体效率。当国有企业面临亏损破产时，国家往往要对国有企业进行救助，其中，最为明显和直接的一种方式就是财政补贴，通过减免税收或者转移支付的方式使得国有企业继续生存。一方面，大量国有企业亏损本身就意味着国家税收总额受损，从而国家的财政收入和公共服务水平下降；另一方面，从机会成本的角度看，对亏损国有企业的补贴本来可以用作其他促进经济增长的公共服务方面。而公共服务水平的高低会影响到经济体中所有企业的绩效和经济增长，所以，国有企业的低效率还会影响到民营企业的发展和整体经济增长。也即，软预算约束条件下国家对国有企业的亏损补贴挤出了税收和公共服务，从而使得民营企业发展受到拖累，最终损害整体经济发展，这一假说也得到了中国省级面板数据的证实（刘瑞明、石磊，2010）。

第二，通过金融压抑和所有制歧视的手段隐性补贴国有企业，造成金融体制的扭曲和效率损失。金融的健康发展和公平竞争是现代经济增长的重要源泉，但是在转型过程中，中国保持了高度的金融压抑和信贷所有制歧视体制，最典型的几个特征就是国有金融垄断、利率管制、信贷过程中偏向国有企业等。从事实来看，中国之所以要施行损害经济增长的金融压抑和所有制歧视政策，一个重要的目的就是通过金融垄断体系下的信贷偏向和低利率对低效率的国有企业进行隐性补贴，从而维持其生存。从这一事实出发，我们也可以理解为什么近年来国家对金融体制的改革屡屡不得其力、民间金融总是不能得到发展，因为，只要还有大量的国有企业需要隐性补贴以维持生存，就需要继续维持金融垄断的体系。表面上看，这种金融压抑有利于国有企业的生存，但是，这种扭曲的金融体系却损害了民营企业的发展和整体经济增长，造成了拖累效应（刘瑞明，2011a）。

第三，通过地方保护和市场分割对低效率的国有企业进行隐性保护和补贴。中国地区间的地方保护造成了大量的效率损失，被各界广为诟病。但是，地方保护和市场分割却迟迟不能得到有效治理，原因之一是，地方保护也作为国有企业的隐性补贴而存在。从本质上看，地方保护是地方政府为了避免辖区企业遭到外来企业竞争所采取的一种手段，其在事实上构建了外地企业进入本地市场的一层进入壁垒。而辖区内的企业之所以需要保护，是因为脱离了保护，其无法在与外来企业的竞争中获胜。也就是说，辖区保护事实上是在保护那些效率相对低下的企业。而在转型的过程中，由于国有企业被赋予了维护当地社会福利的功能，承担了政策性负担，再加之其自身产权不清等一系列问题，其效率相对较低。地方政府为了对辖内的国有企业进行有效的保护，对外地竞争性企业征收高昂的税收（隐性或者显性的方式），或者通过各种行政性壁垒对进入加以阻止，从而导致市场分割和地方保护。一个地区中地区中国有企业比重越大，需要保护的企业越多，从而对外来企业所施加的进入壁垒也就越高（刘瑞明，2012）。

第四，国有经济通过生产的不确定性、企业进入壁垒、地区产业集聚、经济波动等方面损害整体经济增长。王志刚等（2006）通过对1978-2003 年分省数据的实证检验发现，国有化程度对生产效率有负面影响，国有企业比重越高，生产的不确定性越高。杨天宇、张蕾（2009）利用2004年全国经济普查中153个制造业行业的横截面数据发现，国有经济比重对企业进入有显著的阻碍作用。王珺、杨本建（2010）也发现，国有企业更为偏好自制而非购买，这导致了集聚效应不足，国有比重越高，则地区产业集聚越差。詹新宇、方福前（2012）发现，国企改革导致的国有企业双重经营目标（利润目标和规模目标）相对权重的变化，是中国经济波动特征发生转折的重要冲击源，因此推进国企改革还有利于经济波动的平稳化。

第五，所有制结构禀赋可能会影响中国各地区的增长轨迹和经济差距。由于经济转型和市场化，那些过去遗留下来的众多国有企业在转型的过程中构成了地区发展的包袱，包袱越重，市场化进程越慢，从而经济增长也越慢。而且，由于市场的极化效应，原来落后的地区因为不能有效的提供公共服务，在要素吸引的过程中处于劣势，而那些国有比重小的地区却可以通过提供良好的公共服务吸引各种影响增长的要素，最终导致了增长的差距。也即，在向市场化转型的过程中，地区的所有制结构禀赋有可能令初始国有比重较高的地区陷入历史锁定效应，而令初始国有比重较低的地区快速发展，出现极化效应并导致地区差距的不断扩大。刘瑞明（2011b）利用中国各省1985-2008年的数据进行经验研究后发现，初始的国有比重越高，则后续年份的平均增长率越低，国有比重的下降显著地促进了地区经济增长。

如果说，亏损的国有企业对于国民经济的负面作用是非常好理解的，那么，“盈利”的国有企业是否就一定对国民经济有利呢？这就需要仔细辨别国有企业盈利的“性质”。从经济的角度来看，如果国有企业的“盈利”是通过正当的市场竞争获取的，那么，其盈利越多说明竞争力越强，其能够获得市场的认可。但是，遗憾的是，国有企业尤其是中央企业在最近十余年里获取的“巨额利润”却并非依赖于这些。最近几年来一小部分大型国企尤其是央企的利润非常丰厚，这给人造成一种错觉，认为国有企业的竞争力强了。虽然国有企业经过一系列改革后效率的确有所提高，但是，严格的理论分析表明，这种“竞争力”和巨额利润主要是由上游要素市场垄断带来的。改革以来，虽然处于下游的产品市场基本实现了竞争，但是，在资本、金融、石油、电力、电信等一部分上游要素市场领域，国家依然维持了以少数大型国有企业为核心的垄断特征，市场结构走向了“上游要素市场垄断，下游产品市场竞争”的格局。由于要素市场的特征，上游的高度垄断意味着，上游要素垄断企业卡住了整个经济的脖子，他们可以向下游市场企业征收隐性税收，在利润分成中具有很强的谈判能力，而这种隐性税收最终通过产品市场转嫁给了消费者，造成了人民福利的损失。也即，这种扭曲的市场结构造成了一小部分大型国有企业的垄断利润高昂，但这不能掩盖国有企业低效率的事实。而且，这种方式扭曲了整个经济体系，通过多种途径损害了长期经济发展和人民福利（刘瑞明、石磊，2011）。

如果我们牺牲了效率，但能够将这些利润充实到国家财政里面，通过公共财政的配置达到更好的福利效果，那么，对于这些“利润”的使用和评价就另当别论。但是，遗憾的是，正如我们之前已经指出的，1994年后，长达13年的时间里，这些利润都没有上交国家财政，转化成了国有企业的内部福利，而在2007 年的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》中规定，三类中央企业的国有资本收益收取比例分别为10%、5%、0%，2010 年的《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》中规定，四类国有资本收益收取比例分别为15%、10%、5%、0%。从整体来看，这些国有企业垄断利润都并没有实现其“国民福利”的目的，反而在转型时期造成了严重的“分配不公”，激发了社会矛盾。 

通过对这几条途径的梳理和研究，我们认为，所有制结构在整个国民经济运行中扮演了极其重要的角色。在国有企业本身效率低下的条件下，其通过财政补贴、金融压抑、所有制歧视、市场分割和要素垄断等途径损害了民营企业的发展，拖累了整体的经济增长。这些结论也得到了实证文献的验证，国有企业规模和经济增长率之间存在着稳健的负向关系（Lin，2000；Chen和Feng，2000；林毅夫、刘明兴，2003；董先安，2004；Phillips和Shen，2005；刘瑞明、石磊，2010；刘瑞明，2011；刘瑞明，2012；等）。

目前，从中央到地方到公众，大家都已经意识到了国有企业低效所能够带来的弊端，所以，大家的大目标都是要改革，这个是共识。但是，国有企业之所以走走停停，反反复复，是因为，国有企业被赋予了太多的目标，且这些目标内在冲突。所以，改进是有的，但是问题难以根治。

从目前来看，国家的改革思路主要有两种。一个是混合所有制，另外一个是分类改革，这两种改革能够解决问题吗？我个人认为，从理论上来看，有效果，但也不能解决根本性的问题。为什么？因为，我们还是在一系列冲突目标下进行这些改革，在既有框架底下我们没有去动剩余索取权和剩余控制权匹配的问题，也就难以解决企业内在的激励相容难题。例如，混合所有制改革，如果是长期“亏损”的国有企业，往往是处于下游的竞争比较激烈的企业，这时，市场本身是开放的，民营企业没必要通过“混合”来突破进入壁垒，“混改”的动力不足，在最近几年下游实体经济不景气的情况下，更难执行。而如果是持续“盈利”的企业，往往是处于上游、拥有垄断地位的国有企业，此时，民营企业是愿意“混合”的，但是，如果不放开进入壁垒、不改变它的市场结构，只会造成垄断情形下不同的瓜分者进来，而不是真正解决问题。

分类改革是一个很好的思路，但是，目前的分类有很大的问题。例如，目前划分了“商业类”和“公益类”，“商业类”和“公益类”的概念很好，但是，在实际操作过程中，我们很难界定他们的边界，这就不是一个好的设计。每一个企业都会说，我是“公益类”的，而且，每个企业都能够拿出相应的理由说明“公益”所在。在这个情形下，再加上还有一个条件，叫做“谁出资谁分类”，也就是说，缺乏第三方权威判定，这就更加不可执行了。所以，尽管这些改革方案相比之前有所改进，但是，可以预期，它们在目前经济形势下是不可能解决根本性的问题的。

国有企业改革的另一条道路：一收一放，推动整体改革

我们前面讲，国有企业改革在目前的框架下，很难真正解决问题。那么，有没有替代的办法来解决问题呢？

今天，对于国有企业改革的理解，我们不能仅仅站在国有企业改革的角度来看问题，而是需要站在改革全局的角度来看问题。这是因为，作为传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的国家，所有制改革是核心中的核心，是所有改革的“牛鼻子”。只有认清国有企业在其中的地位、作用，才能真正布局好下一步的改革，才能对整体改革有把控。

如果简单地从提高效率的角度来看，我们应该实现国有企业的“民营化”和“股份化”，从数据上来看，这个是能够提高效率的。但是，客观来看，这一条道路，我们目前遇到了几个不可逾越的障碍：第一，在意识形态上，中国是一个社会主义国家，从马克思经典理论的推理来看，公有制为基础的经济制度是其应有含义，如果我们要维持社会主义的体制，就不可能施行完全的“民营化”政策。第二，从政治的角度来看，国有企业是中国共产党的执政基础，一部分涉及国民经济命脉的行业也不可能完全实现“民营化”。而且，我们必须承认，如果要让民营化起到预想的作用，必须是要有一个良好的制度制约的政治架构，但是，我们是一个转型国家，各种制度体系不完整，如果出现和前苏联解体后的“寡头垄断”和“寡头政治”类似的情形，那么，对于人民福利而言，其实是更不幸的。第三，从现实的角度来看，即使要对国有企业进行“民营化”，那么，也要考虑到对于国有企业的退出壁垒，如何解决下岗工人的再就业问题、如何使得利益集团放弃既得利益？如果是经济上行期，这些现实难题还好解决一些，但是，在经济下行期，这些问题就很难解决。

更为重要的是，我们国家今天所面临的问题，不再像前三十多年改革时的情形，那个时候，后发优势明显，人口红利、资源红利、外资红利、土地红利、制度红利等都可以利用，经济增长潜在水平很高，改革如果出现一些挫折也可以迅速恢复。但是，今天，我们遇到的情形是，全球政治、经济形势错综复杂，新兴经济体发展对世界经济影响日益扩大，发达国家开始围堵中国的崛起，而国内经济形势下行压力较大，社会矛盾问题长期积累多发，“三期叠加”矛盾凸显，传统发展方式积累的沉疴病垢和藩篱正在破冰。改革已经进入到所谓的攻坚期和僵局期，过去，我们可以对某一个问题进行“局部改革”，取得巨大的成效。但是，今天，“局部改革”几乎都已经进入到了“改不动”的尴尬局面，也就是说，今天，几乎所有的改革，“好啃的骨头差不多都啃完了”，剩下的都是“难啃的骨头”。而这样一个背景下，第一，不能乱改革，因为哪怕改革的方向是对的，改革的次序不对就可能适得其反。第二，改革要有“整体思维”和“系统思维”，不能就某一项改革来谈某一项改革，因为，真正的问题可能是来自其他一些方面的制约。陷入到“头疼医头、脚疼医脚”的思路，不可能实现改革的目的。

比如说，拿我们前面讲到的问题来看，市场分割是中国长期以来的顽疾，几十年一直存在，按理来说，中国内部不应该有这么严重的市场分割，但是，我们要维护国有企业的低效率产品有市场，政府干预进来，就有了市场分割。金融业的改革已经近四十年，但是，到目前为止，依然维持了国有金融垄断的格局，一个重要的原因是，金融扮演了“第二财政”的角色，要不断为国有企业“输血”。再比如，我们常常抱怨的户籍制度改革，从中央到地方，都认为应该改革，但是为什么改不掉？从根本上来看，是因为城镇里有大量的国有企业，资本密集型的特征决定了其不能很好地解决就业，所以导致大量的农村劳动力滞留在了农村，当年户籍制度的出台，也跟重工业优先发展战略导致的就业扭曲有关系，正是在重工业优先发展战略下，不能解决就业，为了限制人口的流动，才有了严格执行的城乡户籍分割。农地制度如果能够改革的话，可能会成为中国农村的“第二次革命性的飞跃”，但是，为什么农地制度不能够改革呢？除了意识形态和其他因素，一个很重要的原因在于，城镇不能提供良好的就业保障，大量的人口滞留农村，导致真正的规模化经营无法启动，城乡一体化的改革也就无法实质性的改革。而我们常常抱怨的社会保障制度，又遇到一个问题，因为我们面临大量的社会保障资金缺口，即使有很好的改革意愿，又能怎么办呢？

因此，我们讲了这么多，可以发现，改革已经进入到“攻坚期”，这么多重要的改革都是“互相掣肘”，例如，金融体制不改革，就不能有力地服务于实体经济，而实体经济尤其是民营经济的融资问题不解决，就意味着我们的就业、税收、增长都难以保障；社会保障不改革，就意味着农村改革不可能真正推进，而农村改革不推进，城乡二元差距就不可能有效地缩小……这就意味着，我们今天的改革必须是“整体思维”和“系统思维”来看。而梳理一下这些重大的改革，我们不难发现，这些改革虽然千头万绪，但是，都和国有企业改革相关，所以，国有企业改革是一个整体改革的“牛鼻子”。

图4 国有企业的盈亏两极化及其治理方式

为什么要这样讲，这就要回到我们的图4上来，在这张图上，我们可以找到另一条改革的道路，简单来讲，就是，承认国有企业的国民福利属性，用“国企来改国企”。中央应该通过“一收一放”来实现国有企业改革，并带动“整体的改革”，而从具体的路径来看，套用中央的提法，但应该实现“三去一降一补”，其内涵有所不同，是“去亏损、去补贴、去壁垒，降国有比重，补国库资金”。

我们可以看到，国有企业出现了“两极化”，一部分国有企业的亏损额在不断增大，到2015年的时候达到了17311.3亿元，这是一个巨大的数字。我们前面已经指出，在国有企业本身效率是相对低下且需要国家通过各种方式补贴才能生存的时候，其会通过财政补贴、金融压抑、所有制歧视、市场分割和要素垄断等途径产生了拖累效应，从而最终损害了整体的经济增长。因此，如果要想实现健康快速的经济发展，就必须坚定不移地对这部分国有企业进行改革，通过“民营化”、“股份化”实现改革，提高效率，“去亏损、去补贴、去壁垒，降国有比重”，从而减轻财政负担，为放松金融管制、消除市场分割、削弱要素垄断和平衡地区经济发展等创造有利的条件，实现经济增长的良性健康发展。

另一方面，国有企业尤其是国有中央企业的盈利能力不断上升，在2015年达到了42281.7亿元，并且在最近几年逐渐攀升，这个数值占到了当年中央财政收入接近30%。如果我们承认国有企业的定义，是指“企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。”也承认国有企业是“国民福利”的承担者，那么，对于国有中央企业的利润上缴就是当前必须要采取的手段。一方面，我们知道，国有企业本身就是国民福利的载体，其所有利润应该通过公共财政配置，让每个公民都能够享受到其所带来的收益。由中央政府来实现“全额上缴”是“天经地义”的事情。另一方面，我们已经知道，这部分巨额的利润其实是垄断所能够带来的“租金”，如果不是由中央财政配置到“公共财政”中，而是按照目前的上缴比例的话，相当部分的垄断租金其实是转化成了国有企业内部控制者的利益，这加剧了社会不公，也激化了社会矛盾。并且，这部分利益太过庞大，可能会产生政治诉求，这会危及国本。因此，这部分“垄断租金”必须通过正当途径进入到中央财政，通过公共资源的再配置来推动改革、促进国民福利，实现国有企业的本来职能。

图5 国有企业“改革僵局”与联动机制：破解路径之一

而且，上述两种改革有可能是实现良性互补的动态关系。如果中央财政通过收缴国有企业的垄断利润，实现财政资金的补充，就意味着，其可以启动很多方面的改革，比如，对于地方亏损国有企业的改革有了补偿基金，会加速改革，对于社会保障制度和户籍制度改革，因为有了财政的保障，就可以实现更为快捷的改革。而通过“去亏损、去补贴、去壁垒，降国有比重”，把改革的包袱甩掉，一方面，这减轻了既有的财政救助负担，另一方面，刚才我们讲到了，金融垄断、市场分割、行政壁垒等这些都是跟一部分低效率国有企业的增长拖累后果有关系，如果我们能够进行国有企业民营化改革，则又所以带动这些改革。一旦这些改革启动，就构成了整体改革的巨大红利，而一旦整体改革启动，这部分又可以带来新一轮的经济增长，增加国民就业，充实财政，进入到一个良性循环中去。

图6 国有企业“改革僵局”与联动机制：破解路径之二

所以，改革的顶层设计应该分两方面：一方面，竞争领域的中小国有企业应该继续民营化、股份化，通过放松金融管制、消除市场分割、削弱要素垄断和平衡地区经济发展等来释放整个经济活力。另一方面，处于垄断地位的国有企业和中央企业，不应该在垄断壁垒维持下通过混合所有制进行改革，因为这个只会改变垄断利润分配。对于这部分国有企业，其理想的改革路径是两步走：第一步，真正回归国有企业的“国民福利”属性，大幅提高这部分企业利润上交比例，把它充实到国家财政和社保基金里面，推动其他的改革稳步推进。第二步，待整体改革进入后期收尾阶段，对一部分超大型国有企业进行分拆、引入社会资本，在加强竞争、提高效率的同时，避免“权贵资本主义”的出现和对国家的绑架，走向现代成熟市场经济体制。从目前形势来看，应该先走第一步，后走第二步，可以取得多个目标兼顾的目的。当然，我们这里需要提醒一下，这个方案需要非常明确的制度设计，也需要一系列制度保障，它只是理想的路径，需要我们有一个很好的制度设计来保障！

（本文根据作者发言录音整理，与作者所在单位无关）

责任编辑：李钊