2025年3月8日，由中国人民大学财税研究所和中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2025年第1期（总第22期）——“从预算报告看2025年财政政策”在线上召开。西南财经大学财税学院教授、地方人大预算审查监督研究中心主任刘蓉作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕“赤字债务逆周期 更加积极定政策”这一主题对2025年财政政策进行了深入分析。下文整理自刘蓉教授在论坛上的发言。

一、更加积极的财政政策逆周期调节的背景

2025年预算报告提出要加强超常规逆周期调节，经济数据背景如下：

（一）国内需求

消费数据方面‌，2024年居民消费价格指数（CPI）比上年上涨0.2%，生产者出厂价格指数（PPI）同比下降2.2%，说明生产端的景气度还需提升，消费端增长也未能有效带动经济。

投资数据方面，2024年民间固定资产投资257574亿元，较上一年下降0.1%，民间投资下降值得关注。

企业盈利数据方面‌，2024年全年规模以上工业企业利润同比下降3.3%，细分来看，采掘、制造利润同比分别下降10%、3.9%，公用事业利润增长14.5%。尽管公用事业有显著增长，但生产端企业的利润下降，导致整体规模以上工业企业利润下降。

就业数据方面‌，2024年全国城镇调查失业率平均值为5.1%‌，年末全国城镇调查失业率为5.1%。失业率指标正常，但容纳了大量就业的中小微企业现在还是处在困难之中。

（二）外部环境

从贸易数据‌来看，尽管2024年中国贸易顺差首次逼近1万亿美元，但“逆全球化”和贸易保护主义盛行。今年以来有些国家科技封锁和产业脱钩的行为愈演愈烈。

从全球经济增长数据‌来看，全球经济增长放缓，国际货币基金组织等机构多次下调全球经济增长预期。

二、财政政策逆周期调节的特征

今年以来，内部科技的提振和外部局势的混乱间接凸显了中国在全球经济周期中的重要性，中国的影响力在增强。在这样的背景下，要推行逆周期调节，特别体现在赤字和债务周期上，这两个政策都在发力。在周期背景下，财政赤字和债务政策叠加可能有以下特征：

逆经济周期性。在经济衰退时，财政赤字和债务规模往往会扩大。但现在处于从衰退向复苏的缓慢过程中，还需要使用超常规的财政政策，尤其是财政赤字和债务规模。这是一种逆经济的周期性。

政策导向性。财政赤字和债务规模受政府财政政策影响。如果是更加积极的财政政策，赤字和债务规模要与之相匹配。

波动性。财政赤字和债务水平会因突发的重大事件或政策调整而出现波动。如2019年疫情的冲击下财政政策会有变化。逆周期更加积极的财政政策的出现与全球局势变化相关，特别是科技政策等，如中国以DeepSeek为代表的科技创新实践的凸显。我国需要借机而上，需要更加给力的财政政策。

与利率的关联性。财政政策逆周期与金融方面需要协同配合，利率对债务周期影响显著。全球利率从高利率向低利率演变，而美国的利率对全球经济有重大影响。当美国面临物价高涨，可能要在未来不断调低利率时，我们在低利率背景下去执行积极的财政政策，比如扩张赤字或者扩张债务规模，这对经济调节是有利的，不可能在高利率政策下发行更多债务。所以，财政政策逆周期与利率相关联。

三、2025年预算报告关于财政收支的基本情况

预算报告关于财政收支呈现出以下特点：

财政收入总体增速放缓。2024年全国一般公共预算的收入同比增长1.3%，虽然增速在增加，但明显放缓。其中税收收入同比下降3.4%。‌非税收入增长25.4%，这是一个正常的现象，在经济下行期间，税收收入与非税收入之间存在“跷跷板”效应，但它是过渡，不是常态。 从支出看，全国一般公共预算支出完成预算99.7%，增长3.6%。赤字4万亿与预算持平。

全国政府性基金预算收入下降12.2%，全国政府性基金预算支出增长0.2%，全国国有资本经营预算收入增长0.6%，全国国有资本经营预算支出下降6.5%，这些数据有增有减，但总体来看，支出再加大、收入有隐忧。

财政收入结构发生变化。2024年非税收入大幅增长，这是在高基数及盘活空间缩窄的情况下，而预算报告里指出，2025年全国非税收入预计下滑，税收收入保持增长，与经济增速相适配。2025年经济基础或者产业发展会呈现比较良好的态势。

财政支出总体看支出压力较大。发挥财政政策逆周期调节作用要在支出端发力，扩投资、保民生、稳就业、促消费等领域需要强化保障，培育新质生产力，推进乡村全面振兴，加强生态环境保护等。重点支出都在刚性增长，粮食储备、政府债务还本付息支出等也在继续增加，财政腾挪空间相对有限。

就财政平衡来看，2025年财政收支矛盾将更加突出。这从全国经济形势或者财政预算报告可以看出来，2024年关注的是债务，聚焦“化债”这一主题。2025年仍是化债，但化债的声音在减弱。要继续关注财政收支矛盾特别是基层财政的财力问题。比如西南某省2025年财政收入受外部环境因素影响，实现稳定增长面临不少困难和挑战，财政收支紧平衡特征更加凸显。在化债取得成效的背景下，由于税收减少，非税收入又不可持续，基层财政的财力状况是2025年值得关注的一个问题。

四、2025年预算报告的总体评价和突出印象

对于2025年预算报告的总体评价和突出印象，可以归纳为以下四个关键词：政策积极、收支结构调整、重点突出、风险防控。2025年财政政策总体上致力于在复杂经济形势下推动经济稳定增长和保障民生，为实现“十四五”规划的高质量收官提供有力支撑。例如，预算报告提出，要提高财政赤字率为4%，安排更大规模政府债券11万亿左右，如超长期特别国债，专项债券等。要加大财政支出强度，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为稳增长、调结构提供有力支持，促进经济持续回升向好。

五、2025年财政政策的亮点和改革举措

第一，提高财政赤字率，推动经济结构调整和高质量发展。需要指出的是，我国政府负债率低，债务对应优质资产，国债实际利率低于经济实际增长率，有提高赤字率的空间和条件。

第二，安排更大规模的政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。如支持“两重”项目，发行特别国债还能提升银行服务实体经济的信贷投放能力，更可持续地支持有效需求扩大和经济结构调整。

第三，大力优化支出结构。惠民生上，适当提高养老金和医保补助标准等，能增加居民收入，缓解后顾之忧；促消费上，加大消费品以旧换新力度等举措，可激发消费潜力；增后劲上，支持教育科技、乡村振兴等重点领域，有利于增强经济发展的可持续性。

第四，持续用力防范化解重点领域风险。有助于保障财政的平稳与可持续发展，避免债务风险积累对经济社会造成冲击，维护经济金融稳定，确保财政健康运行，为经济持续回升向好营造稳定的财政环境。

第五，规范税收优惠。今年的税收制度会更加规范税收优惠，不同于以往的大规模减税降费，政策有所改变。对于基层财政困难也有一些相应的债务和转移支付的补助。