2025年3月8日，由中国人民大学财税研究所和中国人民大学政府债务治理研究中心共同举办的中国财政政策论坛2025年第1期（总第22期）——“从预算报告看2025年财政政策”在线上召开。中央财经大学校长助理、政府管理学院教授王红梅作为本次论坛的研讨嘉宾，从财政政策的总体基调、亮点和提质增效手段三个方面对2025年财政政策进行解读。下文整理自王红梅教授在论坛上的发言。

今年的报告在很多方面延续了2024年预算报告中的基本思想和政策导向，随着经济环境、财政形势、社会需求的变化做出了很多调整和强调，精准把握了当前的经济社会发展的形势，充分彰显了财政在国家治理体系中的基础和重要支柱的作用。我将从财政政策的总体基调、亮点和未来提质增效的手段三个方面进行汇报。

一、总体基调

2025年的财政政策由“适度加力”转向“更加给力”。相比于2024年财政政策的适度加力，今年报告提出要实施更加积极的财政政策，确保财政政策持续用力、更加给力，这首先体现在赤字率突破性的提升。预算报告明确指出，今年赤字率按4%左右安排，比上年提高一个百分点，赤字规模5.66万亿，比去年增加1.6万亿，其中中央赤字4.86万亿，地方赤字8000亿元，分别比上年增加1.52万亿和800亿元。提高赤字率会扩大可利用的财政空间，并加大逆周期调节力度，进而为今年经济发展注入更多的动力。更多的财政资金投入于提振消费、保障民生、教育科技、乡村振兴、绿色低碳、区域重大等重点领域，也体现了党中央和国务院的重大战略部署，同时促进了经济结构调整与高质量发展，增进了我国经济发展的后劲。乘数效应也将带动更多的银行信贷和社会资本投资，进一步促进有效需求增加。

此外，赤字率上调到4%，比欧盟财政赤字率安全警戒线3%高了一个百分点，这可能会引发对较大债务风险和财政可持续性减弱的担忧。最近多位专家学者和财政部做出专业的研判：从中长期来看，我国经济仍具有较高的增长潜力，政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家，财政总体可持续；而中国国债实际利率水平也明显低于经济增长率，政府债务对应大量优质资产，这些资产都兼具社会效益和经济效益，因此举债也是可持续的。

关于国债发行规模的大幅度增长，今年计划发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿元，新增地方政府专项债限额4.4万亿元，比上年增加5000亿元，新增发行特别国债5000亿元用来支持国有大型商业银行补充核心一级资本。国债规模大幅提升更加标志着政策理念进一步突破短期年度预算平衡的思维定势，有利于充分发挥财政政策的逆周期和跨周期调节作用。除了赤字率和国债规模的提升之外，今年全国一般公共预算支出29.7万亿元，增长4.4%；政府性基金预算支出12.5万亿元，增长23.1%。财政支出方面强势加力为化解经济下行压力、激发市场活力提供了强劲支撑。超长期的特别国债和专项债工具的灵活配比可为重大战略项目注入流动性。而通过债务置换腾挪政策空间，特别是隐性债增量控制和融资平台转型的制度设计，可为防范系统性风险筑牢防火墙。

二、政策亮点

财政政策显著的政策亮点是财政支出结构的进一步优化。通过优化支出结构来强化民生保障和消费提振的功能，这既着力于当前的经济平稳运行，又着眼于长远的结构性改革深化，实现与国家新发展理念的战略对接和与高质量发展导向的有机统一，主要基于以下三点：

1、更加关注内需发力

今年国家将扩大国内需求放在财政政策首位，政策方向从生产端更多地转移到消费端，既是扩大内需、稳定增长的需要，也是税收收入增长的保障。今年超长期特别国债的1.3万亿元，其中有8000亿元用于大力支持“两重”项目，比去年增加1000亿元；有5000亿元用于扩围实施“两新”项目，比去年增加2000亿元，其中消费品以旧换新项目比去年增加1500亿元，设备更新项目比去年增加500亿元。这些举措从消费端和投资端切实扩大了国内需求。地方政府专项债规模增加5000亿元，这有助于缓解地方政府财政压力，支持地方政府加大重点领域补短板的力度。今年专项债很大的亮点是扩大使用范围，允许专项债支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用于保障性住房，这将进一步有效地增加需求、降低风险。

2、促进创新的力度空前

今年的报告着重强调扎实推动高质量发展，积极支持科技强国建设，推出对科技创新和制造业的多重扶持措施。

（1）推动传统产业改造升级，财政资金向企业创新主体倾斜，中央财政制造业领域的专项资金安排120亿元推动制造业重点领域高质量发展，强化产业基础再造和技术攻关；安排超长期特别国债2000亿元用于支持设备更新，支持中小企业数字化升级，推动制造业进一步向数字化和智能化发展。

（2）从财政层面支持科教兴国战略，中央本级科技支出计划增至4000亿元，较上一年度增长约10%，进一步向基础研究、应用基础研究和国家战略科技任务聚焦。

（3）创新力度空前还体现在政策多维发力上，包含了启动“科技创新2030重大项目工程”，实施“支持科技创新专项担保计划”，加大国家融资担保对科技创新类中小企业的风险分担和补偿力度，建立健全政府合作创新采购力度。通过加大科技创新力度，推动产业转型和优化人才培养，进一步加快培育和发展新质生产力，打造支撑未来经济增长的强大引擎，这些既是对经济形势的精准研判，也是党中央顺势而为、稳健施策的具体表现。

3、民生保障特征显著

今年报告中多项举措支持保障和改善民生，充分体现了人民至上的理念。我关注到以下几点重要特征：

（1）就业优先导向。把高校毕业生等青年群体就业作为重中之重，加强对农民工和就业困难群体的帮扶。包括延续实施阶段性降低社保税费、一次性扩岗补助等稳岗扩岗政策，进一步强化职业技能培训，以稳岗扩岗和技能提升做双轮驱动，通过税费减免、就业补贴等政策拓宽重点群体的就业渠道，通过持续减轻企业经营成本、降低企业融资难度、帮扶小微企业发展来吸纳就业。

（2）强化卫生服务保障。重大的公共卫生服务项目和基层的医疗卫生服务能力“两手抓”，进一步深化医保支付方式改革，加强医保基金监管，让老百姓生病看得起、治得好。当前基本公共卫生服务经费财政补助标准已进一步提高到每年每人99元。

（3）织密社会保障网。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，进一步加强困难群众基本生活保障，推动分层分类的社会救助，以上举措都体现了“人民至上”的理念。

三、提质增效手段

关于未来提质增效手段的看法，具体涉及到零基预算改革和预算绩效管理的深化。

2025年外部环境持续变化，国内财政增收压力较大，刚性支出持续增加，重点领域新增保障需求不断扩大，致使财政支出紧平衡特征进一步延续。实现本年度5%的经济增长目标的一个关键要点是，财政需进一步的提质增效。报告第三部分把落实“党政机关坚持过紧日子”的要求放在首位，这反映出党中央对当前财政收支形势的深刻理解，以及提升财政资金使用效率的迫切需求。在2025年，我们将执行更加积极的财政政策，预计财政支出的规模将显著增加，而增大支出强度的同时，必须辅以支出效率提高才能更有效地发挥财政资金的作用。关键手段之一是推进零基预算改革试点，进一步深化预算绩效管理，推动财政管理从粗放式转向精细化。

今年预算报告中关于预算绩效管理的相关表述得到了更高度的重视，报告中明确指出要进一步优化预算支出结构，加强预算的全过程绩效管理，这意味着财政资金的使用要更加注重效果和效率。政府会在预算执行的每一个环节加强对支出效应的评估，与过去单纯注重预算规模的管理不同，未来的预算管理不仅仅关注钱花得多不多，更要关注钱花得值不值。这个变化代表财政政策的一个深刻转变——财政资金配置要从无差别的扩张型向“精准化、精细化”转变，确保每一笔公共资金都能发挥出最大的经济和社会效益。

今年报告首次着重提出在中央部门开展零基预算改革试点，这对提高财政资金的配置效率和使用效益均有极其重大的意义，有利于打破传统基数预算模式，避免部门既得利益固化，进而加速解决预算执行进度慢和资金使用效率不高等问题。未来零基预算改革会更加注重政策的精准性和协调性，重新评估各项支出的必要性和合理性，以进一步优化财政支出结构、保障重点支出。

四、总结

2025年财政政策保持更加积极的基调，同时展现出鲜明的结构性改革的特征。通过赤字管理创新、支出结构优化和预算制度改革等组合拳，既为经济增长提供了充足的动能，又为高质量发展筑牢了政策基础，量上的“更加给力”和质上的提质增效的有机统一，也标志着我国财政政策进入更加成熟的新阶段，也为我国的经济航船行稳致远、开创高质量发展新局面提供了重要的支撑！