2023年9月24日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办、北京市忠慧律师事务所协办的“中国财政政策论坛2023年第5期（总第8期）——地方政府专项债券制度演变、作用与改革”研讨会召开。对外经济贸易大学教务处处长毛捷教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，就专项债的投资边界、全生命周期和财政可持续性三个问题展开探讨。以下文章整理自毛捷教授在论坛上的发言。

一、关于专项债投资边界的问题

众所周知，依托土地财政、房地产的发展，过往二十年地方财政比较充裕，而如今地方财政是紧平衡的状态。这一现状倒逼我们思考政府债的投资边界问题。不少专项债是用来支持国家区域重大的发展战略，体现出协调中央和地方两个积极性、集中力量办大事的优势，发挥着重要的作用。

但是，专项债目前可能还存在一些问题。以去年西渝（西宁-重庆）高铁的建设为例，四川广安为了支持国家高铁的建设，承担了其中一段工程，发行了19亿的专项债，而且为了完成这个项目还需另外举借26亿支持工程，即2022年广安市为了支持国家重大战略发了45亿的债。广安财力比较有限，2022年全部财政收入是100.9亿，不到101亿。这些财力支撑这么多债，实际上会影响财政的可持续性。尽管专项债都在省级层面发行，但具体项目还是落回地级市。因此，我们可以思考，为支持国家区域重大战略，是不是省本级统筹发行、使用和偿还专项债即可，无需地级市承担项目？

我为什么会提到这个问题呢？因为我发现专项债投资一直在扩容，原来是7个，后来是9个，再后来是11个，越来越多。

我们专项债投资领域中涉及到重大发展战略的部分，可能也存在这个问题，即有些专项债对于地方来说是超常的，不是它的财力和规划能够承受的。

二、关于全生命周期的问题

我觉得这是特别好的思路。就像安主任刚才所说的，如今存在很多问题，导致全生命周期很难真正实现。

对于安主任前面所讲的内容，我特别赞同，尽管如今财政部中国地方政府债券信息公开平台其实已经提供了很多数据，但有关专项债的数据还是比较粗糙的，仍然停留在发行计划，其实并没有深入到项目层面的数据。因此，我们得花很多时间整理这个项目，比如我想看这个项目如今发展到什么程度了，这个信息目前是难以得知的。只有深入地方，和地方政府对接，我们才能获得这些项目数据。但对大众来说，项目层级的数据、信息披露都是非常有限的，这会影响我们对全生命周期外部的监督。

我也非常赞同收益测算失真的问题，这也是我们目前非常担心的。我们初步分省测算了一下，从目前测算的收益失真的趋势来看，有几个省是非常明显的，如：内蒙、广西、宁夏、新疆、青海、贵州，他们的收益覆盖本息，我们一般要求是1.1、1.2。他们的比例很高，即这个项目在他们申报时是挺不错的，但市场不买账，市场定价也很高。正常情况下，这个项目收益比较多，你是比较安全的，那么定价应该低一点。大部分省份在这个趋势线以下，但不少省份在趋势线以上，而且偏离很多。

这说明有两种可能，一是市场定价错了，二是收益测算失真。我个人相信是后者，我们也去了解过一些项目，数据真的很夸张，比如医院扩建，一项ICU可以把收益覆盖率达到30倍以上。而且现在有很多专项债项目，你仔细去看，它的收益来源非常多。收入来源众多且失真度不小，这是很大的问题，后续也需要规范。

全生命周期里还有一个问题非常关键，那就是资产，这是非常好的点。以学校为例，学校如今要建智慧教室，每个教室里进来按一下，你都可以录播，还可以统计每节课学生们的抬头率、看手机的频率、学生与老师的眼神交流情况等，这当然有好处，就像每个地方专项债要用来建设公共服务设施一样。问题就出来了，建智慧教室的时候不是教务处去建，而是资产处建，资产处有一科、二科、三科，这些科又分别委托不同的公司去建设，那么建完以后怎么管理？很多资产放在那儿没有统筹管理的部门，最后只能落灰。如今很多专项债资产，地级市都不清楚下面有多少资产，有没有重复建设，这些资产有没有共享，有没有开放。

我个人认为，公共资产和社会资产不太一样，社会资产可以根据市场规律来建设，公共资产就和教室一样，可能很多时间是闲置的，你应该把这些时间公布，让老师、学生共享，这样才能发挥它公共设施共享、开放的功能。然而，这些都还没有实现。安新华主任刚才提到几个点，项目跟进情况、收益测算失真和资产管理都是非常重要的问题。

三、关于专项债和财政可持续发展问题

财政可持续发展有很多的研究，我知道吕老师和李戎老师都在持续关注这个问题。国外的文献是基于欧美比较成熟的经济状态，得出来一些比较简单的结论，比如利息率r小于经济增长率g就可以了。

但是，我们国家和欧美国家稳态经济不同，我们仍处于发展过程中。因此，如果直接使用欧美财政可持续标准就有可能产生问题。我们国家如何判断债务可持续的问题，尤其是专项债怎么可持续？我认为，我们需要加强相关研究，用一些我们自己的独到的理论。

大家都在热议这次专项债化债的情况，我们如今了解到一些信息，化债主要是通过债务置换。债务置换其实对于财政的可持续性是有一定的影响，因为债务置换本身会影响财政规则。比如有些省份、地区前几年投入了很多资源化解隐性债，如今一下放开，允许债务置换，这对于之前严格遵守财政规则的地区而言是不太公平的，会产生负面的激励。我们侧面了解到一些地方，前几年花费了众多精力严格遵守财政规则，把债务率从红降到黄再降到绿。而如今一下放开化债，允许债务置换，有些地方对债务财政规则的遵守度就可能下降，从绿返黄，甚至返红，这也是我们最担心的问题。

这就要求我们对专项债管理要权衡稳定和发展的关系，如今债务置换是解决当前稳定的问题，财政规则可能是解决可持续发展的问题，那么，我们如何平衡这两者的关系？这也是我们需要重点关注的问题。