（一）对转移支付本质的准确把握是认知政府间转移支付制度的逻辑起点

从问题导向看，在当前深化政府间转移支付制度改革上，解决认识问题比解决实践问题更重要。无论是从理论研究成果看，还是从实践操作方法看，对转移支付的本质认识存在偏差和误区极大程度影响了转移支付的制度、政策和资金的准确定位和体系建设，进而导致转移支付制度呈现出明显的政策化、业务化、资金化趋势，这是当前转移支付制度运行效能不高的重要原因。

转移支付与财政体制是一体的，两者在“体”上是一致的和重合的。转移支付不是再分配，而是基于财政体制安排基础上对财政体制运行的调节补充。它不是一种即时性的奖励性机制，即不是对已经达到的某种结果实行即时性的奖励，这种激励的持续效应是很短的，而应是一种延时性的补偿机制，即它是通过一种延时补偿机制，引导某个地方产生某种积极履责努力发展的行为，在事钱责效等方面行动，从而提高自我发展能力，动态式地缩小收支差距，因此，不能从单一的“钱”来认识。但现在的理论研究，和转移支付制度的实际运行，重点都是围绕“钱”来想问题、做文章。转移支付不能是“分钱”、“给钱”，也不能单一从政府间关系来认知，全面系统准确认识转移支付制度不能脱离政府与市场、政府与社会关系，更不能脱离财政活动的制度基础--财政体制。

当前对转移支付本质的认识理论基础薄弱，尤其是对转移制度的本质研究较少，更多的是从已有实践出发来研究现实问题。现行转移支付理论的主流观点包括再分配论、弥补区域发展差距论和促进公共服务均等化论等，其特点可总结为：一是就转移支付论转移支付，二是就资金论转移支付，三是就结果论转移支付。从外在看，理论认识和研究成果非常符合转移支付制度的实际运行现实，但问题也很明显，主要是无法对以下三个问题做出系统全面的判断——转移支付逻辑起点的合理性、资金流向的合理性、转移支付活动的有效性。如果转移支付是再分配，那与财政再分配有什么联系和区别？财政本身通过预算进行再分配，转移支付难道是另外一个路径的再分配？如果是，那和原来的预算分配有什么联系和区别？再分配的标准和依据是什么？如果转移支付的目标是弥补一个地方的收支差额（尽管这种收支差额不是实际的收支差额，而是标准支出减去标准收入再通过一定因素加以调整），那么，广东的收支差额总量在各省市中是最大的，若按照这个逻辑来推导，则广东拿到的转移支付总量应该是最大的，但实际上，广东拿到的转移支付资金与河南、四川等排在前面的省的转移支付资金相差甚远。那么，这样的问题该如何认识和判断，现有理论无法提供清晰的认知标准，对于如何判断转移支付制度及其运行的合理性、有效性，目前的理论研究尚不够深入。

关于转移支付的认识框架与逻辑起点，必须立足政府职能职责，以及体现政府与市场、政府与社会权责利关系的税收。从国家治理关系看，政府与市场、政府与社会、政府间关系是统一的，政府作为整体，虽然履行职能职责的需要是具有层级的，但各级政府也是分工合作的关系，共同履行好政府的职责，因此，体现政府与市场、政府与社会权责利关系的税收，在政府间也要进行合理划分。分税表面上是政府的财力财权划分，实际上是提供公共产品和公共服务的履责的财力保障。很多公共政策的效果，包括城乡协调发展、区域协调发展，这些都是政府的职责，这些事责的落实和取得效果均需要通过财政体制的权与责、事与钱、绩与效的要素及其关系加以安排和保障，在权责匹配、事钱相适、绩效相称的财政体制支撑和运行下，有的地方由于资源禀赋或抽到外在冲击导致事钱不相适而难以履行国家治理赋予自己的公共服务提供责任，就需要上级通过转移支付提供财力弥补，帮助自己履行好应该承担的政府职能职责。只要遵循这样的逻辑链条，形成这样的逻辑体系才能看懂政府转移支付的起点、终点，前后联系形成一个整体（体系）。从这个逻辑看，转移支付从个体、局部、短期的角度看，是无偿的，是单方面转移，但把国家当成一个整体，从整体、全局和长期看，从国家治理的运行和效能看，它本质上又是有偿的，同样是价值的双向流动，同样存在值不值、效率高不高的问题。

因此，转移支付的逻辑起点就是也必然是财政活动及财政体制。转移支付的本质是不同层级政府间通过财政制度、财政体制安排，对基于权责匹配、绩效相称的财政体制运行中出现的事钱不相适问题进行弥合，以确保某级政府公共产品和公共服务等履职能力的资源或资金流动。

（二）对转移支付功能的科学识别是认知政府间转移支付制度的逻辑关键

不能混淆转移支付制度的功能定位与转移支付运行的工作目标。转移支付制度的功能定位是通过不同层级政府资源和资金流动，弥合权责匹配、绩效相称的财政运行状况下出现的事钱不相适问题。上级政府希望通过弥合钱的差距后能够帮助下级政府履行好职责，提供辖区内居民想要的公共服务、公共产品，从而促进区域协调发展，促进高质量发展，促进基本公共服务均等化。财政发展的目标和转移支付制度的功能定位是很不一样的，区域协调发展、高质量发展和基本公共服务均等化并不是转移支付制度的功能定位，而是转移支付制度运行要达到的目标，这些是作为财政体制运行的事的安排，通过事钱相适机制与转移支付制度发生联系，如果它们作为财政体制之事安排后，一个地方能够通过自身的努力和体制的运行依然能够做到事钱相适，完全能够履行好应该履行的职责，那就无需借助转移支付来调节补充。

从本质上，转移支付的功能定位是支撑财政体制运行，维护其制度效能，而不是具体的收支差额的弥补、发展差距的补齐。不是所有的财政问题都能够通过转移支付解决。基本公共服务均等化等作为财政发展的追求目标，并不能自动成为转移支付本身的功能定位，它只是转移支付的目标，所以它只有以财政体制作为支撑，才能够推动基本公共服务均等化等发展目标的实现。转移支付的功能定位是作为财政体制效能的调节器和矫正器，其作用机制是财政发展目标--财政体制安排--财政运行--转移支付调节补充--目标实现，从而形成一个有效的、可持续的循环。

（三）对转移支付体系的全面认识是认知政府间转移支付制度的逻辑核心

从词义上看，体系是指若干事物互相联系构成一个整体。转移支付体系的“体”源自于财政体制的“体”。转移支付的体系理论上缺乏系统认识，导致实践上的转移支付体系功能和制度效能发挥不佳。

理解财政转移支付体系不能脱离体系的本意。当前的转移支付侧重于钱，但钱只是单一要素，不可能成为体系。转移支付体系源自于权责、事钱、绩效这些“体”的要素结构及其关系，这些要素结构及其关系恰恰就是财政体制的内容，因此，转移支付体系之“体”源自于权责匹配、事钱相适、绩效相称格局下的财政体制之政府“上与下”的事钱不对称关系，不单单是钱的不对称，而且从钱入手解决不对称关系不能离开其他相关要素的配合。

从现实看，理论界对转移支付体系的理论研究存在不足，为什么这么说呢，因为当前理论界对转移支付体系的认识基本上就是按照一般转移支付、专项转移支付、均衡型转移支付、横向转移支付等概念来加以界定，但这只是转移支付的分类，并没有涉及到要素组合，因此，这些分配自然就不是转移支付体系的结构，因而也就称不上转移支付的体系。正因为没有搞清楚转移支付体系及其要素结构，所以，这些不同类别的转移支付之间如何衔接搭配、如何组合和相互补充等就不清楚，导致实践上各类转移支付之间相互交叉重叠，或者相互割裂，无法形成合力，实际效率和效益大打折扣，最后就落到钱的博弈上，成为上下级政府间分配财力和争取财力的重要博弈手段。

二、实践上，该如何剖析政府间转移支付问题与效果

（一）政府间转移支付的效率与效益问题

要准确和清晰区分转移支付制度效能和转移支付资金效率效益的差异。转移支付的效的问题，首要的是政府转移支付制度的效能问题，而非转移支付政策、资金和项目支出的效率和效益问题，前者是后者的基础，后者是前者的具体呈现，前者是从整体、全局、长远的角度而言，后者则是从个体、局部、短期的角度而言。转移支付制度效能不是直接看收支差异的缩小结果，而是看是否支撑了财政体制效能的稳定发挥。因为财政体制若能安排合理、充分发挥，则能为各类具体的财政活动提供事钱匹配、钱事相适、绩效相称的制度基础，则具体的财政活动就很容易实现好的效率和效益。而且转移支付制度效能不佳，财政体制效能下降的趋势没法得到弥合和矫正，转移支付政策、资金和项目的效率和效益缺乏财政体制效能支撑，自然就难以持续或改善，这也是现在想提升转移支付资金效率和效益难度很大的关键原因。因此，转移支付的制度效能高低的标志是下级对上级转移支付政策、资金的依赖程度的高低，转移支付制度效能越高，随着时间的演进，下级的转移制度资金的使用效率效益越高，对上级的转移制度的政策、资金的依赖程度越低。

由于理论界对转移支付的本质和体系框架的研究不够深入，因此，未能从理论上区分转移支付制度效能与转移支付政策、资金和项目支出的效率效益的层次与差别，因此，大多是直接研究转移支付资金所产生的效益及转移支付资金使用的效率问题。但由于转移支付资金效率和效益问题是通过财政体制安排和运行效能加以保证，通过预算功能发挥变成现实，而不是直接通过转移支付制度，因为转移支付的资金也要进入预算程序，通过预算分配、预算管理加以实现，因此，从理论上就无法找到转移支付政策、资金和项目支出效率和效益不高问题的根源所在，自然也就无法为问题的解决提供理论剖析和有效支撑。从实践看，随着转移支付资金规模的扩大，地方对中央的转移支付的依赖程度越来越高，转移支付资金已经成为地方的重要预期性财力来源，这说明，我国的转移支付制度效能亟待提升，转移支付制度改革具有紧迫性。

（二）政府间转移支付的公平问题

转移支付公平问题的实质非不同地方获得的转移支付资金额度是否相等，而是转移支付是否支撑并促进了财政体制的效能发挥。

转移支付的公平问题涉及到纵横两个维度的政府间关系，因为转移支付资金是通过下到上的政府的汇集与上到下的政府的分配，这两个维度的资源流动如果离开有效能的财政体制的支撑，就会出现不公平。认识这种公平或不公平需要从三个方面加以展开：第一，各地均要享受到制度公平，即财政体制是有效能的，这样资源在纵向和横流动都是有效的；二是转移支付制度是有效能的。这样各地可以公平地获取到与努力程度和效果相称的资金；三是实现有效率的公平待遇，即横向的不同地方获得转移支付资金实现了财政体制的效能，这样的转移支付制度与财政体制就形成了高效的组合，今天这个地方是受益者，在得到支持后，困难缓解，发展能力变强，发展成效更好，不仅可能对转移支付的依赖程度逐步下降，甚至随着时间推移成为贡献者。也就是说只要转移支付制度的效能是高的，受益者和贡献者在时空维度就是变化的。因为由于发展阶段、资源禀赋、发展机会、努力程度不同，事钱不相适是常态，但这种发展状态是动态的、变化的，只要权责匹配绩效相称，通过转移支付实现事钱相适就能促进发展。因为个体发展夯实了整体，每个地方的发展都促进了整个国家的发展，国家发展后每个地方的发展机会就多了。从局部、当前看似乎没有占便宜，但是从全局、长远看则又是受益的，得利的，最终随着时间的演进，大家对转移支付的依赖下降。只有形成了这样的转移支付制度运行态势和发展格局，转移支付就是公平的，也是有效的，因为每个地方拿到的钱都能在权责匹配、绩效相称的体制支撑下解决地方政府政府职责履行问题，最终每个地方都获得了发展。

所以，转移支付的公平与效率是内在统一的，转移支付制度与财政体制一起成为国家治理效能提升的重要制度支撑。转移支付的公平问题不在于获得转移支付资金额度是否一样，只要财政体制运行是高效的，以转移支付方式将资源从个体--整体--个体进行转移就是公平的，也是有效的。否则是一种极大的效率损失，这种效率损失是体制的损失和制度的损失，而不是某个项目的损失，因为项目角度的损失很容易得到弥补和纠正，但制度的效能损失则是难以得到提升的。

（三）政府间转移支付的规模扩张问题

财政体制运行效率越高，地方对转移支付政策、资金的依赖程度就会越来越小，因为转移支付制度的效能能够持续维持财政体制的效能，进而通过财政体制的权责匹配、事钱相适运行机制支撑地方政府努力实现绩效相称，全力争取更多更好的效。一个地方出现收支差额尤其是出现收支差额持续扩大问题，虽然说肯定有一些客观原因，但一定跟主观的态度和能力有关，如果只是即时的奖励机制的激励，并不能从根本上改变这个地方的政府行为，寄希望于以后行为改变更不现实。如果说，将转移支付制度根植于财政体制之上，以财政体制运行效能为支撑，通过延时性补偿机制，转移支付额度取决于自己干事的成效，而不是争取力度的大小，尤其是争取到的转移支付资金能够转化为一个地方发展的能力的增强和效的增加，那么，自身财政实力的增强自然会内在地降低了对转移支付制度的依赖，内在地弱化了对转移支付资金的博弈。

在目前的转移支付制度下，缺乏财政体制保障事钱责效良好安排的基础。由于着眼的是弥补收支差额，越是实现事钱相适，获得的转移支付资金反而会更少；而不断扩大收支差额，努力去争取额度，就有很大可能获得更多的转移支付资金。因此，从理论上看，现有的转移支付制度是一种逆向激励，给的额度越多，收支差额可能会越大。

如果不按照转移支付本质，从即时激励模式（多巴胺机制）转化为延时补偿模式（内啡肽机制），在努力取得成效后（包括内在实现事钱相适和提高资金使用效率效益等）才进行补偿，努力的结果是获得相应的补偿，规模就很难得到内在的控制，强行进行规模控制可能会造成很多意料之外的副作用，这种副作用甚至有可能会远远超过缩小转移支付资金规模所产生的正效应。

三、改革上，该如何提升政府间转移支付制度效能

（一）深化财政体制改革，为政府间转移支付制度及体系运行提供坚实的体制基础。

要深刻转变观念，从理论上深刻认识转移支付的本质，按照财政体制的本质要求，构建权责匹配、事钱相适、绩效相称的财政体制要素结构及关系，把上下、内外、权责、事钱、绩效，这五对既对立又统一的关系进行协调组合，形成要素结构完整、有机联系，又相互支撑的财政体制格局，为转移支付制度奠定体制基础。在此基础上，根据各级财力情况及履行财政事权的支出需求，科学确定转移支付的总量规模及重点支持领域和方向。通过明晰权责，促进转移支付与财政事权和支出责任相衔接，减少转移支付的越位和缺位，为其促进公平、提升效率提供基础保障。

（二）基于转移支付本质构建系统完备的转移支付制度及体系。

要健全转移支付体系框架，通过完备的转移支付制度及体系，与财政体制的运行的统一和联动，在财政体制的安排基础上，将责任、公平透明、绩效和均等化等治理要素植入转移支付制度，并且通过转移支付政策的对象、标准、资金规模和分配因素等的选取和调整，引导和激励获得转移支付的下级政府形成协作共治的良性财政关系，发挥转移支付制度不断提升公共产品和公共服务的公平和效率的制度效能为从根本上破解转移支付规模不断膨胀的顽疾提供制度基础。

（三）创新转移支付运行机制和管理机制，提升转移支付制度效能，从根源上破解转移支付诸多问题

要创新转移支付资金使用管理机制，提升转移支付制度政策运行效能，改变依据省的标准收支差额核算分配资金的模式，科学测算基于权责匹配、绩效相称体制运行机制上的事钱不相适的资金缺口，避免不合理缺口扩大，实现对努力挖掘自身潜力之后依然存在履责能力差距的地方精准支持，在激发下级政府能动性、避免不合理缺口扩大的同时，有效增强中央调控能力。同时，优化转移支付管理机制，提高资金分配的科学性、公平性和公开性，加强转移支付资金监控，将转移支付制度的效能充分发挥出来，帮助和推动下级政府形成自我约束、自我管理和自我激励的财政活动格局。