一、地方政府债务管理制度存在的问题

地方政府债务管理制度有增量和存量两方面的问题。当前，中央要求要协调高质量发展与有效防范政府债务风险。在高质量发展的进程中，我们并非要完全摒弃债务，而是需要理性看待债务在推动高质量发展中所扮演的关键角色，将其作为支持高质量发展的重要渠道。因此，如何构建科学的增量债务体制，以及如何确保地方政府在合理范围内进行债务融资，成为亟待解决的问题。马光荣教授对此进行了深入的分析，为我们提供了宝贵启示。

存量问题主要是当前包含显性地方债、隐性债务、融资平台债务等在内的与地方政府相关的债务规模已比较高，其风险如何化解的问题，特别是隐性债务、融资平台债务的风险化解问题。要专门提及的是，传统的显性、隐性债务二分的划分方式在政府债务管理框架中已显得不够准确和全面。江苏、山东等地已经开始尝试实施“三债统管”的管理方式，将融资平台债务、隐性债务和显性债务纳入统一的管理范畴。这种管理方式更符合当前政府债务管理的实际需求，有助于我们更全面地理解和应对债务问题。

在两大核心问题的背后，实际上隐藏着一个长期存在的风险问题，即中央与地方政府之间的动态博弈风险。中央政府向地方政府提出了一系列规范要求，然而地方政府往往会采取各种策略进行规避，双方博弈产生了一些不易察觉的负面影响，如期限错配和债务融资成本增加。根据中央经济工作会议精神，我们需要进一步完善政府债务管理体制，就需要妥善应对这三大问题：存量债务风险问题、增量债务的解决策略问题和动态博弈风险问题。

二、如何看待现状

2014年以来，地方政府债务管理体制改革已经取得显著成果，构建了现有的基本制度框架。然而，在实际执行中仍面临诸多挑战，这些挑战主要体现在以下两个方面：

首先是市场约束问题。在以往探讨如何管理地方政府债务时，便提出了市场约束与行政约束两大方向。然而，从目前的实际情况来看，市场约束并未得到有效发挥，主要表现在地方显性债务的融资成本似乎与其发展情况和财力状况脱钩。这背后的主要原因是，地方政府对金融资源配置具有显著影响。因此，在中国国情下，充分发挥市场的约束作用确实面临一定困难。

其次，行政约束同样未能充分发挥其应有的作用。过去的十年间，中央政府多次提出关于显性债之外的地方政府相关债务处置的方案。然而，从客观的调研情况来看，这些方案在执行过程中仍遇到诸多阻碍。各位专家讨论中，也对现行地方政府专项债的运行现状提出了诸多需深入探讨的问题。为何行政约束在多次尝试改进后，仍然困难重重？马光荣教授对此进行了深入分析，并明确指出，“以‘债’谋发展”的体制因素在其中起到了关键作用。

观察已披露的各类地方违规举债行为的案例，结合研究团队的实地调研可以发现，采用隐性债务、融资平台债务的方式以满足发展需求的情况普遍存在，其中部分诉求确属合理，但也存在行为失范的情况。客观分析，虽然地方政府以债务为手段谋求发展本身没有问题，其追求经济发展的目标也无可非议，但地方政府追求发展应当在资源约束条件下进行决策，不能忽视这些限制。然而现实是，地方政府债务，尤其是融资平台债务，往往成为地方政府放松预算约束的重要手段。这导致地方政府在发展过程中的预算软约束现象愈发严重。这种软约束显然可能导致乱投资，过度乐观情绪下的投资，增加了债务风险，对地方经济的健康发展构成潜在威胁。

从现状判断，中国地方政府债务问题难以处理的一个问题是，地方政府的以往投资决策中存在过度乐观的倾向。虽然这些投资决策可能都经过分析和预期，但从实际效果看，许多项目未能达到预期效果。这可能是政绩驱动、决策时考虑不周或客观情况发生变化等多种因素所致。但无论是什么原因，以今天的时点观察，部分地方投资项目可能有望带来长期的综合回报，但期限已拉长且短期内回报兑现困难；部分项目实质上无法兑现预期，甚至差距较大。由于项目投资时预期的直接现金流，或者预期的由于经济发展带来的财政收入净现金流都难以兑现，债务的还本付息就成为难题。

此外，马光荣教授还提到财政体制中财力与事权不匹配等问题的影响。我想强调，除了正式财政体制可能存在的问题外，还要关注现实的一些隐性体制要求，这些要求常常导致任务责任在上下级政府间的归属模糊。通常情况下，上级政府可能会以属地责任为由，要求下级政府承担相应任务，而这些任务并非正式体制所确认的下级责任。这类隐性体制要求无疑加剧了地方政府的资金需求，助推了地方举债行为，这种现象屡见不鲜。

三、建议措施

政府债务管理涉及复杂的管理体制与多元目标，不同时期目标优先级可能有所调整，需进行权衡取舍，无法寻求一个完美的方案实现所有目标。我根据当前政府债务管理体制的关键问题提出一些相应的建议：

1、存量债务问题

2023年下半年的中央金融工作会议之后，中央已明确存量债务化解的主要策略，即通过政策支持延长地方各类债务期限、降低利息等措施，以缓解地方政府短期流动性压力。这一方案作为短期应急措施具有必要性，但并非化解债务的全部方案。未来需进一步探讨是否可通过中央发行国债等方式部分替换存量债务。如以上分析所指出的，部分投资项目因预期过度乐观而无法实现预期收益，实质上形成宏观上的坏账。除采取延长期限、降低成本等短期措施外，长期内如何还本付息问题亦需提上议程。

需要注意，解决存量债务问题对推动高质量发展至关重要；现状是存量债务压力很大，已深度制约了地方发展活力。但这个问题很复杂，特别是源于地方部分乱投资行为导致的债务膨胀，是否应当由中央给予支持，自然需审慎考虑。如果我们能将地方乱投资行为导致的债务，与由于不可控的外生冲击导致的地方债务增加分开，对后者给与中央帮助，应当是可以接受的思路。值得注意的是，马光荣教授的数据显示，自2020年起，无论是显性还是隐性债务均呈上升趋势，其中新冠疫情冲击为重要客观因素。这类债务并非地方管理不当所致，而是外生的冲击导致。针对此类因外生条件引发的额外债务增长，建议中央政府考虑出台支持政策，以助力解决存量债务问题。

2.增量问题

地方政府持续发展仍需资金支持，应在优化显性债务管理制度的基础，坚持“开前门、堵后门”的战略思路。2014年确立的一般债、专项债结构和管理制度需探讨优化的可能，刚才各位专家都做了分析，我很赞同。在此基础上，增强公开透明度至关重要，其基础性制度应当是将地方举债行为与政府投资行为统筹管理。当前债务监管存在的问题是单独看待债务，未将政府投资行为纳入统一管理，导致债务情况实质上不够清晰透明。例如，我们只看到地方政府举债了，但并不了解其债务资金用到什么地方去了，也不能判断其使用是否合理。我建议，中国应实行债务与资本性预算制度，以预算制度的建立为基础，形成社会、公众、舆论、上级等多方监管合力。具体如何操作，我们研究团队在《学习与探索》杂志2024年第3期上有专文进行了讨论。

债务增量方面，还需考虑到在当前以上级严监管框架下，地方政府对债务资金的需求灵活性。可探讨上级分配给地方未来五至十年综合式债务额度方式，还可考虑限定专业金融机构如开发银行对地方政府的借贷，以增加地方政府债务管理的灵活性。

3.动态博弈问题

在解决政府债务问题时，除了存量与增量制度问题之外，动态博弈现象也十分显著。过去十年经验显示，中央严监管要求难以有效落实，无论针对存量还是增量问题，地方政府往往难以完全遵循中央意图行动。这种动态博弈可能导致相关管理制度失效。因此，建立有效制度至关重要。这种动态博弈现象显然难以避免，但通过制度可以将其负面影响降至最低。

第一，应优化债务管理制度，完善政府债务管理体制，以落实严监管。当前管理制度可能存在不合理之处，导致监管执行困难。

第二，需长期坚持债务管理对乱作为的责任人处理制度。现在问责机制已建立，需持续执行，使地方官员充分考量其乱作为决策成本。当然，问责应当以事实为依据，避免问责泛化。

过去也有提议让地方政府自行破产以化解债务，但在中国实施难度较大。中国政府债务决策主体与地方政府破产承担成本主体不一致。因此，当前在处理责任人基础上优化政府债务管理的思路仍具合理性。