（一）整体认识

1. 总体情况

去年年末，我国地方政府债券余额为40多万亿，如果再加上国债的30多万亿，我国整体政府债务率大体上处在世界各国中间的位置，比日本低，比德国高。从资产负债的角度来看，我国地方政府现有230多万亿企业资产，如果考虑企业的净资产，再加上政府的净资产以及国有金融机构的净资产，净资产目前总规模在124万亿左右。从资产负债率上看，现在政府资产大于负债。

2. 隐性债务的情况

从2018年开始，债券债务已经开始采用借新债还旧债的方式。目前到期的债券债务的本金主要是通过发行再融资券来偿还，各地方政府用预算内资金付利息，这种机制能够保证在最近几年我国债券债务不发生违约。由于这段时间国债、地方债销售情况不错，只要债券能卖出去，就能借新债还旧债。因此，最近几年发生债券债务这种显性债务违约的可能性不大。但是隐性债务，主要是投融资平台的债务不容乐观。

从数据来看，隐性债务风险实际上还在蔓延。2015年开始，从城投债发行情况来看，除了2022年有所下降以外，总额都在增长，特别是在去年财政非常困难的情况下，城投债的发行也在增加。从发行上看，发行量实际上是增加的，但并未达到中央文件里所强调的“遏制隐性债务的增长”。另一个现象是净融资在下降。如果发行5万亿的债券，地方政府可用的资金约为1-2万亿，甚至去年只有几千万左右，发行的债券中政府可用的比例较低。主要原因是现在城投债发行的债务收入，主要用于偿还到期的债券本息，能用于地方建设项目的资金越来越少，这种状况加大了隐性债的风险。地方政府融资平台在公开场合发行的债券，到目前为止没有违约的，但是非标债务已经开始出现违约的案例。从我们对一些城投公司长期跟踪的情况来看，一旦出现资金链断裂，有相当一批平台公司可能会倒下去，因此近期内主要是隐性债的风险。

3. 隐性债务风险蔓延的原因

隐性债到现在还有这么大的债务存量，有很多方面的原因，其中既有主观原因，也有客观原因。

客观原因：国内经济发展进入新常态后下行压力增加，三年疫情的影响以及国际环境趋于恶化，这些对地方保增长带来了很大的压力，以至于不敢下狠手治理。

主观原因：城投公司等地方政府投融资平台转型缓慢；现在中央要求地方融资平台转型，是一种双方博弈的关系；虽然干部考核机制已经有了，但仍然存在问题；地方政府职能转变滞后，政府和市场的边界不清楚，这是最核心的原因。

（二）地方政府专项债券风险是中长期风险

我国财政风险或债务风险的一个主要领域，是我国专项债的风险，这是中长期风险。

1. 地方政府专项债券风险特点

（1）2015年以来，地方政府专项债券发行的增长速度，已经远远超过了同期GDP和财政收入增长速度。在专项债纳入政府性基金预算管理的背景下，2023年专项债余额达到25万亿，而政府性基金预算只有7万亿的规模。从静态角度来讲，池子里的资金远远不够偿还。

（2）专项债发行期限不断拉长，20年、30年期的债券不断增加。如果30年期的债券越来越多地采用前29年付息，第30年还本并偿还最后1年利息的方式，就等于把现在的风险挪到了20-30年之后。

（3）现在地方政府专项债80%以上都是商业银行购买的，对金融机构而言也是很大的风险。

（4）专项债目前90%以上的还款来源是土地收入，而目前房地产情况不景气，这对地方政府而言是非常大的考验，不仅是三四线、五六线城市，现在一线的北上广等城市也开始有了压力。

（5）专项债发行过程中，由于各方面原因，资料造假注水情况比较普遍。

（6）项目管理水平参差不齐，债务资金闲置。根据国家审计署最近几年的审计情况来看，甚至存在长达一年以上的资金用不出去的情况。

2. 地方政府专项债风险产生的原因

（1）制度设计有问题。现在专项债要求项目的融资和收益能够平衡，但是改革开放四十年了，地方上能盈利的项目企业早已经在做了。现在政府进行的专项债项目实际上还是以公益性为主，要达到覆盖倍数1.3倍的要求，实际上是有困难的。

（2）疫情时期为了保增长，专项债发行周期短。比如从财政部下发文件到报项目审批只有几个月的时间，客观上造成这样一种风险。

（3）专项债是政府投资项目，需要发改委等各个部门的审批，但部门之间的配合目前还存在问题。

（4）对会计师事务所、律师事务所编造假材料的情况处罚不严，造成专项债风险在我国中长期债务风险中的比重逐渐上升。

（三）中央地方债务余额倒挂是比较典型的体制性风险

2023年，我国地方政府债务余额为40.7万亿元，占政府债券余额的57.6%。如果考虑隐性债务，这个比例将更大。国际上债务主要以中央政府负债为主，便于宏观管理以及中央银行支持。我国中央地方债务余额倒挂是比较典型的体制性风险。从地方政府债务风险管理制度上来看，我国现在有《预算法》、《预算法实施条例》，还有财政部颁布的部门规章。但存在几个突出的问题：一是隐性债务管理等法律制度不健全；二是地方政府隐性债务数据缺乏公开披露；三是缺乏严格的债务管理。

二、关于地方政府债务风险管理制度建设的政策建议

1.建立规范的隐性债务管理法律制度

前几年进行过北上广隐性债务清零试点，但从实际情况来看，不可能清零。投资平台转型以后，大部分平台要退出历史舞台，但是仍要保留一部分平台为地方政府服务，因为要高质量发展，地方政府对平台还是有需要的，但是在管理制度上要有相应的规范。如明确什么叫投融资平台？投融资平台的债务和地方政府的债务之间是什么关系？执行政策任务的平台和一般国有企业之间是什么关系？我们还是主张政府承担的主要是有政策性功能部分企业债务的救助责任，而对于一般商业化运营的国有企业债务，地方财政不承担责任。同时，承担政策性业务的平台，他们的债务也要和地方财政之间建立防火墙，并非任何问题财政都门要给予救助。总的来说，要从制度上对保留的平台以及隐性债务进行规范，划清界线，建立新的标准。

2.完善地方政府隐性债务的信息公开

地方政府隐性债务中贷款有多少、城投债有多少、非标债务有多少，应该由财政部和国家审计署定期向社会发布。现在的情况是谣言满天飞，这给政府债务的治理和研究带来了很大的困扰。

3.修改地方政府专项债券发行制度及地方政府债券管理制度

一是建立绿色政府债券制度，建立中央政府发行的绿色主权债券制度、绿色地方政府债券制度。二是适当修改专项债管理办法，无需要求项目收益和项目融资一定要达到多少倍数，对于部分收益较低的项目，可以从一般公共预算给予一定的补贴。比如项目本身能偿还项目债务的60%-70%也可以。从现实情况看，改革开放已经四十多年，要完全达到覆盖倍数1.3倍左右不太可能。如果严格执行，可能导致地方政府不得不造假。现在专项债确实比较复杂，有30多个细分行业，要进行绩效评价和管理，难度非常大。

4.完善地方政府债务风险管理问责制度，责任到人

进一步完善《党政干部选拔任用工作条例》、《地方政府性债务风险应急处置预案》中有关违规举债问责的条款，责任到人。在市县一级，应追究市委市政府主要负责人的责任。