2024年政府工作报告指出，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（以下简称“两重”领域），今年先发行1万亿元。此前我国曾在1998年、2007年和2020年分别发行过三次特别国债，2023年四季度预算调整后也决定增发1万亿元普通国债。与普通国债及之前几次特别国债相比，此次拟发行的超长期特别国债有以下几个特点：

第一，期限为超长期。长期债券通常是指10年期及以上债券。此次特别国债为超长期，期限至少在10年以上，预计部分可达到30年期甚至50年期。回顾历史，我国发行的30年期及以上国债是相对较少的，目前剩余期限在25年以上的国债存续余额总额也不足2万亿元。2020年的抗疫特别国债和2023年四季度的增发国债期限也大多在10年期及以下。

第二，用途特别。此次超长期特别国债明确专项用于“两重”领域。相比之下，2020年抗疫特别国债主要用于抗疫支出，2023年四季度增发国债主要用于灾后重建和防灾减灾。

第三，管理特别。此次超长期特别国债纳入政府性基金预算，不计入赤字，这与以往的特别国债是相同的，但与普通国债不同。例如，2023年四季度增发国债不是特别国债，纳入一般公共预算，计入赤字。此次特别国债计入政府性基金预算，也意味着其有专项用途，不能用于一般性支出，同时其还本付息来自专项收入。

第四，从央地财政关系上看，中央主责。此次超长期特别国债由中央自发自还，且由于“两重”领域很多属于中央事权与支出责任，因此相当一部分资金将由中央自用，其余部分资金转移支付给地方使用，也将由中央限定其详细用途。相比之下，2020年抗疫特别国债由中央付息，但央地共同还本，其中地方还本7000亿元，计入地方债务；中央还本3000亿元，计入中央债务，转移支付给地方使用。2023年四季度的增发国债尽管中央自发自还，但全部转移支付给地方政府使用。

由于存在以上特点，此次拟发行的超长期特别国债既有利于当前提振内需、稳定宏观经济，又为高质量发展夯实基础。

第一，是财政政策适度加力的重要举措，对稳定预期、拉动内需、提振经济具有重要意义。从今年的赤字和举债规模上看，一般公共预算赤字和地方政府专项债额度分别比2023年年初预算提高1800亿元和1000亿元，仅微幅提高。但是加上万亿特别国债后，今年预算安排的政府举债规模比去年年初预算提高1.28万亿元，体现了财政政策适度加力。从财政支出强度上看，一般公共预算支出安排同比增长4%，低于2023年实际增速（5.4%），由于特别国债计入政府性基金预算，政府性基金预算支出今年大幅增长（18.6%），一般公共预算和政府性基金预算合计支出增长7.9%，支出强度明显提升。从财政政策发力渠道来看，全口径财政支出占GDP的比重在30%左右，通过万亿特别国债提升今年财政支出强度，构成了拉动内需的重要力量。2023年我国固定资产投资增速为2.8%，低于GDP增速（5.2%）。在政府投资较为密集的两大领域，2023年基建投资增速为5.9%，社会领域（主要是教育、卫生、文化领域）投资增速为0.5%，今年万亿特别国债用于“两重”领域投资，有助于今年投资增长的进一步恢复。

第二，是合理利用财政政策空间的重要举措，对增强财政可持续性、统筹发展与安全具有重要意义。其一，我国政府债务结构中，中央债务占比为42.4%，与大多数国家中央债务为主形成了鲜明对比。当前中央债务比重较低、回旋余地大，相比地方财政有更大的举债空间。今年新发行的1万亿元特别国债由中央还本付息，一般公共预算赤字4.06万亿元中，3.44万亿元都是中央赤字，相比之下地方政府一般债限额增量保持不变、专项债限额增量仅比2023年提高1000亿元，通过中央适度加杠杆、地方稳杠杆，有助于防范化解地方债务风险。中央存在的举债空间，也为未来几年持续发行特别国债、实施积极的财政政策储备了空间。其二，此次特别国债是超长期，在今后较长的一段时期内，财政仅需支付利息，还本时间点大幅延后，有助于平滑债务偿付压力，增强财政可持续性。其三，依靠中央财政的信用，国债发行利率低于同期限地方政府债券，从而降低政府整体举债成本。在当前货币政策环境下，利用利率较低的窗口期进行举债，也有助于降低财政筹资成本。

第三，是财政政策提质增效的重要举措，对于实施供给侧结构性改革、推动高质量发展具有重要意义。此次特别国债专项用于“两重”领域建设，将重点投向科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。以往这些领域因为社会公益性强、市场回报率低，民间投资意愿不强；同时，由于地方效益弱、全国整体效益强，地方政府投资积极性也不高。这些领域正是落实新发展理念，支撑创新、绿色、协调、开放和共享发展的重要方面。此次特别国债有利于补足这些领域的短板弱项，发挥政府投资对优化供给结构的关键性作用，通过财政政策提质增效牵引经济结构转型升级。

第四，有利于丰富国债期限品种，增强国债在金融市场上的基础性功能。其一，超长期国债是长期安全资产，金融市场上投资者对长期安全资产存在巨大需求，尤其是保险公司、养老金融机构有动力配置长期安全资产，但我国超长期国债规模偏低。今后超长期国债规模持续扩大，对于补足长期安全资产具有重要意义。其二，国债收益率曲线是利率市场的重要基准，超长期国债的缺乏也使得国债收益率曲线在长期限波段不完善。今后超长期国债规模的持续扩大，有利于完善国债收益率曲线，为全市场金融产品提供更好的定价基础。

为了做好特别国债发行、使用和管理，更好发挥其在稳定宏观经济和推动高质量发展中的作用，需要重点做好以下配套措施：

第一，加强货币政策与财政政策的协调配合。在此次特别国债的带动下，今年政府举债规模进一步扩大，需要央行创造良好的流动性环境，既要保障政府债券顺利发行，提供相对平稳的融资利率，又要缓冲政府债券发行对资金面的短期冲击，避免对银行体系稳健运行和民间投资产生“挤出效应”，确保实现国债发行对货币流动性的中性目标。此前央行在2023年四季度货币政策执行报告中明确提及“搭配运用多种货币政策工具，保障政府债券顺利发行”。今年政府工作报告提出，稳健的货币政策要灵活适度、精准有效，保持流动性合理充裕，均对货币政策与财政政策协调配合指明了方向。

第二，统筹用好各类资金，发挥好政府投资的“挤入效应”。对于特别国债所支持的政府投资项目，除了财政资金投入外，应该进一步撬动各类社会资本参与投资，发挥财政投资的带动放大作用。对于有一定经营收入的准公益性项目，应该利用好政府和社会资本合作新机制，鼓励和支持民营企业参与投资，既补充政府资金的不足，又发挥政府投资对提振内需的带动放大效应，还可以引进民营企业市场化的项目运营方式，提高项目经营效益。应该发挥投贷联动机制作用，利用结构性货币政策、政策性金融等工具，引导金融机构加大融资支持力度。可以参照目前专项债的做法，将部分特别国债用作重大项目的资本金，进一步放大带动效果。

第三，推进中央与地方财政关系改革，在“两重”项目建设上发挥好中央与地方两个积极性。此次特别国债投向的“两重”领域，多数属于全国性公共物品，属于中央事权与支出责任，或中央与地方共同事权与支出责任。应该认识到，在“两重”项目支出上，应该适度加强中央事权与支出责任，防止事权过度下沉导致地方投入积极性不足的问题。同时，对于部分适合发挥地方信息与管理优势的项目，界定为中央与地方共同事权，明确央地各自支出责任。

第四，强化项目和资金监管，实施好全过程预算绩效管理。应该根据国家中长期发展规划，抓紧谋划和储备好符合特别国债支持条件的项目，做到“项目跟着规划走、资金跟着项目走”，推动资金尽快落实到项目，尽早形成实物工作量。应该实施“两重”项目的全过程预算绩效管理，做好事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用，提高国债资金配置效率和使用效益，将特别国债投向的项目打造成政府投资项目预算绩效管理的“样板”。

文章来源：《中国财政》2024年第8期，作者：马光荣，中国人民大学财税研究所副所长，财政金融学院副院长、教授。