2024年7月26日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学财政金融学院财政系和中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第12期（总第20期）——“深化财税体制改革”学术研讨会在线上召开。中国人民大学财政金融学院财政系岳树民教授作为本次论坛的研讨嘉宾，探讨了从《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中梳理的有关税制改革和税收政策完善的具体内容。下文整理自岳树民在论坛上的发言。

党的二十届三中全会做出的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）对深化财税体制改革做出了安排部署，下面就深化税制改革问题向大家简要汇报一下学习的心得体会。

一、新一轮税制改革的目标

党的二十届三中全会强调，要紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。税收在中国式现代化建设中具有基础性、支柱性、保障性作用，必然基于中国式现代化的总体安排深化税制改革。

深化税制改革，就是要在总结新时代十年税制改革成就与经验的基础上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把握中国式现代化的中国特色、本质要求和目标任务，优化完善税收体制机制，增强并有效发挥税收的功能作用，推进现代税收制度的成熟定型，以税收现代化服务于中国式现代化，更好地发挥税收的基础性、支柱性、保障性作用。

基于全面深化改革的目标、原则、改革的任务、需要处理好的重大关系等几个方面，深化税制改革，主要任务是健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。《决定》对财税体制改革的总体安排，从中国式现代化建设、国家治理现代化、高质量发展等各个方面来看，强调了基于健全宏观治理体系的财力保障和政策支持，这就说明税收作为宏观经济治理体系的重要制度，需要具有恰当的收入汲取能力和恰当的经济社会调控能力。

《决定》明确了进一步全面深化改革要为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障。这一视角下的税制改革蓝图，体现出新时代的新要求、新目标。

一是坚持系统观念推进税制改革，增强税制改革的系统性、整体性、协同性。《决定》强调了进一步深化改革要处理好经济与社会、政府与市场、效率与公平、活力与体系、发展与安全等几个方面的关系。对税制改革的安排，强调了围绕实施国家发展规划、重大战略与各项政策手段的协调发力，从完善宏观调控制度体系，增强宏观政策取向一致性角度统筹推进税制改革与其他领域改革，明确了其他领域改革中税制进行配套改革的任务。

二是基于加强财政资源统筹，推进税制改革。关于深化财税体制改革，《决定》强调“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”这一要求对税制改革有着深刻的影响，也是符合系统观念的一个体现。财政资源是政府掌握的资金及其形成的各类资产、财产和发展要素。深化税制改革需要将税收放到财政这个大系统中来考虑，将税收收入、税收政策、税收活动可以支配的资源放到整个财政资源的统筹使用中予以考虑。一方面可以协调税收政策与其他政策的功能作用；另一方面可以基于政府各收入渠道获得的总体收入规模和收入结构安排财税活动，可以科学考察评价和设计市场经营主体的税收负担和结构。从一般的原理上来讲，政府在一定时期所需要的收入是一定的，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入预算管理，对税制要求的“适当降低企业和制造业税费负担”就有了相应的财力补充机制。对于税收及税收负担的考察，还要从财政可持续性和财政安全性的角度来考虑。《决定》再次强调改革要统筹发展与安全。加强财政资源统筹和预算统筹，有利于从统筹发展与安全、财政安全和可持续性、市场经营主体合理预期与长远发展、财政收入适度与适当减轻关键领域关键环节税负的角度来考察和推进税制改革。

三是基于为现代财政体制处理好中央地方关系奠定基础，推进税制改革。中央地方财政关系、中央地方财权财力划分是财政管理体制需要解决的重要问题。《决定》强调了税制改革要增强地方自主财力，推动设置具有一定收入规模、地方具有适当税政管理权的地方性税种，整体提升地方政府税与非税收入规模。

二、税制改革的主要任务

关于深化税制改革，《决定》的第17条在明确了税制改革的主要任务的同时，明确了7项改革的内容。在《决定》第9条、14条、25条、28条、42条、44条、46条、48条、49条等10余处在阐述有关领域改革时，从与其他领域改革协同配套的角度，明确需要完善税收制度与政策的相关规定，支持配合相关事业发展。当然，还有多处虽然没有直接提到税制改革，但同样是对税制改革提出了要求，如在强调深入推进依法行政时，提出“完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制”。在强调加强涉外法治建设时，指出“积极参与国际规则制定”等。

总体上看，对于深化税制改革，《决定》明确了税制改革的主要任务，和7个方面的改革内容。

（一）深化税制改革的主要任务

《决定》明确深化税制改革的主要任务是，健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。在现代社会，税收遍布经济社会发展的各个环节，对经济社会发展方方面面有着重要的影响。《决定》强调，完善税收制度、优化税制结构有利于高质量发展。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。促进高质量发展必然是税制改革的重要着力点。《决定》强调进一步全面深化改革是以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。党的十八大报告在阐述财税体制改革时强调，要形成有利于结构优化和社会公平的税收制度。《决定》再次强调了健全有利于社会公平的税收制度，其政策思想、改革指导原则和党的十八大是一脉相承的，是具有连续性的，是以人民为中心的重要体现。构建全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的一个基本要求，也是完善税收制度、优化税制结构的一个重要任务。

（二）深化税制改革的具体内容

1.研究同新业态相适应的税收制度。我国数字经济发展迅猛，产业数字化、数字产业化催生了新业态、新经济、新动能。从目前来看，现行税收制度和新经济、新业态、新动能的适配性相对较弱，存在不匹配之处，因此需要研究数字经济在数字技术、数据资源广泛应用情形下，新业态、新模式、新方法的税收政策与制度适用问题，包括优化完善现行税制、创新新税制等多个方面。这部分内容，波峰教授会有更深入的阐述，我这里不再多说。

2.全面落实税收法定原则，规范税收优惠，完善对重点领域和关键环节的支持机制。首先，无论是税收优惠政策的规范，还是对重点领域关键环节的支持机制，一定是依法推进的，要符合税收法律的基本要求。全面落实税收法定原则，不仅仅是要积极推进、尽快把国务院颁布的条例变成由全国人大及其常委会颁布的法律，这只是落实税收法定原则的一方面。全面落实税收法定原则是要在税收的立法、执法、司法和守法各个环节全面落实依法治税、依法行政、依法治国。我国现在税收优惠政策比较多，这对税制统一、税制公平，乃至于税收收入稳定、统一大市场的形成以及资源优化配置都产生了一些冲击，因此需要在全面落实税收法定原则的总要求下，用法律来规范税收优惠。

税收作为资源配置、宏观调控的重要手段，对经济社会发展的重点领域、关键环节给予支持是必要的，也是必然的，但税收的支持一定是制度化、机制化、法治化的。《决定》强调了形成这种支持机制的必要性，诸如发展新质生产力、推动科技创新、绿色低碳发展等都需要税收制度与政策予以相应的支持。因此，需要在规范税收优惠的同时，继续对重点领域和关键环节予以必要的支持。

3.健全直接税体系。《决定》提出，健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。直接税体系主要是由个人所得税和相关的财产税组成，健全直接税体系符合我国国情。我国间接税的收入在整个税收制度中的比重比较高，直接税的比重相对较低，且直接税和间接税对经济社会发展的影响是不同的。健全直接税体系可以更好地发挥直接税在调节收入分配、促进社会公平、激励创业就业投资方面的积极作用。

健全直接税体系，首先需要完善个人所得税，我国已经建立了综合与分类相结合的个人所得税制，下一步需要推动个人所得税制度“再向前一步”的改革进行完善。实行劳动性所得统一征税，一是要统一综合所得的收入界定。在现行的综合所得项目中，劳务报酬、稿酬、特许权使用费在纳入综合所得时，收入额是按照80%的比例计入的，与工资薪金项目比较，实际上征收制度并不统一。取得工资薪金收入，与取得劳务报酬、稿酬、特许权使用费收入在税负上依然是有差别的，需要进一步统一规范，才能更好地促进公平。二是经营所得纳入综合所得征税问题。目前的经营所得属于分类课征的一个项目，与综合所得采用不同的征税办法。经营所得也是劳动所得的一种，实行劳动性所得统一征税，就在于创造条件适时将经营所得以合适的方式纳入到综合所得项目中。当然在将经营所得纳入综合所得征收范围时，需要考虑公平和效率的关系，需要考虑经营者面对的风险以及一系列复杂问题，这与其他取得收入者取得收入有着较大的差别。

目前，经营所得、资本所得、财产所得作为个人所得的重要组成部分，其税收待遇在税负、税率结构上都与综合所得中的其他四项存在显著差异。从我国目前来看，既要强调税收促进收入公平分配，又要考虑促进资本市场发展，还要考虑适当增加居民财产性所得。所以，在完善经营所得、资本所得、财产所得税收政策时，要坚持《决定》中提到的系统观念原则，综合考虑各个方面的因素，不是单纯地将所有的所得按一个标准征税，还需要充分考虑公平和效率关系，在逐步扩大综合所得征收范围的同时，优化完善扣除项目及其标准、优化税率水平及其结构，协调好各项所得税负水平。

健全直接税体系的另一个重要方面就是完善财产税。我国目前财产税体系不健全，现行房产税、车船税的功能作用尚不到位。需要在改革中完善车船税、契税等税种，探索建立房地产税、遗产税等财产税制度。《决定》提出要完善房地产税收制度。《决定》是从更好配合房地产制度改革、促进房地产制度规范的角度来完善现行的房地产税收制度。从我国经济社会发展以及现在的房地产现状来看，完善现行的房地产税收制度、推进开征房地产税或者出台房地产税应当采取“小步慢走”的方式，而不是尽快出台房地产税。“小步慢走”，就是在完善房地产市场、完善房地产开发机制、完善民众住房保障机制、优化市场刚需的同时，优化完善现行房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种以及其他涉及房地产的税收政策制度，在总结重庆、上海试点的经验的基础上，采取小步前进的策略，通过逐步扩大房地产税试点地区范围、逐步改进优化房地产税内容的方式，稳扎稳打，在不断完善和调整中逐渐前行，小步慢走的过程中也是为房地产税的全面征收创造有利外部条件、培养科学的征收能力，增强征纳双方的适应性，直至条件成熟全面推出房地产税。

4.完善地方税体系。健全和完善地方税体系一直是我国税制改革的重要内容。《决定》强调了，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。推进消费税环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。这对于完善地方税体系和深化税收征管改革来说都是重要内容。过去我国就提出，要扩大地方税收管理权限，赋予地方适当的税政管理权，但是进展比较缓慢。《决定》中再次强调了要适当扩大地方税收管理权限，这和地方附加税“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”都属于给与地方适当的税收管理权限。《决定》强调了完善地方税体系，在于增加地方自主财力，拓展地方税源。那么，消费税和地方附加税改革，无疑是增加并规范地方自主财力的重要举措。目前作为地方税的税种收入规模都比较小，难以成为地方财力支撑。消费税征收环节后移并稳步下划地方非常精准，但消费税改革需要面对和解决好征收管理上的问题，地区之间利益格局、利益关系的改变与调整问题，甚至涉及到分税制地方财力调配的问题。所以，消费税改革应当是稳步推进，而不是快速推进，宜稳不宜急。城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加作为增值税和消费税的附加，目前除特殊部分外，本身就是地方的收入。由全国人大立法出台地方附加税，估计主要还是目前税费项目的平移，负担总体上不会加重，授予地方一定幅度内的确定具体适用税率的权利，估计不会出现比现在总体税费率高的情况。当然，从目前看，无论是房地产税，还是未来的地方附加税都不能够承担起地方主体税种的重任，所以消费税制度如何改，增值税、个人所得税、企业所得税等税种的分成办法、分成比例依然是地方税体系建设中需要全面考虑的问题。

5.完善绿色税制。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。高质量发展是全面、完整、准确贯彻新发展理念的发展，绿色发展是经济高质量发展的底色。《决定》在强调健全绿色低碳发展机制时，提出实施支持绿色低碳发展的财税政策，完善绿色税制。我国在绿色税制建设上取得了很大进展，开征了环境保护税，不断增强消费税的生态环境保护功能。下一步无论是增值税制度、消费税、企业所得税制度、个人所得税制度、资源税和现行环境保护税都需要进一步完善，全面推行水资源费改税。这将在促进绿色化发展、低碳发展，实现碳达峰、碳中和的目标上发挥更大的作用。

6. 发挥好税收的支持调节作用。《决定》基于健全宏观治理体系，完善宏观调控制度体系的视角统筹安排税制改革，就是要发挥好税收在高质量发展、社会公平、市场统一方面的作用，《决定》也在这些方面对税制改革作出了安排。同时《决定》还要求通过税收政策与制度的改革完善，配合其他领域改革，推进各项事业的发展。《决定》明确提出了，需要通过税制改革促进合理降低制造业综合成本和税费负担；通过建立企业研发准备金制度，提高研发费用加计扣除比例，激励促进企业科技创新；通过完善税收制度，促进收入公平分配；强调了外贸体制改革、“一带一路”建设等需要税收政策与制度的配合；社会保障体系的改革完善需要税收制度的配合；加快构建房地产发展新模式，需要相应地完善与房地产税收制度；健全人口发展支持和服务体系，有效降低生育、养育、教育成本，需要完善个人所得税抵扣制度；生态环境治理，促进绿色低碳发展，需要健全完善税收的激励约束机制。因此，需要基于系统观念，从完善宏观调控制度体系，增强宏观政策取向一致性角度，充分发挥好税收的调控作用。

7.深化税收征管改革。中办国办发布的《关于进一步深化税收征管改革的意见》中，已经明确了以数治税、建立智慧税务的税收征管改革目标和改革任务。在新的条件下，要考虑如何进一步推进实现智慧税务所要求的精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。我国在深化税收征管改革中，无论是具体的税收管理，还是税收环境的建设，“精诚共治”都是下一步重点努力的方向。从当前看，各级税务部门积极推进税收征管数字化，在精确执法、精细服务、精准监管方面已经取得了很大进展，但是，“精诚共治”还需要付出更大的努力，进一步提升水平。

《决定》还强调了完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。2018年国地税合并以后，税务机关属于垂直管理体制，如何进一步的完善管理体制提升征管效能，各级税务机构与地方协作配合的机制应当如何建立，也是深化税收征管改革的一个重要内容和任务。在我国更大规模、更高水平的对外开放中，需要加强税收国际合作，积极参与国际税收规则的制定，也是新时代建立现代税收制度的要求。

这是通过学习《决定》，对我国深化税制改革问题的一些心得体会，汇报给大家，请批评指正。谢谢！