2023年3月8日，由中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2023年第2期（总第5期）——“从预算报告看2023年财政政策”学术研讨会在线上顺利召开。对外经济贸易大学国际经贸学院副院长毛捷教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，在会上阐述了留抵退税作为减税降费、纾困政策的重要工具的特征与效益。下文整理自毛捷教授在论坛上的发言。

增值税留抵退税是减税降费政策中非常重要的政策工具，同时也是一种新型的纾困政策，由于其金额巨大，广受关注。首先，2022年全国一般公共预算收入20.37万亿元，疫情影响下增速为0.6%。一般公共预算中，税收收入16.66万亿元，增速同比下降3.5%。税收收入中，国内增值税4.87万亿元，同比增速-23.3%。表明财政收入增速较慢，税收出现负增长。

财政部也披露了扣除留抵退税后的财政情况。如果扣除留抵退税的影响，全国一般公共预算的同比增速将由0.6%变成9.1%。税收收入将从-3.5%的同比增速变为同比增长6.6%，接近2023年财政收入计划的目标6.7%。国内增值税的增速从-23.3%变成4.5%。一旦扣除留抵退税因素，税收收入和财政收入都在增长，可见超过2.4万亿元的留抵退税金额之大。金额巨大的留抵退税作为当前减税降费、纾困政策的主力工具，是否能够常态化推行，是很重要的一个问题，是积极财政政策能否加力提效的关键点。

一、留抵退税的成因和特征

企业产生留抵退税有两方面原因。一方面是市场环境、行业特征和经营性因素。例如，企业买进原材料，采购中间产品或者购入固定资产，以生产产品或提供服务。但是受到国内外市场环境影响，销售被阻碍，产品只能以存货形式存在，增值税就只有进项没有销项，根据增值税的计算方式就产生了留抵退税。另一方面是政策或制度的因素，如某些行业的进项税率高于销项税率，或者行业价格倒挂也会产生留抵退税。市场环境差会产生留抵退税，财政部门是不是为此要牺牲大量的财政收入去退税，财政是否能够持续？我们的税收增速是不是会继续下降？

留抵退税政策是组合拳，除了“退”，还有“回”，“回”就是“回补”。在正常情况下，留抵退税不会长期挤占财政空间，能够自动实现财政可持续。回补（backfill）在金融学中大量使用，如“空头回补”，卖出股票和期货的投资者又买进股票和期货。增值税留抵退税也存在两类回补，称为反向操作和同种形式。

首先是反向操作。反向操作是获得退税的增值税一般纳税人又恢复缴纳税款。增值税退税是符合一定条件的增值税一般纳税人产生了留抵退税额，财政部进行退税。因为经济环境的好转如销售的恢复，以前应该产生，但由于各种原因没有产生的销售对应的增值税被重新缴纳，先退后交，退补一一对应。其次是同种形式。回补必须要来自于退税企业，退税企业后续实现了销售，交了增值税才能称为回补。所以，沿着此概念可以做一系列的分析，包括哪些企业获得退税以后实现了完全的回补，哪些企业是部分回补，哪些企业未回补，还可以考虑回补率、回补面等一系列情况。

从退和回两个角度理解，增值税留抵退税政策具有以下特征。第一，退税补贴和后续回补相辅相成，不会影响财政长期可持续性。随着企业销售环境好转，随着国内消费的恢复，企业消化存货，之前没有实现的销售逐步实现以后，增值税回补会快速增加。第二，留抵退税政策是一个精准的定向纾困工具，企业因为各种因素陷入低谷，买进原材料、中间产品、固定资产又无法实现销售，可以进行退税，削峰补亏。如果销售恢复就正常缴税，陷入困境的企业陷得越深、时间越长，得到的留抵退税支持越强。所以，这种政策工具具有定向精准纾困的作用。这是我们对留抵退税政策基本的认识。

二、 历次留抵退税政策的典型事实

2018年70号文，2019年39号文，2022年14号文、21号文，都有关于留抵退税政策。尤其是2019年39号文把留抵退税作为常态化政策工具实施。2022年政策力度更大，原来13个指定行业积累的存量退税额，一次性增量100%退税，其余企业存量未退，增量退60%，一年规模超过2.4万亿元。2020年和2021年采用增量退税措施，有很明显的季度性特点。2022年存量放开，尤其是4月份退税额增加，之后存量很快退完又恢复到增量。

所以如果只是增量退税，退税金额就会比较平稳。不用担心以后常态化的留抵退税政策会拖累财政，这种情况发生概率不高。从行业受益情况看，最近三年基本上留抵退税无论是存量还是增量，主要是制造业、建筑业、交通运输业、房地产业等，都是留抵退税金额较大的一些行业。总体上，2022年回补情况稳中向好，但受疫情影响，旅游业、住宿、餐饮业等行业回补情况不太理想，导致税收收入、一般公共预算收入增速出现较大下滑。

三、留抵退税的流动性便利

留抵退税也会提供流动性便利。一是给企业提供流动性便利，包括直接提供退税金额，即直接流动性便利。二是企业获得资金以后不需要借贷，省下利息费用，即间接流动性便利。数据为此提供了支撑，2022年4月到10月份，流动性便利在逐步释放，包括直接和间接的，尤其是制造业、交通运输等获得了大量流动性便利的支持，帮助资金处在困难期的企业获得了流动资金。这是留抵退税的重大效益。

四、常态化退税下的减税效应

常态化退税下，留抵退税也会具有减税效应。增值税留抵退税的庞大金额是否会影响到宏观税负，这个问题具有一定争议。因为本质上，既然存在回补，就不应该影响税负，但是事实上还是会造成宏观税负的下降。根据2020年全国投入产出表详细计算各个行业的平均税率，结果显示2022年退税导致宏观税负下降0.7%左右。由于目前我国的宏观税负已经不高，再下降0.7%其实相当可观。

总体来说，留抵退税政策如果能够用好，是可以实现财政可持续的，而且是精准的定向纾困。当然，政策本身还需要很多优化，包括加强回补测算、完善分担机制等。