2023年9月24日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办、北京市忠慧律师事务所协办的“中国财政政策论坛2023年第5期（总第8期）——地方政府专项债券制度演变、作用与改革”研讨会召开。中国政法大学民商经济法学院教授，北京市债法学研究会副会长兼秘书长陈景善受邀作为本次论坛的研讨嘉宾就发布的《弘毅前行：专项债券的中国之路（2018-2022）》报告从法律的角度探讨了专项债的风险防范问题。以下文章整理自陈景善教授在论坛上的发言。

感谢安新华律师及课题组对政府专项债的全面梳理，给我们提示了多维度的研究角度以及实践方向。我们从《民法典》角度研究债的形成，从《破产法》的角度研究化解债务的方式和退出机制。在我看来政府专项债是个金融产品，安新华律师及课题组报告中把发行政府专项债的依据分析得比较详细，从《预算法》到相关行政法规。个人建议除了这些法律依据，考虑到从发行之后，有可能会面临一系列的风险，再补充《公司法》《证券法》《破产法》等金融领域的法规。

我认为，政府专项债的特性有七点：一是公共性；二是债券具有的还本付息特征；三是专项债利息与税收、银行利息之间的平衡的问题；四是专项债在中国式现代化方案中的体现，也就是在专项债发行方面如何突破传统发行模式创新的问题；五是专项债的收益与市场化的问题，安新华律师刚才反复强调对收益的预测，是鼓励专项债投资最重要的一面；六是专项债与产业园区特殊项目协调和配套的问题；七是承销对象的问题。具体而言：

第一，公共性的问题。安新华律师及课题组结合税收优惠讲解了专项债在这方面法律依据的空缺。我在市人大开会时也提到过这个问题，专项债具有公共性。有一些民营企业、国有企业消化了这个专项债券投资，但是，因为专项债作为公共性债务通常是长期性的，而国企民企的会计年度是一年，这导致专项债在企业报表体现为巨额的债务构成。因此，在税收方面对专项债投资需要有一定的减免措施鼓励，否则会给投资人埋下巨额的债务风险。将专项债的期限与企业会计年度结合也非常重要。

第二，债务还本付息的特征和专项债的类型化。这涉及到《公司法》《证券法》的内容。我们在安新华律师及课题组的报告中可以看到，专项债券的平均期限是17年到20年的时间，平均利息是2.5%，这和国家贷款利息相关。在这样的情况下，我们依然保留着专项债的传统模式，面对当前时代的特殊情况下，这是不利于专项债融资的。保持与银行同样的利息率，和17年到20年这么长的时间的投资，都是不利于融资的。所以，专项债领域我们也做类型化。比如，有些专项债期限规定为五年，短期的专项债可以反复发行，既能达到融资效果，也能避免期限长带来的弊端。另外，专项债和银行利息基本上持平的情况下，不利于一些个人的投资，不利于利用社会闲散资金。所以，我建议对专项债进行类型化，即对长期和短期专项债券进行分类。

第三，对于专项债的债券持有人，我们考虑要不要给他优先清偿的权利。关于这个问题，从《破产法》的角度，国外是有一定研究的。中国政法大学的陈夏红老师写了一篇文章《政府破产的历史沿革》在破产法快讯中发表，其中提到英国的伯明翰政府破产以及美国对于政府债券持有人提供优先顺位的权利。1976年美国《破产法》明确给专项债券持有人给予了优先于普通债权人的优先顺位。政府破产是政府债券的持有人将来可能面临的风险，从法律的角度，我们还是要去考虑是否要给予专项债券持有人优先顺位的问题。

因而，发行政府专项债，我们要考虑对债券持有人利益的保护，进入、管理、退出的机制都要做全面的考虑。

第四，关于专项债投资承销对象的问题。安新华律师及课题组报告中提到，我们有一些上市公司通过PPP项目的路径进入了投资污水类的项目。这些上市公司投资之后面临无法退出的问题。我非常赞同安新华律师及课题组的观点，我们研究专项债券时一定要对PPP项目曾经存在过的问题点做以总结，吸取教训。尤其要做到对每个项目的绩效管理，激励政策一定得要兑现，充分预测项目的风险。在承销对象预测上，现在我们不应该预测特定的对象。

最后，结合安新华律师及课题组报告的内容稍微谈点感想。

首先，报告中提到“风险防控为底线，对地方债务风险较高的地方少安排或不安排”。我对这个观点不太同意，因为我们现在讨论的是专项债，不是整体债务。刚才毛老师也提到，每个地方都有每个地方的特色，而且我们设计项目时，项目的收益也在变化。比如，我们设计一些地方项目时，一些地方并不是所有的产业、所有的项目都很糟糕，其中肯定会有优良项目。所以，地方政府的基础设施、基础项目也要有评估和分类，正确的评估和分类才能对专项债务有正确的风险预测。

其次，报告对防范化解地方政府隐性债务问题上给出了五个方面的建议，完全赞同。

关于第一个建议中的“常态化的监测”方面，我建议加合规机制。我们在报告第一项常态化监测里提到的是“统一监管、全过程监管的合力”，但统一监管、全过程监管是行政的监管。从我们自身考虑，不管是政府还是项目购买方，大家都要建立一个自查、自我监测的合规机制。我们要给自己投资加以制度性的判断，不能因为它是政府专项项目就完全依靠行政性的判断，这是不利于专项债融资的。

第二个建议中的“强化地方国有企业、事业单位再融资管控”部分，我完全同意严禁违规变相举债的问题。通过市场的力量去化解，需要透明的信息披露机制，一定要把涉及债券投资的信息披露机制完善化。

第三个建议中的“市场化、法治化的债务违约处置机制”方面，需补充《公司法》《债券法》《破产法》相关依据，还要配套的实施庭外重组的模式。这可以化解很多风险，尤其是里面提到的“纠正政府投资基金，政府和社会资本向政府购买服务当中一些不规范的行为”这些都是可以通过政府介入的庭外重组模式化解。

第四个建议中的“防止地方国有企业和事业单位购买债务利用平台化”的问题，我们要加入退出机制。万一产生了不良资产问题，要通过什么样的市场平台去实现不良资产的退出机制？比如大家都知道现在海航的案例、恒大的案例，用信托工具去化解，但在没有信托收益时怎么能够通过收益权转让实现回收债权的机制下，用信托产品实质性的损害了债权人利益。在退出机制方面，我们可以制定配套措施有效利用北京产权交易所等平台。

第五个建议中的“健全监督问责机制”方面，应清晰问责主体、路径等，不能是笼统的，否则当出现违约的情况就很难说清由谁担责。安新华律师提到产权不清晰的情况下，讨论诉讼就会占很多时间，过长的诉讼时间会拖垮一些企业。所以具体的问责机制一定要是明晰的。

希望今后我们北京市债法学研究会与会议主办及协办方能有良好的合作，在政府专项债的发行方面能够共同提出智库建议。