2024年6月1日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第8期（总第16期）——“社会保障改革”在线上召开。中国财政科学研究院助理研究员施文凯作为本次论坛的研讨嘉宾，从养老保险角度研究社会保障财政支出问题。下文整理自施文凯老师在论坛上的发言。

一、财政促进养老保险体系发展的政策实践

基本养老保险是多层次、多支柱养老保险体系的基础和核心，具有平滑终身收入、分散长寿风险和实现收入再分配等重要功能，是防止老年贫困、抵御长寿风险、促进社会公平和推动全体人民实现共同富裕的重要制度安排。在整个多层次、多支柱养老保险体系中，基本养老保险所享受的财政政策种类最全、财政补贴规模最多、税收优惠力度最大，并由政府承担制度运行的兜底保障责任。

（一）财政保障职工养老保险制度运行

职工养老保险财政支出主要包括两个部分：

一是由于机关事业单位作为机关事业单位养老保险的用人单位，财政需要履行机关事业单位养老保险的单位缴费义务，即承担用人单位缴费责任。

二是当职工养老保险基金出现支付不足时，财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，财政承担职工养老保险补贴责任是人口老龄化冲击、制度转轨成本、个人账户基金缺口以及制度内部参数漏损等多种原因所导致的。下面有关职工养老保险财政补贴的分析主要是指这个补贴责任。

（二）财政保障居民养老保险制度运行

居民养老保险财政支出主要包括两个部分：

一是政府为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的基本养老保险费，即承担困难群体缴费责任。

二是财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，居民养老保险财政补贴主要包括个人账户缴费补贴、基础养老金待遇补贴以及个人账户基金缺口补贴等情况。下面有关居民养老保险财政补贴的分析主要是指这个补贴责任。

二、养老保险财政支出情况

（一）职工养老保险财政补贴情况

2018-2022年，从规模看，基金收入从50965.79亿元增加至63149.77亿元。其中，保险费收入从38813.42亿元增加至47608.76亿元；财政补贴收入从9377.41亿元增加至13019.95亿元。可见，财政补贴收入增速明显高于保险费收入增速，基金收入增速主要是由财政补贴增长带动的。从结构看，征缴的保险费收入占比从76.16%下降至75.39%，财政补贴收入占比从18.40%上升至20.62%，表明制度的自身筹资能力逐渐减弱，对财政补贴的依赖程度逐渐增强。

进一步分析还可以看出，第一，征缴的保险费收入无法覆盖当期的基金支出，且保险费收入增速低于基金支出增速，二者之间的缺口越来越大。第二，仅2018-2022年这五年财政补贴收入之和，就已超过2022年的基金累计结余，且财政补贴收入增速高于基金结余增速，财政补贴对基金结余的贡献度越来越大。第三，剔除财政补贴后的当期基金收支缺口整体呈现扩大态势。

需要说明的是，2019年国家实施降低社会保险费率政策，2020年国家实施社会保险费“免、减、缓”政策，这些政策同样对基金收支平衡产生了持续而深刻的影响。所以，可以看到比如2019年和2020年的数据是波动比较大的。整体来看，制度自平衡能力在减弱，对财政补贴的依赖程度逐渐增强。在财政持续且大规模补贴的支持下，才形成了目前基金“收支平衡、略有结余”的局面。

（二）居民养老保险的财政补贴情况

2018-2022年，从补贴结构看，第一，在个人缴费水平方面，缴费收入从881.10亿元增加至1675.32亿元；年人均缴费水平从241.44元增加至435.28元。表明缴费水平整体不高，按照低档标准缴费人数占比较大。第二，在基金收入结构方面，财政补贴收入从2775.74亿元增加至3442.22亿元。缴费收入占比从22.77%上升至30.29%，财政补贴收入占比从71.72%下降至62.23%，表明个人缴费作用逐渐强化；但是财政补贴占比依然过高，制度运行高度依赖财政补贴。

从人均补贴看：职工养老保险的财政补贴收入，无论在总量方面还是人均方面，均高于居民养老保险的财政补贴收入。居民养老保险的确是“补贴主导型”制度，但其获得的财政补贴水平却并不高。对比来看，职工医疗保险的财政补贴收入，无论在总量方面还是人均方面，均远低于居民养老保险的财政补贴收入。所以，财政对基本养老保险和基本医疗保险的补贴，呈现了一个相反的发展趋势。当然，这种差异是由于两个社会保险险种运行机理不同，以及经济社会发展阶段等原因所导致的。不过，这种现象也需引起注意。

三、浅议基本养老保险的改革方向

基本养老保险事关十亿多群众的养老问题，需要通过财政支出政策保障制度正常运行。财政政策保障基本养老保险运行，既要尽力而为，加大财政支持力度，有序扩大支出规模，实现保基本的制度目标，切实托住民生底线；又要量力而行，在发展可持续、财力可支撑的基础上完善财政政策，强化财政支出绩效管理，避免忽视财政能力、一味追求支出规模扩张的做法。

改革方向包括以下几点：

（一）深化职工养老保险制度改革，增强制度的自平衡能力。

第一，深入推进职工养老保险制度改革优化，防范基金风险向财政转移。受人口老龄化的趋势性因素、引入个人账户的历史性因素和参数约束不足的制度性因素影响，职工养老保险制度运行面临财务不可持续风险，大规模财政补贴成为维持制度运行的关键。政府对职工养老保险制度确有补贴责任，但应以制度自平衡机制得到有效发挥为前提。因此，需要积极推进职工养老保险制度改革完善，防范基金风险大规模向财政转移。具体措施包括：遵循公平优先原则推动制度改革，提高基金征缴效率，完善待遇计发办法，增强制度的再分配功能，增进制度公平性和促进制度可持续。

第二，完善企业职工养老保险全国统筹制度，合理控制财政补贴的增速。按照党的二十大的要求，完善企业职工养老保险全国统筹制度。比如，优化激励约束机制，防范地方风险快速地向中央传导。

（二）提高居民养老保险补贴标准，完善资金筹集机制。

第一，扩大财政补贴规模，完善待遇调整机制。居民养老保险的参保对象以农民为主，农民收入水平普遍不高，缴费能力较为有限。因此，在未来很长一段时期内，扩大财政补贴规模仍是提高居民养老保险待遇水平的重要渠道。建议科学合理地缩小居民养老保险和职工养老保险的人均补贴水平差异，增进群体之间的公平性；综合考虑多种因素，兼顾基金承受能力和财政状况，尽快优化完善居民养老保险待遇调整机制。

第二，优化缴费补贴机制，完善个人缴费机制。适度强化财政补贴对于个人缴费的引导和激励功能。但是也要看到，财政激励仍需适度，需要在激励缴费与促进公平之间寻求平衡，在激励的同时，免对社会公平造成过大影响。