2024年6月8日，由中国人民大学财税研究所、中国财政金融政策研究中心和政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第9期（总第17期）——“化解地方政府性债务风险”在线上召开。中国财政科学研究院刊物编辑部主任、研究员陈龙作为本次论坛的研讨嘉宾，从三方面探讨了防范化解地方债风险的举措，提出应当保持合理的经济增速，优化发展事权和投融资体制，在经济良性循环运动中削减地方债务存量。下文整理自陈龙在论坛上的发言。

近期，按照中央的部署，地方政府采取了多种方式积极化解地方债风险，取得了积极成效。尽管技术性问题很重要，但只立足于这一层面难以完全化解地方债风险。下一阶段，防范化解地方债风险，要坚持在增长和发展中解决问题，围绕做大经济资源、优化发展事权和投融资体制，产生“一石多鸟”效应，增强地方政府的化债能力，打造化债的经济基础和制度基础条件，并采取相应的技术手段，在经济良性循环运动中削减地方债存量。按照这一思路，做好以下三个方面。

一、将扩大总需求政策足量及时落地，做大经济资源，打造经济基础和首要条件

历史经验表明，防范债务风险、完成化债任务，最终只能在增长和发展中依靠经济增量来解决。如果失去了这个条件，无论采取怎样的技术手段和管理措施都不可能有效化解债务风险，其结果只会是债务越化越多、风险不断累积。因此，促使经济保持合理的增长速度，做大经济资源，是化解地方债风险最主要的基础和首要的前提条件。

前段时间，我国扎实推动高质量发展，加大宏观政策实施力度，在扩大总需求方面实行了一系列卓有成效的措施，推动国民经济运行延续回升向好。统计数据显示，今年4月份全国规模以上工业增加值同比增长6.7%，其中规模以上装备制造业、高技术制造业增加值同比分别增长9.9%、11.3%，比上月加快3.9和3.7个百分点，占全部规上工业的比重均持续提升，这表明高质量发展继续取得新进展，新质生产力加快培育壮大。但同时，也存在企业经营压力和就业压力较大，风险隐患较多等问题，国内大循环不够顺畅，回升向好基础仍需加固。当前经济运行的主要矛盾在于需求不足而导致的增长不足的问题。

为此，化解地方债风险，需要全面贯彻落实中央精神，扩大总需求，促进经济保持合理的增长速度。在这方面，要解决两个问题：一是加快前期出台的措施和政策足量、及时落实到位，扭转通缩状态。足量，意味着要与经济规模和宏观经济运行的状况相匹配，才能产生应有的效果；及时，则需要加快政策落地时间，这样才能提升宏观政策效果。二是确定合理的经济增长及投资水平。当前，学术界通常把潜在增长率作为判断经济增长潜力和合理增速的一个重要标准。从理论上而言，每个经济体都存在一个潜在增长水平，但基于实际产出和经济运行计算而来的潜在增长率，并不能真正反映未来增长潜力。尤其是2020-2022年我国遭受疫情严重冲击，基于这一时间段的非正常数据测算的潜在增速，明显低于正常历史趋势线，放大了这种测算方法的固有缺陷。今年一季度GDP同比增长5.3%，经济运行良好，超出市场预期，但仍面临上述一些问题，物价指数也低位运行，这意味着我国的实际潜在增长潜力要高于这一水平。因此，确定合适的经济增长水平，对推动高质量发展至关重要。我们需要从生产和技术水平的基础条件、未来潜力、发展阶段、资源条件、基建水平等方面构建一个相对合理的增长潜力分析框架，用一组指标来判断潜在增长水平。只有这样才能够为宏观决策提供一个比较客观的标准，为化解地方债风险提供一个好的大环境。

二、优化发展事权和投融资体制，产生“一石多鸟”效应，完善制度基础条件

化解地方债务风险，一方面要做大经济资源，增加财力基础；另一方面，要完善相关制度，釜底抽薪，抑制地方债过快增长。通过完善制度，既要防止出现新的隐性债务，又要优化发展事权和投融资体制，调整债务结构，把抑制地方发债冲动与降低发展成本、提升宏观政策效率结合起来。

既要促进发展，又要化债、防范债务风险，怎么办呢？如果由地方承担过多的经济发展和投资事权，就会增加地方债扩张的冲动。为此，需要完善中央与地方在经济发展方面的事权和支出责任，优化财政投融资的方式和结构，解决当前地方融资困境、减轻其支出压力。首先，进一步明晰政府的经济发展事权及建设项目的规划。我国具有巨大的发展潜力和投资空间。实现一系列发展目标，必须要继续增加资本积累、增强经济发展动能，而财政投融资支撑的基建投资是其中重要的一环。今后应立足于党的第二个百年奋斗目标，着眼未来我国二三十年的发展，做好短期和中长期基建投资规划，使每年广义财政支持的基建投资规模名义增速保持在8%-9%的水平。然后，动态调整中央与地方的经济发展事权，改革投融资模式。在满足地方基建基本需求的条件下，建立以中央为主导的投资模式，增加中央重大基建项目，逐步动态地降低地方投资占比和地方债占比，产生“一石多鸟”效应。一是改善预期和发展环境，提振市场信心，解决长期持续发展的预期和动力问题；二是中央政府的统筹项目落地在地方，形成地方经济增量，这既增强了地方化债的经济基础，而且减轻了地方压力，削弱了地方发债冲动；三是提升投资效率；四是对促进资本市场健康发展发挥重要作用，尤其是金融机构持有中央财政投融资形成的金融债权，有利于其降低风险资产占用，提高抗风险能力。此外，防范化解地方债风险，也要增强债务资金的使用效率，防止地方专项被挪用，形成后续的风险。

三、因地制宜，灵活选择技术手段，在经济良性循环运动中削减地方债务存量

如果上述两个方面的问题能够得以解决，技术性手段将不会是大的问题。从实践中看，地方和相关部门在化债的技术手段方面实现许多创新措施。这些措施总体来看是有效、可行的。下一阶段，要将化债与经济结构、产业调整和资源整合盘活结合起来，完善、优化技术手段，提升化债效果，促进经济活起来、资源资产流动起来，形成经济生态系统良性循环。不能采取一刀切、运动式的解决办法，而应通过速度差，如经济增速与债务增速差异、中央债务与地方债务的增速差异等，在发展中调结构，在经济良性循环和资本运动中解决问题。

依据债务产生的性质以及各地资产资源状况，实行一地一策、分类治理。由于各地资源状况差异很大，各地债务形成的资产也并不相同，所以处理地方债存量必须坚持一地一策，灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。按照债务形成资产的性质，对于有现金流的、市场属性较强的项目，无现金流的公益项目以及“纯吃饭”形成的消耗，则通过相应的不同措施予以化解。今后要在促进经济良性循环发展的前提下，更加重视债务重组的化债方式，在化解债务风险的同时实现地方经济健康持续发展。