我国的人口结构已经进入了老龄化阶段。我国老龄化进程提速非常快。虽然在第七次人口普查的时候，65岁以上人口比例还没有达到14%的国际标准，但是到2021年，65岁以上人口比例已经超过了14%。中国在人口老龄化过程中有一个非常重要的特点，就是老龄化、少子化和性别失衡的情况比其他国家更明显。

计划生育政策使得家庭平均规模在1980-2020的四十年间下降非常快，每年基本都有0.4-0.5的下降。到2020年时，一个家庭平均只有2.62人。老年人口的增加和年轻人口的减少带来了严重的结构失衡问题，造成未来人口老龄化。十九大之后，国家十分重视人口老龄化的问题。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、二十大和“十四五”规划都反复提到了这一问题，包括今年年初的政府工作报告也强调要积极应对人口老龄化。

在老龄化问题中，养老保险一定是非常重要的。将养老保险嵌入应对老龄化的战略中是非常重要的发展方向。这几年政府工作报告中都提到，除了要建立多支柱，还要建立多层次养老保险制度，用三个不同的层次让不同的人群享受到合理的退休收入。第一层次中的基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；第二层次的职业养老金包括企业年金和机关事业单位的职业年金；第三层次是个人税延养老保险和个人养老金账户。

我国养老保险制度三层次现状

以第一层次为例，第一层次是养老保险制度中非常重要的组成部分。我们一直强调九个字：“广覆盖、保基本、可持续”。人力资源和社会保障部每年都会公布上一年的数据，包括覆盖水平和支出水平等。

可以看到，过去几年养老保险人数覆盖已经达到比较高的水平，每年都有3000多万人的增长。同时，基金总收入和总支出相对来说还是比较均衡的，每年年末还有一定的养老基金的结余。但要注意一点，这里的基金总收入包含一部分的政府转移支付，相当于政府补贴，所以不完全是绝对的收入，但总体达到了“广覆盖”的水平。

在支出方面，关注城镇职工基本养老保险的人数和基金支出关系，以及城乡居民基本养老保险和基金支出之间的关系。我国每年大概有6万亿的基金支出，1.3亿离退休人员，相对来说是比较合理的全年基金支出水平。所以，“广覆盖、保基本”基本都可以达到了。

在我国养老保险制度的发展过程中，由于第一层次是现收现付制度，人口结构恶化对其影响尤其明显。虽然目前收入和支出还是良性的状态，但在收入中已经有很大一部分是政府的财政转移支付。在未来老龄化进一步加剧的过程中，两者之间的关系一定会发生非常大的变化。

目前国家已经采取了一些措施，比如，中央调剂金制度和全国统筹；十四五规划和二十大报告也提出了要实行“渐进式延迟退休年龄”。这里我们希望加了两个字，即“实际”退休年龄。因为在过去的分析过程中我们发现不少地区实际退休年龄比法定退休年龄要小一些。还有其他一些外部筹资的方式，包括政府财政补贴一直在持续，同时这几年也开始慢慢划拨一些国有资本以补贴社保基金。

在此基础上，我们针对“六普”和“七普”数据做了简单的测算。测算采取了三套参数，包括人口参数、经济参数和制度参数。我们对每一套参数都采用了三种不同的模拟参数体系，为低成本、中成本和高成本。

低成本是在改革过程中以比较好的方式适应整个过程，比如人口低参数就是生育率高一点、死亡率也高一点，对整个人口结构的影响是相对缓和的。反过来，如果生育率、死亡率都继续降低，从整个改革角度来说，会给人口结构造成更高的成本。

在测算结果中发现，如果不做任何调整，目前第一层次的城镇职工基本养老保险制度的综合精算差额大概为-22%。这是用未来所有的基本养老保险支出的精算的现值除以未来所有收入的精算的现值。这个差额是在2015年至2090年的75年水平上测算出的，这是一个大约三代人的时间跨度。我们发现精算差值很大，达到-22%。如果想把这个差值抹平，可能要让大家的福利待遇降低20%多，这是一个不可能直接实现的挑战。

因此，在当前阶段一定要对基本养老保险做制度上进行改革。在改革的“武器”上，我们选择了三种不同的方式。

第一种是低制度成本，解决现在制度中存在的一些问题。比如有些人可能只交15年，虽然他们实际还在工作，但他们以不同的方式绕开社保缴费；还有一些人通过特殊方式提前退休。低制度成本要求按照制度设计初衷，防止这些行为发生，这叫做低成本制度参数。

第二种是实施渐进式延迟退休制度，男性达到65岁，女性达到60岁，这是我们目前认为的比较合理的水平。延迟退休是世界各国一直在采用的一个重要方式，能够保证社保基金持续稳定地运行。虽然退休年龄的延迟会延长大家的工作时间，但对于整个社会稳定和更好的养老保障是非常重要的。

第三种是进一步放宽生育政策，甚至是鼓励生育，从而提高生育率。我们认为这是最难的，因为并不是生育政策调整就会提高生育率。

如果三套改革“武器”能够同时实现，那么我们的基本养老保险制度有非常大的可实现性，甚至能够达到0.28%，完全达到内部可持续的水平。

在这一改革过程中，我们希望整体养老保险制度改革能够按照2019年政府工作报告提出的“降费、提待、可持续”来进行。但实践中，同时达到这三个要求还是比较困难的。所以如何在经济良好的情况下考虑改革的效应，这将是未来改革要解决的重要问题。

从国际角度出发，养老金替代率一般要达到70%，即退休后的收入大概是退休前70%的水平。如果目前中国第一层次的替代率平均在25%-30%的水平，那么未来第二、第三层次还有45%的替代率空间。所以，在第一层次进行攻坚的同时，要尽量发展第二层次、第三层次的养老金。

第二层次是企业年金和职业年金。这一层次的覆盖面相对来说比较窄——企业年金覆盖人数大概在3010万人，职业年金覆盖人数3700万人，加在一起7000万人左右——相对整个城镇职工来说是比较小的比例。这和整个养老保险制度定位不清晰有非常重要的关系。

第三层次的个人养老金。我国从2022年开始实施的个人养老今制度是一个非常重要的举措，是完善“三层次”养老保险制度的重要部分。但目前仍在发展中，未来能否进一步发展取决于几个方面：公众宣传、制度设计以及行业竞争。怎么跟民众们解释养老金的底层逻辑，让大家知道钱存到养老金里面是为了退休之后能够有更好的福利水平，鼓励大家根据现在的收入水平，降低一部分当期消费来保证未来更高的消费水平，这是未来发展需要解决的问题。

总而言之，三层次的框架是在基本保障基础上获得更多的补充保障。未来的制度可以通过多层次调整，让三个层次达到一个相对均衡的程度，这将是未来整体养老保险制度改革的基本思路。

人口老龄化急剧深化，是贯穿中国21世纪的基本社会背景。改革窗口已经很窄了，家庭少子化非常明显，老龄化非常严重。所以时间窗口越来越小，一定要尽快建设多层次的养老保险体系。